多维脆弱与综合保护：困难家庭老年人群体比较与反贫困政策迭代*

胡宏伟 蒋浩琛

(中国人民大学公共管理学院/健康保障研究中心，北京，100872)

一、研究背景

反贫困是各国经济社会发展的持久议题，贫困治理是各国公共治理的核心内容之一。中国政府历来高度重视反贫困工作，中国的扶贫和发展的成就令人称羡，取得了迄今为止人类历史上最快速度的大规模脱贫[1-2]。截至2020年，中国的脱贫攻坚目标任务接近完成，贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决，有力支撑了中国全面实现小康社会[3]。

然而，在中国的扶贫工作取得一系列进展和成就的同时，中国的老年贫困问题依然严峻，并且更加凸显。一方面，中国人口老龄化不断加剧，老年贫困人口数量庞大，并随着老年人口总量的增长不断攀升。据统计，我国享有最低生活保障救助的老年贫困人口增长率快于老年人口增长率，享受低保的老年贫困人口的比重正逐年提高[4]。另一方面，老年群体具有特殊的脆弱性。由于处于生命周期的特殊阶段，老年人往往退出劳动市场，收入来源不稳定，加之身体素质下降、人力资本不足、老年歧视等一系列因素的作用，老年人更容易陷入贫困状态，是最难脱贫的人群之一[5-6]。

对老年贫困人口而言，贫困与脆弱相互作用、相互加强。一方面，生理、社会等各种劣势的集合决定了“老年人是具有显著脆弱性的弱势群体”[7]，相较其他年龄阶段人群更容易陷入贫困；另一方面，贫困将加剧老年人的脆弱性，并且使老年人应对各类风险及从风险中恢复的能力不足。同贫困一样，脆弱也涉及多个维度，贫困老年人的脆弱性绝不仅仅体现在物质和经济上，而是包括身体健康、社会参与等在内的多维脆弱，或者说是一种家庭状态的脆弱。相较于单一的脆弱性，衡量全面的脆弱性更为重要。联合国《2014年人类发展报告》指出，仅仅关注经济脆弱性(狭义定义为“收入低且不固定”)还不够，只有从能力、选择权和自由的角度来看待人类的脆弱性，才有可能全面分析脆弱性[8]。从多维脆弱的维度审视贫困老年人，有助于全面和深入理解贫困老年人口所处的状况，亦有助于发展综合性的反脆弱和社会保护方面的政策创新和社会行动。同时，我国反贫困即将进入新的历史阶段，应对多维度的脆弱性将成为新阶段反贫困战略的重要内容，这也要求学术研究和公共政策从关注老年人经济贫困转向关注老年人的多维脆弱性。

在此背景下，本研究基于贫困人口脆弱性分析框架，结合脆弱性风险相关理论、可持续生计框架等一系列相关研究，从经济、健康、社会等多个维度选取指标，改进和细化衡量老年人多维脆弱性的综合指标体系，并结合中国城乡困难家庭老年人数据，分低保、边缘、普通三种家庭类型，以及分城乡地区，对各类老年人的多维脆弱性进行描述、对比和分析，旨在综合呈现困难家庭老年人的多维脆弱性特征，对比群体之间多维脆弱性的结构性和系统性差异。同时，围绕我国新阶段反脆弱和反贫困政策发展提出若干思考，期望为我国新时期综合保护体系建设和反贫困政策发展提供决策依据和参考。

二、文献综述

脆弱性概念起源于自然灾害领域，并逐渐扩展至气候变化、生态环境、公共卫生等研究中[9]。近年来，人文科学领域也聚焦人与社会的脆弱性，并将脆弱性视为福利分析的重要组成部分，重点关注人与社会在脆弱性的形成和消解中的功能与作用[10]。关于人类发展和进步，如果没有对脆弱性进行探究和评估是不完整的[11]，评估脆弱性对降低风险、增强能力、提高福祉有重要意义，引发了学界越来越多的关注和重视。

关于脆弱性的界定在不同研究领域有所差异。在人文科学领域，联合国将脆弱性阐述为“人类发展所取得的成就及其可持续性受到侵害的可能性”[12]；Robert Chambers认为，脆弱性并不是缺乏或需要，而是指防御能力差、安全感低下，或遭受风险、冲击和压力之苦[13]；世界银行定义脆弱性为“个人和家庭面临风险的可能性，以及由风险导致的经济损失或生活质量下降的可能性”[14]；黄晓军等则认为，脆弱性是由敏感性特征和缺乏对不利扰动的应对能力导致社会系统受到自然或人为因素扰动的负面影响[15]。尽管人文科学领域对脆弱性的概念界定尚未达成完全一致，但相关概念均对面临风险、抵御风险能力两个方面给予了较多关注。脆弱性不仅强调暴露在风险之下，更强调人在减轻冲击和应对不利事件中的能力和作用。此外，脆弱性的分析框架经历了由二元逐渐扩展至三元的过程。Robert Chambers最早提出关于脆弱的“内部—外部”分析框架[16]。具体而言，内部因素指个体抵御风险的能力，外部因素则意味着可能遭受的风险和冲击。在此基础上，Martin Prowse提出脆弱性“敏感—恢复力”的分析框架[17]，Watts将脆弱性的分析框架拓展至三元，从“暴露—能力—潜力”三个方面对脆弱性进行分析[18]。随着脆弱性相关研究的进一步深入，脆弱性的分析框架也向具体的、操作性的方向发展。世界粮食计划署提出关于贫困人口脆弱性的分析框架，从风险因素、抵御风险的能力、社会服务体系三个方面来分析该脆弱性[19]；气候变化专门委员会(IPCC)通过构建“暴露—敏感—适应能力”分析框架衡量脆弱性[20]；英国国际发展署(DFID)的可持续生计框架也常被用于脆弱性的分析[21]。

脆弱性是贫困研究的关键概念之一，国内研究均围绕经济贫困问题对脆弱性进行分析和评估。经济贫困和脆弱紧密相连，相互加强，互嵌互融，但两个概念并不相同。从概念和性质上看，对经济贫困的测度是静态的、可测量的、事后性的，并未考虑未来的风险和福利[22]；而脆弱与风险密切相关，具有动态性、前瞻性等特点，通过分析脆弱性能够预测发展趋势，从而动态地考察和衡量贫困问题[23]。从相互关系上看，经济脆弱和贫困有着伴生关系。一方面，由于缺乏各种资源，贫困通常导致更高的脆弱性，经济贫困家庭更可能是脆弱的[24]；另一方面，脆弱使人缺乏应对风险和冲击的能力，往往加剧了贫困，陷入“脆弱—贫困—更脆弱—更贫困”的恶性循环之中[25]。从脆弱的角度来考察经济贫困，能够更深刻地分析经济贫困的成因和变化趋势，动态地衡量经济贫困，从而出有前瞻性的政策建议。

老年人是具有显著脆弱性的弱势群体，脆弱性分析常被应用于老年人研究中。对老年人脆弱性的衡量应涉及多个维度，考虑生理、心理、社会、环境等的相互作用，多维性是脆弱性的内在特质[26]。当前，关于老年群体脆弱性的研究主要包括养老脆弱性、经济脆弱性、社会脆弱性等多个方面。徐洁等对中国农村老年人养老脆弱性进行量化评估后发现，被调查地区农村老年人具有较高的养老脆弱性，具有中、高养老脆弱性的农村老年人均存在高龄、低文化水平、低家庭收入等特征[27]。解垩衡量了中国老年家庭的经济脆弱性，发现老年家庭经济脆弱性高于贫困人口率，农村、中西部地区、家庭规模越大、没有领取养老金的老年家庭的经济脆弱性相对较高[28]。Melissa等通过社会参与、社会支持、闲暇活动等指标衡量老年人的社会脆弱性，结果显示，女性老年人具有更强的社会脆弱性，且脆弱性随着年龄不断增长，此外，高社会脆弱性与更高的死亡率相关[29]。

总之，既有文献从不同维度分析了贫困老年人的脆弱性，部分文献还对脆弱性进行了测量和评估，深化了有关老年人脆弱性维度和程度的认知，为相关研究奠定了重要基础。但是，既有文献仍然存在一定不足。第一，既有研究中关于老年人脆弱性的研究相对较少，而且大部分研究往往侧重于单一或少数几个指标的脆弱性测量，建立在规范理论分析框架基础之上的系统性、多维度的脆弱性评估研究相对不足；第二，受到样本规模和调查成本的限制，既有研究的评估样本多集中于某一地区，样本量相对较小，缺乏具有全国代表性的研究；第三，既有研究在人群对比、城乡对比方面关注不足，缺乏老年人经济贫困与多维脆弱相关联的研究。

本问针对以上不足进行逐一回应，基于理论分析框架，探索构建系统、多维、科学的老年人脆弱性评估指标体系，并在此基础上，使用困难家庭老年人全国代表性数据，对不同家庭类型、城乡地区老年人的多维脆弱性进行对比分析。本研究的理论贡献如下：对老年人多维脆弱性综合指标体系进行了细化和改进，探索和运用了脆弱性理论及其分析框架；系统评估了全国城乡困难家庭老年人多维脆弱现状，加深了学界和实践中对困难家庭老年人的全面认识；结构比较不同类型老年人的多维脆弱特征，以及探究存在于不同家庭类型、城乡地区老年人中的脆弱性的系统性和结构性差异。

三、数据介绍与分析框架

(一)数据来源与“困难家庭”概念说明

第一，数据来源。本文数据来源于2018年“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目中的老年人调查，该调查主要瞄准我国城乡困难家庭老年人，覆盖了低保家庭老年人、低保边缘家庭老年人和普通家庭老年人三类人群，调查内容涉及人口社会学、经济状况、健康状况等多个方面[30]。该调查由民政部政策研究中心牵头组织，由北京大学中国社会科学调查中心负责实施，本次城乡困难家庭入户调查在28个省、市、自治区的1800多个村居内展开，共回收老年人问卷6042份。该调查内容丰富、样本规模大、数据质量高、全国代表性好，为我国城乡困难家庭老年人相关政策研究提供了客观、丰富的数据，能够很好地支持本文的研究目标。

第二，“困难家庭”概念。与调查数据名称一致，本研究选择使用“困难家庭”概念，而不是“贫困家庭”概念，主要基于如下几个原因。首先，本研究采用的“困难家庭”概念是民政领域的惯用概念，“困难家庭”是民政日常工作和社会救助政策重点瞄准的人群。其中，低保家庭是人均收入低于地方低保线的家庭；低保边缘家庭是经济状况略好于低保家庭但经济上仍然存在困难的家庭，地方通常将低保边缘家庭的人均收入水平划线标准界定为“低保家庭标准的1.5倍左右”。这两类家庭在民政事业发展中统称为“困难家庭”，分别是社会救助体系中低保制度和专项救助制度的重点政策对象。而且，“困难家庭”概念可以很好地支持本研究中关于低保家庭老年人群体与低保边缘家庭老年人群体的对比分析。其次，本研究认为，脆弱性与地区性实际生活状态紧密相关，具有限定于特定区域内比较的特征。也就是说，家庭的经济困难是一个区域内的相对概念，在划分经济困难家庭时，应当依据当地的实际生存环境和生活成本，而不宜采用全国统一划定一条贫困线的“一刀切”方式。贫困线的划分更具有宏观性和国际比较特质，而“困难家庭”概念则更适合于特定区域内不同家庭类型的群体比较。由于本研究关注低保家庭、低保边缘家庭和普通家庭老年人的对比以及城乡间的对比，因此，使用包括低保家庭和低保边缘家庭的“困难家庭”概念，比使用“贫困家庭”概念更适合本研究。当然，笔者也认为，“困难家庭”概念本质上就是“贫困家庭”概念的具体化和特定化，更偏重本地生活场域内的群体对比性。

基于上述理由，本研究使用“困难家庭”这一民政领域通用的概念，而没有使用“贫困家庭”的概念。同时，在行文表述政策或经济匮乏状态时会使用“贫困”一词，而在分析数据、阐释结果时会更多地使用“困难”一词。

(二)分析框架及其操作化

脆弱性分析框架经历了由二维框架到三维框架的发展和完善过程。本研究采用世界粮食计划署1995年提出的关于贫困人口脆弱性的分析框架，从三个维度分析困难家庭老年人的脆弱性。(1)风险因素。面临的风险水平越高，脆弱性越强；(2)抵御风险的能力。抵御风险的各方面能力越强，则脆弱性越弱。(3)社会服务体系。它反映社会发展水平，包括社会保护，社会制度和资源等内容。社会发展水平越高，越有利于人群抵御各类风险。该框架具体且可操作性强，广受认可，能够较好地反映城乡困难家庭老年人的多维脆弱性。但是，该框架是理念性框架，因而三个维度仍然需要进一步结合理论和现实情况进行操作化。在确定分析框架、界定分析框架各维度的基础上，下文将分别结合理论和文献，对上述三个维度进行操作化，进而确定具体的操作化的指标，为分析和评估老年人脆弱性及其不同维度奠定指标基础。

第一，风险因素维度的指标操作化。风险因素与脆弱性分析框架紧密结合。Henninger提出，脆弱性主要存在于环境风险、市场风险、政治风险、社会风险和健康风险五个方面[31]；Sinha和Lipton在脆弱性分析中提出六类风险，包括疾病和创伤、暴力、自然灾害、歉收、贸易条件恶化及收入机会减少[32]。已有文献多从经济、健康等方面对老年人脆弱性风险进行衡量。于长永等用社会环境、经济等维度衡量农村老年人的脆弱性风险[33]；赵丽琴等将健康、社会活动、经济状况等作为考量老年人脆弱性的重要风险维度[34]。本文在既有文献基础之上，结合城乡困难家庭老年人的特征，从贫困风险、健康风险和社会风险三个方面，分别选取指标对城乡困难家庭老年人风险水平进行综合测量。具体而言，贫困风险选取家庭债务、医疗支出占比两个指标，健康风险选取住院次数、ADL、慢性病、心理抑郁四个指标，社会风险则选取代际关系、社会排斥、社区拥挤程度和社区脏乱差程度四个指标。

第二，抵御风险能力的指标操作化。农村老年人的脆弱性与其可持续生计的实现紧密相关。对困难家庭老年人而言，抵御风险的能力主要体现在应对风险、冲击时，对自身生计资本、能力和资源的应急再分配过程中[35]，生计资本的可持续性很大程度上决定了抵御风险能力的强弱。故本文通过可持续生计资本的框架来考察困难家庭老年人抵御风险的能力[36]，同时借鉴已有研究对相关指标的操作化，从自然资本、物质资本、人力资本、金融资本和社会资本五个维度选取对应指标，城乡困难家庭老年人拥有的各类资本越丰富，则其抵御风险的能力越强，脆弱性越弱。

第三，社会服务体系指标操作化。城乡困难家庭老年人在社会服务体系方面的脆弱性主要来自社会制度的不平等、社会保护的不足及社会资源和服务的缺乏[37]。本文主要从制度、资源和服务两个方面，考察城乡困难家庭老年人社会服务体系的脆弱性。制度可及性越好，资源和服务提供越充分，意味着城乡困难家庭老年人得到的支持和保护力度越大，脆弱性越弱。各维度的具体测量指标见表1。

表1 困难家庭老年人多维脆弱性评价指标体系

四、经验分析结果

(一)样本基本分布描述

本次调查中，困难家庭老年人4531人(低保家庭老年人2600人，边缘家庭老年人1931人)，占比74.99%，普通家庭老年人1511人，占比25.01%。其中，城市困难家庭老年人2734人，农村困难家庭老年人1797人；城市普通家庭老年人934人，农村普通家庭老年人577人。样本老年人年龄均值为69.97岁，男性老年人占比57.55%；困难家庭老年人群体的年龄均值为70.23岁，男性老年人占比57.03%。各类型老年人分布、年龄均值及性别分布详见表2。

(二)分家庭类型：城乡困难家庭老年人多维脆弱的经验分析

表3呈现了不同类型老年人在脆弱性各个维度、各个指标上的分布情况。通过对比不同类型老年人在各个风险层面的分布可以发现，城乡困难家庭老年人尤其是低保家庭老年人拥有更高的贫困风险、健康风险和社会风险，脆弱性较强。贫困风险中，边缘家庭老年人拥有相对较高的债务水平；低保家庭老年人医疗支出在家庭总支出中的占比相对最高，达到36.67%，这一占比在普通家庭老年人中为26.03%。在健康风险中，低保老年人住院次数、功能障碍或失能比重、患有慢性病比重、有心理抑郁症状的比重均相对最高，表明低保老年人的健康风险在各类老年人中最高，健康脆弱性最强。社会风险的分布同样表明，困难家庭老年人尤其是低保家庭老年人的脆弱状况，无论在社会排斥、代际关系方面，或是在社区环境方面，社会风险水平都相对较高。

表2 各类型老年人基本分布描述分析

表3 分家庭类型老年人脆弱性指标分布情况

(续表3)

低保家庭老年人在各个风险层面的水平都相对较高，表明其面临更多的风险。与此同时，低保家庭老年人抵御风险的各类资本水平也相对较低，表明其抵御风险的能力相对较差，进一步加剧了自身脆弱性。尤其值得关注的是，在人力资本层面，未上过学的低保家庭老年人占比最高，一定程度上限制了其职业和收入水平；在金融资本层面，低保家庭老年人持有的金融资产不足普通家庭老年人的1/6，其在应对风险的经济能力方面相对弱势；在社会资本层面，低保家庭老年人拥有配偶的比重、拥有子女和朋友的数量均相对较少，说明其能获得的社会资源相对较少，抵御风险时的家庭和社会支持相对不足，增加了脆弱性。

此外，结果还显示，低保家庭和边缘家庭老年人在脆弱性方面存在一定程度的结构性差异。在大部分脆弱性指标上，低保家庭都比边缘家庭更加脆弱。但是，在社会服务体系维度上，低保边缘家庭在部分资源获得和制度支持方面甚至弱于低保家庭。这是值得关注的现象，可能的原因是，尽管两类困难老年人都呈现多维、深度脆弱性，低保边缘家庭在社会政策支持(制度支持、资源支持)方面相对差于低保家庭老年人，其可能一定程度受到“忽略”。

(三)分城乡：城乡困难家庭老年人多维脆弱的经验分析

表4展示了按照城乡类别划分的困难家庭老年人及普通家庭老年人，在脆弱性各个维度的指标上的分布情况。可以发现，在风险因素、抵御风险能力及社会服务体系的分布上，不仅困难家庭老年人和普通家庭老年人之间存在差异，城市和农村老年人之间也同样存在显著差异。总体上看，农村困难家庭老年人在各个维度的各个指标中均呈现较强的脆弱性。

从具体各风险因素上看，城市困难家庭老年人拥有较高的债务水平，而农村困难家庭老年人在住院次数、ADL、心理抑郁等健康风险指标中表现较差。

从抵御风险的能力上看，农村困难家庭老年人拥有的抵御风险的各类可持续生计资本存量不足，尤其在人力资本和金融资本方面，其相对城市困难家庭老年人较差，脆弱性较高。具体而言，农村困难家庭老年人上过学的比重较城市困难家庭老年人更低，意味着其在收入和职业方面存在一定程度的劣势。城乡困难家庭老年人的差距在金融资本上表现得更为明显，农村困难家庭老年人持有的金融资产不足城市困难家庭老年人的1/3，个人年收入也不足城市困难家庭老年人的1/2。在社会资本方面，农村困难家庭老年人的家庭支持相对充足，有配偶的比例及子女数量都相对较高，城市困难家庭老年人则在社会支持方面表现较好。

从社会服务体系上看，城乡老年人养老资源和服务可及性的差异值得关注。在医疗资源可及性上，城市困难家庭和普通家庭老年人医疗资源可及性较强，附近有医疗卫生机构的占比均超过95%，而农村困难家庭和普通家庭老年人该项比重分别为80.02%和83.19%。养老资源可及性的差异在城乡之间更为显著，城市困难家庭和普通家庭老年人附近有养老机构和设施的比重为68.14%和73.03%，农村困难家庭和普通家庭老年人该项比重分别为35.34%和39.40%。

更重要的是，本研究还关注了城市内部差异与农村内部差异。在城乡内部，本研究分别计算了两类脆弱风险差异，一类是普通家庭和困难家庭老年人在各维度指标上的差异，另一类是低保家庭和低保边缘家庭老年人在各维度指标上的差异。研究发现，城市内部的两类差异显著高于农村内部的两类差异，这一结论在大部分维度、指标上具有稳定性。这表明，在城市内部，困难家庭老年人与普通家庭老年人在各维度指标上的差异，以及低保家庭老年人与低保边缘家庭老年人在各维度指标上的差异，均大于农村内部对应的两项差异。也就是说，在城市内部，脆弱家庭老年人获得如同“普通家庭老年人”那样相对更高的生活质量的难度更大，城市“生活场域内”的脆弱性差异显著高于农村。这也在一定程度上说明，农村的反贫困应“以反绝对贫困为主、反相对贫困为辅”，而城市的反贫困应尽快转向“以反相对贫困为主、反绝对贫困为辅”。

五、研究结论若干思考

(一)主要发现与结论

本研究基于贫困人口“风险因素—抵御风险能力—社会服务体系”的脆弱性框架，并结合脆弱性风险相关理论、可持续生计框架等一系列相关研究，从经济、健康、社会等多个维度选取了相关指标，改进和细化了衡量老年人多维脆弱性的综合指标体系。改进、细化后的贫困人口多维度脆弱指标框架能够全面、结构化、细致地反映贫困老年人多维脆弱性，可以为后续学术研究和评估操作提供一个更为全面、具体、可操作化的综合工具。进一步地，本研究还结合全国性数据，分低保、边缘、普通三种家庭类型，以及分城乡地区，全面呈现并细致对比了困难家庭老年人的多维脆弱性特征。综上，本研究得出以下主要结论。

第一，困难家庭老年人有显著、系统的多维脆弱性。研究发现，困难家庭老年人的脆弱具有系统性特征，在脆弱分析框架的各个维度、各个指标中，困难家庭老年人体现出全方位、多维度、系统性的脆弱，尤其是低保家庭老年人所具有的脆弱性指标最多，多维脆弱性最为严峻，其中，健康风险、社会资本等层面的分化更为明显。困难家庭老年人多维脆弱性值得关注，应对多维脆弱性应成为我国老年人反贫困战略的重要关注点。

第二，低保家庭老年人和低保边缘家庭老年人之间呈现结构性脆弱差异。低保家庭老年人和低保边缘家庭老年人的脆弱性均较强，二者的结构性差异体现在两方面。一方面，低保家庭老年人在风险因素、抵御风险的能力两个维度上基本都比低保边缘家庭老年人更脆弱；另一方面，低保边缘家庭老年人在社会服务体系的部分指标上比低保家庭老年人更脆弱。这表明，在风险因素、抵御风险的能力两个具有“内生”特征的维度上，低保家庭和低保边缘家庭显著比普通家庭更加脆弱，低保家庭老年人脆弱性最强；而在更具有“外生”特征的社会服务体系维度方面，低保边缘家庭的部分指标存在比低保家庭更为脆弱的可能，低保边缘家庭老年人一定程度上存在被社会支持“忽略”的风险。研究结论提示，应关注低保边缘家庭老年人的多维脆弱性，反贫困战略应涵盖应对相对贫困的内容，避免社会政策和支持对部分相对贫困老年人产生“忽略”和“排斥”。

第三，困难家庭老年人的多维脆弱呈现显著的城乡二元化特点。一方面，农村困难家庭老年人相对城市困难家庭老年人的系统脆弱性程度更深，凸显了城乡二元在脆弱性分布方面具有稳定、持续的影响。另一方面，城市内部困难家庭老年人和普通家庭老年人的脆弱性差异显著大于农村内部这两类家庭的差异，尤其是在健康风险、社会风险、自然资本、社会资本、人力资本、金融资本和社会资本方面；同时，城市内部边缘家庭老年人和低保家庭老年人的脆弱性差异显著大于农村内部这两类家庭的差异，尤其是在健康风险、社会风险、金融资本方面。由此，在全国统一反贫困战略实施过程中，应当高度关注城乡差异化的反贫困策略：在农村，应采用“以反绝对贫困为主、反相对贫困为辅”的反贫困政策组合；而在城市，反贫困应尽快过渡到“以反相对贫困为主、反绝对贫困为辅”的阶段，积极实行应对相对贫困和多维脆弱的反贫困政策组合。

第四，经济贫困与多维脆弱具有高度相关性。研究结果发现：一方面，经济脆弱性较强的低保家庭老年人和低保边缘家庭老年人，在多维度脆弱的测量中呈现系统、稳定的脆弱性特征，经济贫困仍然是识别多维脆弱的关键性因素和有效标识，经济脆弱在多维脆弱的识别中仍然具有基础性地位；另一方面，经济贫困与多维脆弱也存在差异，甚至具有结构化特征，单一依靠经济贫困指标并不能全面、系统、充分反映贫困老年人的多维脆弱性，脆弱性评估从单一经济维度走向多元综合评估指标有积极意义。

本研究对上述群体的比较分析结论进行质性归纳，有助于进一步理解困难家庭老年人脆弱性的群体性差异，具体如表5所示。

表5 群体比较分析结论

(二)若干思考：基于多维脆弱与综合保护的反贫困政策迭代

1.多维、系统、综合审视困难家庭老年人多维脆弱和社会保护体系建设

从单一维度走向多维度，是脆弱性认知的一个关键性转变，这对于反贫困和反脆弱的社会政策具有重要意义。经济困难家庭老年人的脆弱是多维、系统的，特别是经济困难和其他脆弱充分叠加，形成了贫困老年人在风险、能力、服务支撑方面的脆弱性。这种系统性的脆弱在低保家庭老年人中体现得最为明显。多维脆弱性叠加，导致困难家庭老年人处于长期困境，也要求社会保护从单一向度走向多维向度。第一，政策创新应瞄准多维脆弱和综合保护，这要求对现有反脆弱和社会保护系统进行更加紧密的整合，在加快推动社会救助综合改革的同时，促进社会救助与其他福利和社会保障体系更紧密地衔接与整合，实现以人和家庭为中心的全方位、综合性社会保护。第二，应开展长期性的、系统性的反脆弱综合保护，减少多维脆弱相互影响和塑造的可能，避免形成固化且不可逆的脆弱陷阱，进而加剧社会阶层的固化和脆弱阶层状况的持续恶化。第三，不应忽略困难家庭在健康风险、社会资本层面的脆弱性。健康资本是人力资本的重要内容和基础，社会资本是支持型资本的重要形态，而困难家庭老年人在关键性资本、资源方面具有显著脆弱性，会降低其走出多维脆弱和困境的可能性[38]。一方面，针对困难老年人的综合保护应高度重视健康扶贫，系统推进疾病预防、健康管理、失能延缓、大病医疗等系统性制度安排；另一方面，应高度重视综合社会保护系统的建设，对贫困老年人的社会支持系统和社会资本体系进行再造，通过权利保障和能力建设，降低困难家庭老年人多维脆弱性状态[39]。

2.重视结构性视角在贫困、脆弱认知和综合保护体系建设中的价值

本研究的一个重要启示是，审视和制定反脆弱的综合保护政策应具有结构性的思维和视角，通过对系统性与结构性进行整合，更为科学地认识和应对老年人反贫困问题。一方面，对于低保家庭老年人、低保边缘家庭老年人和普通家庭老年人，相应的脆弱状况梯次降低，困难家庭老年人比普通家庭老年人有更加系统和持续的脆弱性。另一方面，虽然低保边缘家庭老年人在风险因素、抵御风险能力维度上比低保家庭老年人状况更好，但是在社会服务体系维度上，却存在部分指标差于低保家庭老年人的情况。所以，低保家庭老年人和低保边缘家庭老年人的脆弱性分布，不是单一向度、精确切分的，而是犬牙交错、存在结构性差异的。系统性差异和结构性差异并存，要求在综合保护体系建设过程中给予低保边缘家庭老年人适当关注，既要应对市场竞争、社会竞争产生的脆弱性结果(风险因素、抵御风险能力两个维度)，也要对相对贫困进行更多的考量，提供以应对支出型贫困和相对贫困为导向的资源支持和制度支持。

3.基于城乡二元与人群脆弱差异的内在张力塑造我国的综合保护体系

虽然中国正在经历快速的城市化，但是城乡二元仍然是当前中国的最基本图景。一方面，从脆弱的绝对水平来看，农村困难家庭老年人和城市困难家庭老年人之间仍然存在系统性的脆弱差异，呈现显著的二元化特征。另一方面，城市内部困难家庭老年人和普通家庭老年人的差异，以及城市内部低保家庭老年人与边缘家庭老年人的差异，显著大于农村内部对应的两类差异，呈现“逆城乡二元”的特征，城市内部困难家庭在“生活场域”内的脆弱性相对更高，与普通家庭老年人相比，城市的困难家庭老年人“更不容易”，相对脆弱性更高。普通家庭的状况一定程度上具有“对标”的意义，可以作为普通、一般生活状况的对标标准，而且，由于中国城乡仍然具有显著的二元特征，城市和农村基本上可以被认定为两个相对独立的生活场域，困难家庭和普通家庭在困境程度上的差异更能体现在每个特定的生活场域内。城市内部困难家庭老年人和普通家庭老年人的脆弱性差异，显著大于农村内部这两类家庭的差异，同时，城市内部边缘家庭老年人和低保家庭老年人的脆弱性差异，显著大于农村内部两类家庭的差异，充分表现了不同于常识的“逆城乡二元”的特征。基于城乡二元与人群脆弱差异的内在张力，社会综合保护体系建设应注意两个并行不悖的重点：从绝对水平来看，反脆弱和综合保护政策体系的重点在于农村，缩小城乡脆弱性差异的绝对水平是保障和维护城乡困难家庭基本生存质量和尊严的兜底性制度安排；而从相对水平来看，也应当关注城市困难老年人的“体面生存”和“尊严生活”，即关注城市困难老年人在城市“场域”内的基本需要是否被满足，重视缩小其与城市普通老年人的相对差异性。在新时期我国城乡老年人反脆弱和综合保护体系建设过程中，应重点考量这种二元性、结构性的脆弱分布特征。

4.经济贫困的基础性地位及其与多维脆弱的高度关联价值

第一，应深入认识经济脆弱与多维脆弱之间的关联性。一方面，经济贫困和脆弱具有基础性、根本性的地位，经济贫困与多维度脆弱性之间高度相关，甚至是绝大多数脆弱性指标的基础；另一方面，经济贫困与多维度脆弱也存在差异性，经济贫困对多维度脆弱并不具有完全的预测性。这一点与既有研究一致，但在老年人群中也呈现一定特殊性[40]。与劳动年龄人群相比，老年人大多退出劳动力市场，获取收入的能力下降。这可能会增强经济贫困与多维脆弱在老年人群体中的一致性，也反映出经济贫困作为老年群体多维脆弱的识别条件具有更高的有效性。2020年后，我国将进入应对相对贫困的阶段，在测量多维脆弱和贫困仍然不具备条件或存在较大偏差可能的情况下，将经济指标作为多维脆弱和贫困的基础性识别指标仍然具有一定的可信性和可行性。

第二，从发展型社会政策来看，当前应关注非经济维度的脆弱性和贫困。贫困是一种基本能力被剥夺的现象，而不仅仅指满足基本需要的收入不足，贫困的根源也往往在于个体和家庭多种维度的基本能力被剥夺[41]。本研究也指出，使用经济贫困指标完全替代多维脆弱，会降低脆弱人群识别的效率。从中国反贫困的根本走向来看，逐步建立应对多维脆弱的综合保护体系，是反贫困战略的根本方向。同时，应高度关注具有重点性、高度影响力、不可逆转性的脆弱因素，系统并兼顾重点地开展综合保护体系建设。

5.从多维脆弱和综合保护视角再审视我国反贫困政策迭代发展

中国反贫困进入了新的历史阶段，战略重点即将从反绝对贫困转向反相对贫困，相应的社会政策体系也将从生存型转向生存与发展并重型的阶段，其中，发展型社会政策体系和综合保护体系是新时期的重点内容，核心是以应对多维脆弱为指向的综合保护体系建设。

第一，基于经济权利和社会权利建立综合性的社会保护政策体系。贫困本就有“贫”和“困”两个不同的内容维度，前者侧重于经济拮据，而后者则侧重于社会层面的困境。因此，贫困关系到经济权利和社会权利两个不同维度的基本权利。公共政策走向应从单一向度的以经济为主体的反脆弱，走向基于能力框架的综合的反脆弱，重点为多维脆弱人群提供综合社会保护。我国已形成“8+1”的社会救助体系，救助内容涵盖基本生活、医疗、教育、住房等多个方面，救助方式包括现金救助、实物救助、服务救助等。但总体而言，我国的社会救助体系依然定位于生存型目标，存在救助项分割、救助水平较低、救助方式简单、服务救助缺乏等问题。在新的历史时期，以社会救助为核心的综合保护体系，应突破生存型和温饱型政策定位的局限，转向发展型和能力建设型的综合保护体系。这意味着全面应对多维脆弱，彰显了小康社会的“人本性”。同时，要做到从以应对经济脆弱为主体的救助向应对多维脆弱的综合性救助的转变，构建政府、社区、社会组织等多元化参与的治理体系，重视强化服务救助和综合救助[42]。当然，社会救助之外的其他福利政策也应当体现同样的发展方向。

第二，建立分类分级、梯次支持的脆弱性应对与综合保护体系。应对多维脆弱的综合保护体系不仅应强调从单一维度走向多个维度，还应考虑保护体系的纵向覆盖和梯次待遇制度的完善，将相对贫困人口纳入监测和梯次支持范畴，按照绝对贫困、相对贫困、低收入的层次，梯次考虑政策组合设计。在绝对贫困层次，重视经济贫困和经济脆弱的消除，以收入转移和基本公共服务供给为政策主体内容；在相对贫困和低收入层次(还可以划分为更加细致和差异化的圈层)，应当设计体现梯次待遇递减和结构性待遇差异的综合性政策组合。另外，针对城市相对贫困老年人等群体，要关注其体面生存状况，将体面生存和发展需求作为当前应对多维脆弱和反贫困的重要考量内容，这一反贫困战略的调整在城市显得极为迫切。当然，与分类分级、梯次支持的综合保护体系对应，应当建立匹配的多维脆弱检测体系，增强保护体系在主动发现、积极救助、综合支持方面的实际效果。

第三，站在国家治理体系和能力建设视角审视反脆弱的综合保护体系建设。在过去70年中，中国独具特色的治贫和减贫实践取得了巨大的成效，也形成了具有中国特色的贫困治理体系。立足新时代，应在更高的站位和标准上考虑贫困和脆弱问题，特别是站在国家治理体系和能力建设的视角，审视和看待综合保护体系建设。一方面，进入全面小康社会后，更应关注老年人的综合脆弱[43]，以及关注不同层面、不同维度的脆弱人群，“突破当下主要关注单一的经济指标的局限，突出由一系列因素组合形成的综合指标”[44]，将应对多维脆弱作为后扶贫时代扶贫战略调整的核心方向。另一方面，要重视结构性、梯度性、精准性的政策设计组合，尊重老年人群的异质性特征，设计系统、精准的政策组合，提升制度运行的效率和效果。强化反脆弱和综合保护体系建设将极大促进新时期我国国家治理体系的完善，并塑造新时代民生政府治理能力的核心基础。