重大突发公共卫生事件下城市儿童的危机与应对*——基于脆弱性理论与抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践

顾天安周镇忠李慧杰

(1 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所，北京，100010；2 加州大学伯克利分校社会福利学院，美国，94702；3 中国人民大学劳动人事学院，北京，100872)

一、研究背景和问题的提出

(一)研究背景

研究表明，儿童群体在重大突发公共卫生事件中往往较为脆弱[1]。由于这一群体在生理、认知、情绪、社交等方面尚未成熟，通常会面临预防、救治、照护等方面的多重困境与挑战。更重要的是，很多风险因素对儿童个人发展的影响会贯穿其一生[2]。因此，在各类突发公共事件中，儿童都是被关注的重点。

2019年的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”)是中华人民共和国自成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[3]。从此次疫情的发展来看，虽然儿童群体总体上受病毒感染的比例相对较低，但受疫情次生灾害影响较大。尤其是城市空间聚集的脆弱性与社会人群自身的脆弱性叠加，使生活在现代化城市中的儿童面临多重风险与挑战，这也给城市的公共卫生、应急管理、社会保障体系敲响了警钟。此次疫情防控实践也充分表明，我国重大疫情防控的儿童视角亟须建立。

(二)重大突发公共卫生事件下儿童群体面临的困境

突发公共卫生事件是突然发生的，造成或者可能造成社会公众健康严重受损的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[4]。《中华人民共和国突发事件应对法》根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，将公共卫生事件划分为特别重大、重大、较大和一般四个等级。重大或特别重大突发公共卫生事件由于发生突然、影响面广、危害性大，常会引发社会恐慌，并迅速演变为重大公共危机事件。当社会失序与公共安全危机叠加在一起，会进一步放大社会风险、加大危机应对难度，而个人或群体往往不具备应对这种风险和危机的能力。儿童处于社会弱势群体的最底层[5],如何在重大突发公共危机应对中对儿童群体进行有效的支持和保护是一个全球性难题。一般来说，在重大突发公共卫生事件中儿童群体普遍面临三重困境。

第一是“预防困境”。与成人相比，儿童免疫功能尚不健全，对外界的抵抗力较低，所以儿童常常会成为重大疫情、不明原因疾病的脆弱易感人群，其生命与健康容易受到威胁。比如，2004年亚洲多国暴发禽流感疫情，儿童的被感染比例和死亡率较高，中国多省也相继出现了疫情，钟南山院士曾多次公开呼吁“首先加强保护的应该是儿童，因为他们的免疫力低”[6]。在2008年爆发的手足口病疫情中，中国几十万名儿童受到感染，死亡病例达历年之最[7]。2009年在美国爆发了甲型H1N1流感病毒疫情，美国疾病控制和预防中心(CDC)明确指出，儿童是甲型H1N1病毒的特别危险人群。尽管此次新冠肺炎疫情一般被认为对儿童的影响较为温和，但国家儿童医学中心(上海)的童世庐教授团队通过对中国2143例儿童患者病例进行人口学、时间及空间分布探究，发现所有年龄段的儿童都对新冠病毒敏感，并且没有明显的性别差异，而且幼童更容易受感染，因为他们的呼吸系统和其他身体机能正在发育[8]。

第二是“救治困境”。儿童传染病与成人传染病不同，在预防监测、救治手段、救治技术和物资等方面两个群体也差别很大，如果儿科专业人员和设施设备缺乏，会极大地影响救治效果。中国的儿童人口基数大，儿科医生短缺问题一直较为突出。国家卫健委的统计数据显示,截至2018年，中国儿科医师数量为23万人，每千名儿童拥有的儿科执业(助理)医师数为0.92名，这与发达国家相比还存在一定差距，如美国的每千名儿童拥有儿科执业(助理)医师数为1.5名。在儿科医疗机构建设上，2018年我国共有儿童医院228家，每千名儿童床位数仅为2.22张[9]。更为严峻的是，在我国传统公共卫生体系及管理模式的影响下，儿童群体应急救治体系尚不完善，应对儿童重大公共卫生事件的能力较为薄弱，相关的投入和重视程度有待提高。同时，儿童急救体系建设与院前急救的规模、模式、整体水平与发达国家相比也存在一定差距。比如，“120”院前急救转运时缺乏专业的儿科救治人员和转运设备。

第三是“照护困境”。在重大突发公共卫生事件中，一旦监护人处于非常态，他们的子女特别是无劳动能力、难以独立生活的低龄儿童和残疾儿童，将成为高风险人群，极易遭受危机带来的“次生灾害”。尤其是如果父母同时被隔离，“临时留守儿童”该由谁来监管成为一个亟待解决的现实问题。此外，城市中的流动儿童也是重大突发公共卫生事件中的脆弱易感人群。此次新冠肺炎疫情发生在春节假期，城市中的农民工家庭是春节流动的主要人群，受经济条件、社会保障、信息获取能力、社区支持等因素的影响，许多流动家庭的居所不固定、抗压能力较弱，在疫情暴发初期，流动家庭和流动儿童都面临人员照护方面的困难。

综上所述，儿童作为社会弱势群体，在重大突发公共卫生事件下始终面临预防、照护、救治等多重需求和风险。如何在重大突发公共危机中做好对儿童群体的支持和保护工作是一个全球性难题。此次新冠肺炎疫情首先在大城市爆发，人口密度大和流动性强、疾病传播速度快等特点加剧了城市地区的疫情防控难度。随着疫情的发展，生活在城市的儿童群体面临的困境也逐渐凸显，而我国现阶段与儿童相关的公共服务及政策体系尚不足以有效应对这些困境。即使在现代化大都市，仍然存在与儿童相关的公共卫生投入不足、儿童医疗服务设施发展滞后、儿童保护政策体系不健全等问题。党的十八大以来，“儿童优先”原则被纳入国家战略，它要求在资源分配方面，儿童的基本需求应被高度优先考虑。因此，生活在城市中的儿童理应成为城市化、现代化进程中公共服务和政策制定的重点关注对象。

二、重大突发公共卫生事件对城市儿童群体的影响——文献回顾与分析框架构建

(一)脆弱性相关理论回顾

20世纪70年代，奥基夫(O'Keefe)等在对自然灾害的研究中首次引入了脆弱性(vulnerability)概念，指出自然灾害加深了不发达国家的脆弱性。之后脆弱性概念被应用于政治经济领域，形成社会脆弱性概念和分析框架。此外，脆弱性概念还被广泛应用于地理学、社会学、心理学、计算机科学等领域。

1.个体的脆弱性

个体脆弱性通常指个体没有完全的或独立保护自身利益的能力[10]。在关于个体脆弱性的研究中，弱势群体(vulnerable groups)一直是公共政策和社会政策领域研究的焦点。由于脆弱性通常与剥夺、依赖、疾病等特定状态相联系，因此，弱势群体通常指老年人、儿童、残疾人、女性、失业者等。根据乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)提出的风险社会(risk society)的观点，后工业社会会持续存在不确定性[11]。现代社会中，工作的不稳定性、家庭支持的逐渐减弱以及福利制度的改革使社会保障体系的不稳定性逐渐增加，儿童和老人首当其冲受到不稳定性增加的负面影响[12]。玛莎·菲曼(Martha Fineman)于2008提出了“脆弱性理论”(vulnerability theory)，指出由于人们的脆弱性具有普遍性、持续性、复杂性和特殊性，国家应在公共领域承担起更多的责任，实施更为积极的社会政策，通过税收、社会福利政策等措施降低个人及家庭的受损程度，以弥补个体的脆弱性[13]。

2.社会的脆弱性

社会的脆弱性指暴露于自然因素或人为因素扰动下的社会系统，由于自身具有敏感性特征和缺乏对不利扰动的应对能力受到负面影响或出现损害状态[14]，其特别体现在不可预知的风险以及“黑天鹅”事件中，例如地震、飓风以及突发公共卫生事件等。到目前为止，关于社会脆弱性的研究集合了政治经济、社会、生态等多个学科视角，发展出多种社会脆弱性评估体系，内容包括社会脆弱性指标(Social Vulnerability Index,SoVI)[15]、沿海地区风险适应路线图(Roadmap for Adapting Costal Risk)等[16]。社会脆弱性分析已经成为评估社会效应的主要方法。

3.城市系统的脆弱性

城市系统的脆弱性指城市在发展过程中面对资源、生态环境、经济、社会发展等内外部自然要素和人为要素扰动的应对能力[17]。其主要表现为结构型和胁迫型两种形式：结构型脆弱性主要指由资源紧张和环境恶化导致的城市系统的内部不稳定性，包括土地资源紧张、交通拥挤、能源短缺、环境污染和生命线系统脆弱等；胁迫型脆弱性指城市对灾害等突发事件的承受弹性小，易受外界干扰，表现为自然灾害、人为灾害导致的意外事件的发生[18]。城市是人流、物流、资金流和信息流等多种要素集合的场域，城市环境中各部门之间联系紧密且复杂，一旦发生风险容易产生连锁反应，引发次生灾害，从而进一步加剧了城市系统的脆弱性。

脆弱性概念及其相关理论对分析突发公共危机下儿童群体面临的风险有较强的适用性，基于跨学科视角的研究发现，在重大突发公共卫生事件下，城市儿童群体主要面临个体脆弱性、社会脆弱性以及城市系统脆弱性的风险与挑战。本文尝试用脆弱性理论分析重大突发公共卫生事件下城市儿童面临的困境，以期深入理解新冠肺炎疫情中城市儿童在应急救治、照护、社会保障等方面的需求和问题，为完善儿童公共服务与政策提供有益的启示和建议。

(二)研究方法

1.文献统计研究

基于国内外脆弱性理论、城市与儿童发展等相关文献，本文从数据库中选取了2000年到2020年4月29日的文献资料。其中，以“脆弱性理论”(vulnerability theory)为关键词，分别在中国知网和JSTOR(1)JSTOR全称Journal Storage，成立于1955年，是以政治学、经济学、哲学、历史等人文社会学科主题为中心，兼有一般科学性主题的全球代表性学术期刊全文数据库。上检索到相关中外文献351篇和229篇，以“城市”(urban)与“儿童发展”(child development)为关键词分别在中国知网和JSTOR检索到中外文献351篇和1683篇。本文对与“公共政策和管理”领域相关的中外文文献予以重点关注，并对新冠肺炎疫情以来中央和地方政府层面发布的与儿童相关的支持政策、权威媒体报道等进行了梳理和总结。

2.智能文本分析

本文根据政府官方网站公开的资料系统整理了自新冠肺炎疫情发生以来至2020年4月底政府出台的与儿童群体相关的政策，并运用Python3.8.2软件分别对中央层面(13项)和地方层面(29项)发布的政策进行文本分析，对文本数据进行挖掘，形成词云图。由图1和图2可知：疫情期间，在中央层面，联防联控机制在应对突发疫情中发挥了关键作用；在地方层面，对儿童群体的支持政策主要集中在救助方面，困境儿童是政策的主要关注对象。

图1 中央层面儿童支持政策词云分析

图2 地方层面儿童支持政策词云分析

(三)重大突发公共卫生事件下的城市儿童：基于脆弱性相关理论的分析

在重大突发事件中，儿童的脆弱性凸显。本文基于脆弱性理论分析新冠肺炎疫情对城市儿童群体的影响。

1.儿童自身的脆弱性

儿童自身的脆弱性指面对突发风险时儿童自身的恢复能力。儿童的脆弱性主要来源于四个方面：一是儿童生理发育上的不成熟；二是儿童对环境和自身的认知不成熟；三是儿童需要依赖成年人为其提供的安全舒适的环境；四是极端困难或创伤性事件对儿童产生的永久性伤害。

新冠肺炎疫情发生后，一方面，儿童作为易感人群，身体健康会受到冲击，另一方面，与疫情相关的重大事件对儿童认知、心理和社交方面也产生影响。如何解决儿童特别是直接受到疫情冲击的新冠肺炎儿童患者、监护人患病家庭的儿童、医护人员家庭的儿童的心理健康问题，成为社会关注的重点。此外，疫情导致正常生活学习中断，对儿童的社会认知、情绪和与同龄人的交往等也产生了重要影响。

2020年1月23日，武汉采取“封城”措施，近900万人守在家中，其中也包括大量的儿童。这些儿童不仅需要面对突如其来的疫情,还要面临居家照护、空间隔断、社交媒体、在家上学等方面的挑战。一项针对意大利4～10岁儿童的研究表明，隔离措施对儿童的情绪和行为都产生了重要影响[19]，如果不能及时针对儿童进行心理辅导和治疗，日后这一群体的健康发展会受到影响。

2.儿童面临的社会系统的脆弱性

社会系统的脆弱性对生活在城市中的儿童群体的影响主要表现在以下三个方面。

一是城市家庭结构。学校和家庭是城市儿童的主要生活和活动场所，疫情发生后教育部门考虑到疫情防控的需要推迟学校开学，于是家庭成为儿童唯一的学习活动场所。目前城市家庭结构呈小型化特点，疫情下父母正常上班或兼顾工作、外出采购、因患病被隔离等活动都会在不同程度上导致对儿童的关注和照料的欠缺。城市儿童居家隔离期间面临的主要问题包括儿童防护物资缺乏、家长陪护不足、儿童自身防护意识欠缺等。同时，居家隔离期间，高达56.38%的城市家庭的孩子几乎没有任何外出，有的家庭甚至两三代人共处一室，这些对儿童来说都是前所未有的挑战[20]。

二是儿童福利制度。改革开放以来，受历史条件的制约，我国的儿童福利制度采取的是补缺模式，即社会保障对象主要以孤残儿童、流浪儿童和农村留守儿童等特殊的困境儿童为主，覆盖整个儿童群体的福利体系尚未建立。但在此次疫情中，儿童群体脆弱性普遍显现，困境儿童和非困境儿童均面临照料、安全、教育、医疗健康等方面的问题。此外，生活在大城市中的流动儿童、留守儿童出现的问题可能更加突出，因而需要格外对其关注。为此，从制度层面帮助儿童群体应对系统性风险，建立新时代下惠及全体儿童的更完善的儿童福利制度将成为必然趋势。

三是城市社会结构。现代化城市基本是陌生人社会，社区的人员构成较为复杂，邻里关系也较为疏离，在重大突发公共事件下城市儿童的社区安全环境更难以得到有效保证。同时，处于“信息爆炸”时代，借助城市快捷便利的信息传播网络，城市儿童相对农村儿童更容易接触到多种媒体信息，也更容易受到不良信息的影响[21]。此外，城市社会相对于农村社会分工程度更高，个体和家庭的正常运转都与外界息息相关，因此城市儿童更容易受到外界因素的影响。

3.儿童面临的城市环境的脆弱性

2018年，世界总人口中城市人口占比超过55%[22]，并且随着城镇化进程的加快，城镇人口占比仍将继续上升，这意味着越来越多的儿童将在城镇地区出生和成长，或跟随家庭来到城镇生活。而城镇化带来的住宅、交通、社会环境的改变等一系列问题也将对儿童的教育、健康、心理的发展产生深刻影响。城市由于人口密度大、人员流动性强，容易成为重大传染性疾病的高发地，儿童作为易感人群也更容易暴露在此类风险中。与西方城镇化进程相比，我国的城镇化起步晚，但发展快，截至2018年，中国城镇人口占总人口的比重已超过59%[23]。但城市化的生活方式、社会活动、公共服务、应急保障等需求在一定程度上尚未得到有效满足，尤其是常住人口规模1000万以上的超大城市，面临的安全风险更为复杂[24]。一旦发生重大突发公共危机，城市的脆弱性程度更高。

与历史上一些大流行疾病类似，此次新冠肺炎疫情的高风险区在大城市。大城市交通发达、人口密度高及人员流动性大，增加了疫情防控的难度。在多重风险因素作用下，生活在城市的儿童极易受到伤害。一方面，根据联合国儿童基金会的研究，城市环境污染(如空气污染、水污染等)会增加儿童的患病风险[25]，而疫情会加剧城市儿童群体的感染风险；另一方面，城市环境也会使儿童在疫情期间面临更大的社会交往压力，在儿童与环境的互动过程中产生的压力会导致儿童形成学习障碍、焦虑以及其他负面情绪[26]，酿成不良后果[27]。

综上所述，在自身脆弱性、社会系统脆弱性以及城市环境脆弱性三重因素的影响下，生活在城市的儿童群体在突发公共卫生危机中面临不同类型的风险和挑战。基于脆弱性理论的基本概念和分析思路，本文构建重大突发公共卫生事件下城市儿童群体脆弱性分析框架(图3)，从而为提出儿童权利保障的可行思路及建立以资源分配为中心的适应力支持体系提供理论依据。

三、重大突发公共卫生事件下城市儿童的问题、危机与回应

新冠肺炎疫情初期，由于儿童发病率较低，人们还未充分认识儿童群体面临的困境，此时儿童群体面临的主要问题是疾病的预防和救治，主要表现为儿童健康风险上升和儿童防疫物资缺乏；随着疫情的发展和严格隔离措施的执行，儿童照护等问题逐渐凸显，主要表现为安全问题、心理健康问题和信息可及性问题；到疫情平复期，随着复工复产复学等政策的逐步实施，儿童群体面临的主要问题转变为疾病预防和心理健康问题。对此，从中央到地方政府相继出台各项政策举措，有效保障了儿童的需求。同时，跨部门合作以及政府主导下多元社会力量的积极参与在支持和保护儿童方面发挥了重要作用。

图3 重大突发公共卫生事件下城市儿童群体的脆弱性分析框架

(一)问题与挑战

1.重大疫情防控初期(2020年1月初～2020年2月上旬)

一是应急救治体系的不健全增加了儿童的健康风险。我国在2003年制定了《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》，并逐步建立起“一案三制”(预案、法制、体制和机制)的应急管理模式，但针对儿童的应急保护还处于空白状态。突发的疫情加剧了我国儿童医疗资源的紧张，虽然医疗机构及时采取措施对儿童救治工作进行调整，但儿童患者仍受到一定的影响。例如，在武汉“封城”后，一些身患其他疾病的儿童需要到外地医院进行救治，儿童患者的转诊程序增多势必增加儿童就医的时间成本和健康风险。

二是儿童专用防疫物资缺乏。儿童与成人存在生理上的差距，适用于成人的口罩、手套以及其他医疗设备和药物并不适用于儿童。疫情初期儿童防疫物资储备不足，增加了儿童群体被感染的风险。同时，儿童防疫物资缺乏导致价格上涨，又进一步加剧了困境儿童防疫物资的不可及性，增加了该群体的健康隐患。

2.重大疫情防控中期(2020年2月中旬～2020年3月中旬)

一是儿童安全问题。我国儿童致死原因中，伤害排在首位，占比高达64%。2010—2015年全国伤害监测系统数据显示，家是儿童伤害最主要的发生地点[28]。此次疫情中出现了多起由儿童居家照护疏忽引发的严重安全问题，例如，由于照护人被隔离，一些年幼儿童和残疾儿童缺乏照护，出现受伤甚至死亡的严重后果。除此之外，学校停课和限制出行的措施使儿童只能在家庭中接受家人的照护，但父母由于自身健康问题、被隔离以及工作需要等不能满足这一特殊时期儿童的照护需求，从而儿童受到伤害的风险增加。

二是儿童心理问题。重大突发公共危机会对人们的心理产生影响。儿童处于认知发展阶段，对周围环境变化的感应更为敏锐，情绪和心理健康更易受到影响。对于城市儿童，长时间居家使活动受限，其与同龄人的交往显著减少，容易出现焦虑、烦躁的情绪。而被忽视的困境儿童，还可能出现自卑、孤僻、敏感等心理倾向[29]。

三是信息可及性问题凸显“数字鸿沟”。受疫情影响，大部分居民的活动受到限制，信息的获取更加依赖于网络和智能设备。对于在学儿童，学校号召“停课不停学”，普遍开展网络教学活动，这也进一步凸显了儿童群体内部在信息可及性方面的差异。第45次《中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2020年3月，我国的互联网普及率为64.5%[30]，这也从侧面反映出相当一部分儿童在缺乏外部支持的情况下难以参加线上学习。在实践中也的确出现了此类问题，部分教师反映，线上教学学生参与率相对较低，一方面是由于设备和网络承载力等存在技术问题，另一方面是由于部分贫困家庭学生缺乏电脑、手机以及流畅的网络等资源。

3.重大疫情防控恢复期(2020年3月下旬以来)

2020年3月中下旬以来，我国疫情防控形势积极向好，疫情防控压力主要来自境外输入，各行各业开始逐步复工复产，中小学也逐步恢复正常教学。在此情况下，儿童主要面临两个方面的问题与挑战。一是学校等公共场所的防护问题。虽然我国疫情基本面已较为稳定，但学校作为人员密集场所，必然会面临公共卫生方面的风险，因此应高度重视开学后学校的疫情防控工作；二是返校后的心理健康问题。儿童特别是受疫情影响较大城市中的儿童，在经历长时间居家生活后，对重新回归正常学习生活需要一定的心理适应过程。因此，学校和家庭要格外重视返校后儿童的心理健康问题。

(二)重大突发公共卫生事件下的行动与回应

在此次新冠肺炎疫情防控过程中，面对儿童应急救治、日常照护、教育、健康等问题，从中央到地方各级政府部门出台多项政策(表1)，国务院联防联控机制(2)全称是“国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制”。以及卫健、民政、教育等部门紧急发文迅速应对，各级地方政府也都及时予以回应。同时，在政府主导下，一些跨部门合作组织与社会组织也从自身专业性出发，为儿童群体提供了强有力的支持。

1.国家层面

一是国务院联防联控机制最早做出反应，并发挥关键作用。国务院联防联控机制，分别在2020年2月2日、2月10日、2月25日、2月28日、3月14日、3月18日，连续6次出台对儿童群体支持的相关文件，主要举措包括加强与儿童相关的医疗机构、福利机构的疫情防护和服务保障，强化困境儿童的社会救助工作，以及对儿童群体进行心理疏导等。

二是卫健、民政、教育等部门紧急发文迅速应对。国家卫健委发布幼儿园(或学校)防控指南，对儿童等特殊群体防控以及特定场所(幼儿园或学校、交通工具、公共场所、居家隔离等)防控做出明确规定。民政部于2020年1月28日紧急印发通知，部署儿童福利机构、未成年人救助保护机构疫情防控工作，采取司长、处长对口包干5～6个省份的做法，加大对地方的指导力度。各地民政部门通过精准摸排，发现、报告及救助保护了近400名因疫情而缺失监护的儿童，截至2020年4月，全国1217家儿童福利机构内外孤弃儿童零感染[31]。自2020年1月21日以来，教育部迅速启动教育系统公共卫生类突发事件应急预案，连续出台了关于春季学期延期开学以及中小学延期开学期间“停课不停学”等多项措施，要求各类学校适当推迟春季学期开学时间，加强寒假期间对学生学习、生活的指导。疫情初期，教育部推出了22个线上课程平台制作的2.4万门课程[32]。2020年4月8日，发改委和民政部联合发文，将孤儿、事实无人抚养儿童纳入社会救助范围以及保障标准与物价上涨挂钩联动机制保障范围，该政策覆盖24.2万名孤儿和大约19万名已经纳入保障范围的事实无人抚养儿童[33]。从实践看，上述政策措施均取得了积极显著的成效。

2.地方政府层面

地方各级政府也及时积极部署儿童疫情防控工作。浙江省率先印发了《儿童新型冠状病毒感染的肺炎诊疗指南》，增加疫情期间的操作标准。上海首家儿童互联网医院获得牌照，通过线上医疗缓解疫情期间儿童患者就诊难的问题。广州市确定“儿童防护口罩”技术指标，并向确诊新冠肺炎的困境儿童按低保标准2倍发放临时救助金。广东、黑龙江、江西、安徽、山西等地都开通了24小时儿童救助保护热线，为困境儿童提供服务。随着疫情蔓延，部分儿童家长需要采取隔离措施，临时留守儿童的照护问题显现，各地政府按照国家《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》(民电〔2020〕19号)的要求，通过乡镇一级的儿童工作人员(儿童督导员、儿童主任等)、社区工作者、志愿者的摸排查访或儿童救助保护热线等方式及时发现监护缺失儿童，并对这些儿童进行分散或集中照顾，基层社区在其中发挥了重要作用。截至3月14日，广东省共排查各类困境儿童32万余人次，其中通过走访、探视等方式排查11万余人次，通过电话、短信、微信、网络等方式排查21万余人次。广东省本级及21个地市的“护童之声”24小时困境儿童服务热线，共接收处理电话400余个[34]。

3.跨部门合作

妇联、未成年人保护机构和残联等多部门展开合作，在儿童保护工作中发挥重要作用。全国各地妇联纷纷发起“娘家人”暖心服务行动，帮助一线医务人员照顾子女，为他们的孩子提供物资、线上教育等服务；湖北、安徽、重庆、甘肃等地妇联组织开通心理援助专线，通过电视台录制专题心理话题，招募心理专家开展线上志愿服务等活动。残疾人联合会也根据疫情防控要求支持康复机构为残疾儿童提供线上康复指导。中残联推出在线“残疾儿童家庭康复训练视频”158集，内容包括视力、听力、肢体、智力残疾儿童和孤独症儿童康复训练项目，同时开通专家在线咨询；此外，各地方残联也开展各种线上康复教学[35]。

4.政府主导下多元社会力量通力合作

在此次重大疫情防控中，我国广泛动员社会各界的力量，以慈善组织为主的广大社会组织、志愿者积极投入到疫情防控工作中，发挥了重要的补充作用，为儿童群体提供多种形式的支持。联合国儿童基金会与中国疾病预防控制中心针对孕产妇和儿童制作了多媒体健康科普材料，并通过社交媒体进行宣传。壹基金、中国扶贫基金会等儿童领域社会组织开展了一系列捐赠救援工作。残疾人家长互助组织、社会服务组织以及志愿者组织建立起疫情期间紧急救助网络，及时发现有特殊需求的困难家庭并对其提供支持。例如，中国儿童少年基金会联合腾讯公益慈善基金会向湖北省捐赠了2万套健康防疫包[36]；上海市妇联联合上海市儿童基金会、上海市女企业家协会募集6万只儿童口罩和2000支鼻用花粉阻隔剂，通过武汉市各级妇联组织、医院、学校捐赠给医务人员子女和困境儿童[37]；截至2020年3月31日，春晖博爱儿童救助公益基金会为各地方儿童福利院捐赠防疫物资折合人民币143万余元[38]。各类社会组织从自身专业性出发为儿童群体提供了强有力的支持。

表1 中央和地方发布的儿童群体支持政策

(续表1)

四、结论与启示

(一)理论意义

本文基于脆弱性理论，结合我国新冠肺炎疫情防控实践，分析了城市儿童面临的脆弱性风险因素以及政府和非政府组织的应对措施。研究丰富了脆弱性理论，有助于进一步理解政府实施的关于儿童的公共政策，为公共服务和公共政策优化提供了新的思路和框架。研究结果表明，儿童作为社会弱势群体，在重大突发公共卫生事件中始终面临预防、照护、救治等多重需求和风险，在城市化、现代化进程中公共服务和公共政策制定应重点关注生活在城市的儿童，重大疫情防控的儿童视角亟须建立。同时，应改变目前“问题—应对”型的被动应对模式，充分考虑儿童群体普遍存在的脆弱性和在成长过程中面临的风险状况，建立以资源分配为中心的适应力支持体系，为儿童构建起一道可靠的安全保障网。

(二)政策启示

儿童福利与保护水平是现代国家文明进步的标尺。自中华人民共和国成立以来，儿童福利与保护制度建设取得了巨大成就，儿童生存健康和教育发展状况得到显著改善，基本公共服务水平明显提升，制度体系不断完善。尤其自党的十八大以来，国家在战略层面确定了“儿童优先”的政策取向，力求在法律和政策层面保障儿童的生存、发展、受保护和参与等权利，并在教育、健康、环境等重大领域的国家宏观规划中提出，要落实“儿童优先”原则，促进儿童发展。在此次重大疫情防控过程中，从中央到地方各级政府迅速应对儿童出现的问题，出台多项综合性举措保障儿童利益，但仍存在不足。部分政策举措仍属于“问题—应对”模式，具有一定的临时性、短期性。同时，此次疫情防控实践也反映出，即使在现代化的大都市，仍然存在与儿童相关的公共卫生投入不足、儿童医疗服务设施发展滞后、儿童保护政策体系不健全等问题，这也是我国儿童福利与专业化服务在基层发展不平衡、不充分的现实写照，儿童福利仍仅限于对部分困境儿童的有限保障[39]。为此，建立专业化普惠型的现代儿童福利与保护体系是新时代“儿童优先”国家战略下的大势所趋。基于以上分析，结合此次重大疫情防控的实践，本文得出以下重要政策启示。

1.将儿童优先融入社会政策

将儿童置于各项社会政策考虑的优先顺序，需要家庭、学校、社会力量及政府各方面的努力，其中，政府在促进儿童发展方面应起主导作用，在国家的各项战略和政策(如城镇化政策、农业政策、教育政策、健康卫生政策等)方面要更加重视儿童优先，进一步提高国家财政性卫生经费、教育经费占GDP的比重，完善儿童相关数据统计工作[40]。重点关注人民群众在儿童入园、看病、户籍以及婴幼儿早期照护服务等方面的迫切需求。

2.政策制定中考虑特殊群体的资源可及性

在社会政策制定的过程中，资源的可及性是需要考虑的重要因素。如果一部分政策目标群体不具备某些能力，也无法得到社会支持，会导致政策效果偏离原有政策目标。防疫期间各地开展“停课不停学”，网课成为全国各个学校主要的上课形式。有的孩子家庭因缺少相应的上网条件和硬件设施，与有条件的家庭在学习效果上形成差距，网课成为其“不能承受之重”。因此，如何让“停课不停学”能“一视同仁”地覆盖所有学子，是各方力量应提前思考和布局的“底线问题”。

3.避免政策执行过程中的教条与偏差

任何社会政策在执行的过程中都可能会出现异化，从而导致社会群体无法切实享受政策优惠，政策目标难以实现，政府公信力受到影响。例如，在推进“停课不停学”的过程中，一些地方暴露出“政策理解简单化”“政策执行僵化”的问题，有的学校强制要求老师直播上课或录制课程视频，不考虑所上课程是否适合“网课”形式。个别学校从早到晚安排多门课程，导致学生在线学习时间过长。我国各地发展不均衡，学生、教师和学校之间的差异都是客观存在的。建议在政策分析中进一步探究产生政策偏差的诱因，采取针对性的矫正措施，避免政策执行中的异化问题，更好地落实公共政策，实现政策目标。

4.在儿童政策领导建立跨学科研究视角

当今和未来的儿童将面对科技创新以及城市化、全球化发展带来的各种挑战，对儿童福利的研究也应从传统的收入、安全、健康、教育等领域进一步向外拓展，例如探究儿童的居住环境、主观满意度、社会参与、人际关系等。因此，相关研究会涉及医学、心理学、环境学、法学、经济学、社会学、公共政策学等多个学科，以多学科研究成果为基础。儿童政策领域的跨学科交叉研究已成为一种新的研究趋势，是构建以资源分配为中心的适应力支持体系、建设儿童友好型社会的重要途径，我国应当大力提倡和推动此类研究。