社会保障支出影响因素的实证研究*——基于跨国数据的分析

戚昌厚 孙玉栋

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

一、引言

社会保障是政府的重要社会职能，包括社会保险、社会救助和社会福利等内容，同时与居民的健康、养老等都存在必然联系。社会保障可以为人们提供基本的生活保障，在调整居民收入分配、减少收入差距、保障社会公平和稳定等方面起到重要作用[1]。2019年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出，健全更加公平、更可持续的社会保障制度，持续增进全体人民的获得感、幸福感、安全感。

社会保障支出水平是衡量一国政府对国民社会福利水平重视程度的核心指标。合理的社会保障支出规模和结构有利于提升国民的获得感和幸福感，保障全体国民更有尊严地共享经济与社会发展成果，促进经济与社会平稳发展。近年来，在福利支出刚性增长和民生保障需求升级等因素的影响下，世界许多国家都在逐渐增加社会保障支出。随着中国特色社会主义进入新时代，我国各级政府大力推动民生保障建设，无论是精准扶贫的实施还是健康中国的推进，社会保障支出的作用都非常突出，我国社会保障支出占财政支出的比重也在不断提高。2019年，我国社会保障和就业支出总额为2.96万亿元，比2018年增长9.3%[2]，财政一般公共预算支出为23.8874万亿元，社会保障和就业支出占财政一般公共预算支出的比重达到12.39%。

然而，对于社会保障支出是否存在适度区间，学术理论界一直有争议，对社会保障支出影响因素和作用机制的研究也尚未形成较为统一的观点。本文基于跨国数据，深入分析社会保障支出的影响因素，探究造成各国社会保障支出差异的深层次原因。研究有助于充分理解不同发展阶段、不同制度特征的国家在社会保障支出方面的政策选择，对我国科学确定社会保障支出规模、优化社会保障支出结构、促进社会保障公共服务均等化具有重要的意义。

二、文献综述

(一)经济发展水平对社会保障支出的影响

经济发展水平是社会保障支出的重要影响因素，衡量经济发展水平的指标包括人均GDP、失业率、劳动力结构、房价等。总的来看，经济发展水平提高会增加社会保障支出。Veverka发现，随着人均收入水平的提高，不同支出项的变化很大，社会服务支出占总支出的比重上升最高，从1790年的9%逐步上升到1961年的47%[3]。Tobin的研究发现，随着中国人均GDP的提高，社会、文化和教育支出占GDP的比重由4.1%上升到5.4%[4]。Wolfgang和Samuel研究了德国经济发展与社会保障的关系，结果显示，人均GDP越高，社会保障支出规模越大[5]。Pierre、小岛克久等分别用法国和日本的数据得出相似的结果[6-7]。蔡萌和岳希明对56个国家的人均GDP与社会保障支出占比进行回归，发现两者是明显的正相关关系[8]。有的学者认为，经济发展水平和社会保障支出相互影响。倪天岐认为，完善的社会保障制度是居民生活的保障，城市经济发展是高水平的社会保障制度的前提，完善的社会保障制度可以有效加快城市的经济发展，经济发展与社会保障制度之间可以形成良性循环[9]。也有学者认为，经济增长可以促进社会保障支出的增加，反之，则不成立。王群认为，经济增长是社会保障支出的动因，而社会支出不是经济增长的动因，经济增长和社会保障支出之间具有单向格兰杰因果关系[10]。

(二)人口结构对社会保障支出的影响

人口结构是社会保障支出的重要影响因素。人口老龄化和儿童出生率下降导致社会抚养比上升，从而给养老金筹资、医疗卫生体系和劳动力市场带来挑战[11-12]。张天芳等利用非参数回归分析发现,如果中国老年人口比重超过10%，社会保障支出占财政支出的比重将超过50%。我国目前60岁以上的老年人口占总人口的比重已经超过10%，社会保障支出却远低于预测水平，随着预期寿命的增加，人口老龄化会越来越严重[13]。人均预期寿命的提高会增加社会保障支出的需求，养老金缴费率需相应上升[14]。人口结构对社会保障支出的影响还显示出地区差异。张鹏飞和苏畅利用1998—2005年的省级面板数据，采用系统广义矩估计方法分析发现，人口老龄化会加重全国范围、中西部地区的财政负担，而全国范围及东中西部地区的人口老龄化和社会保障支出存在显著的正向关系。[15]。

(三)制度政策对社会保障支出的影响研究

许多文献还研究了财政分权、地方竞争、税制改革等制度政策因素对社会保障支出的影响效应。一些学者发现，财政分权对社会保障支出有负向影响。庞凤喜和潘孝珍利用1998—2009年的省级面板数据，分析了我国收入分权度和支出分权度对地方政府社会保障支出的影响，发现收入分权度与地方社会保障支出规模负相关，而支出分权度与地方社会保障支出规模正相关[16]。王珺红和张磊利用1998—2006年的省级面板数据分析发现，不同指标衡量的财政分权度都与政府社会保障支出显著相关，财政收入分权和财政自给率与社会保障支出显著负相关，但是财政支出分权和社会保障支出显著正相关，且垂直供给的社会保障支出没有满足社会化的养老需求[17]。黄国平利用东中西部6省的面板数据分析了财政分权对地方财政支出结构的影响，发现财政分权使地方政府偏向基本建设，而忽视卫生、教育和社会保障等基本公共服务支出，一定程度上造成我国经济和社会发展失衡，导致社会保障支出下降[18]。还有研究发现，税制结构对社会保障支出也有一定影响。Lamartina和Zaghini运用23个OECD国家1970—2006年的数据展开分析，认为经济发展促进政府社会服务支出扩大的能力逐渐减弱，但通过改变政府税制结构等新的方式可能会扩大该项支出[19]。还有学者认为，地方竞争对社会保障支出有显著影响。彭宅文利用1998—2006年省级面板数据分析发现，我国社会保障支出水平呈现出明显的区域“逐底竞争”特征，没有很好地满足居民规避生活风险的需要[20]。此外，民主制度发展、社会结构和社会党活动都会对社会保障支出产生不可忽视的影响[21-22]。

综上所述，虽然国内外已有许多文献系统研究了经济发展水平、人口结构、制度政策等对政府社会保障支出规模的影响，并取得了一系列重要成果，但随着时代的发展，各国经济社会环境在不断变化，因而需要在上述文献基础上，对社会保障支出的影响因素做进一步研究。一方面，现有研究大多基于一个国家或地区的范围展开探讨，跨国研究有所不足；另一方面，对个人所得税等初次分配方面的因素关注度不足，而这类因素必然会对社会保障这一再分配手段产生重要影响。因此，本文借助国际货币基金组织的政府财政统计数据库和世界银行的世界发展指标数据库的宏观统计数据，在选取经济、人口等常用因素指标的同时，进一步将个人所得税占财政收入的比重及中央政府财政支出占财政支出的比重纳入因素考察范围，分析它们对社会保障支出的影响。

三、数据描述和模型设定

(一)数据来源

本文主要有两个数据来源。一是国际货币基金组织的政府财政统计数据库(GFS)。国际货币基金组织从1972年开始，每年按照固定的划分标准，搜集和整理160个成员国家或地区的财政数据。GFS中财政支出指标详细，相关样本量大，适合用来进行跨国分析。本文在使用数据库历年数据分析政府总支出和社会保障支出时，采纳GFS中关于政府部门及其各项支出的定义。二是世界银行的世界发展指标数据库(WDI)。WDI涵盖1960—2015年214个国家和地区20个方面的统计数据(1)这20个方面具体包括农业和农村发展、援助效率、气候变化、经济与增长、教育、能源和矿产、环境、外债、金融部门、性别、健康、基础设施、社会保护与劳动力、贫困、私营部门、公共部门、科学技术、社会发展、贸易、城市发展等。，共计有1345个指标，具有广泛的参考性。按收入划分，这些国家或地区则可分为高收入国家(非OECD)、高收入国家(OECD)、中高收入国家、中低收入国家、低收入国家。此外，GDP和人均GDP数据有4种不同的计价方式，分别是以2010年为基期的美元为单位计价、以现期的美元为单位计价、以基期不变的当地货币为单位计价和以现期的当地货币为单位计价。本文选取WDI中以2010年为基期的美元为单位计价的人均GDP数据，并将它们与GFS数据库中的财政支出数据进行匹配。

(二)变量说明

1.被解释变量

本文的被解释变量是社会保障支出水平，用“社会保障支出占比”(一个国家社会保障的年度支出额与当年财政支出额的比值)来表示。

2.解释变量

(1)人均GDP水平(对数)。社会保障支出随着国民经济发展而呈逐年增加的趋势[23]，人均GDP水平越高的地区，人均财政社会保障支出越高[24]。因此，一国或地区的GDP水平，无论从总量上看还是从人均水平上看，都可能对该国或地区的社会保障支出产生影响。本文在实证分析中，使用人均GDP水平的对数形式。

(2)老龄人口的比重(简称“老龄人口占比”)。该变量用年龄大于65岁的人口占总人口的比重来表示。医疗、养老是社会保障的重要内容，老年人口越多，需要支付的医疗和养老费用就越多。同时，只要个体满足获得社会保障的资格，政府或者企业就要对其提供相应的社会保障，这种门槛性限制条件意味着社会保障支出具有某种被动意义，即社会保障支出规模某种程度上还由符合条件的人数来决定。

(3)个人所得税收入占一般政府收入的比重(简称“个人所得税收入占比”)。个人所得税是政府进行收入再分配的重要税种，具有调节收入分配、减少收入差距、提高收入分配公平性的作用。政府征收的个人所得税更多地用来向社会相对困难或者贫困的群体进行转移支付。所以有理由假设，个人所得税收入越多，政府的社会保障支出越多。

(4)中央政府财政支出占一般政府财政支出的比重(简称“中央政府财政支出占比”)。可以将政府简单地划分为中央政府和地方政府，社会保障的功能在全国范围内发生作用，意味公平正义性更高。而要在全国范围内发挥政府的社会保障作用，则必须发挥中央政府的作用，因为中央政府发挥作用的范围相对地方政府来说更具一般性，容易突破地域的限制。所以有理由假设，在一般政府的财政支出中，中央政府的支出占比越大，社会保障支出占总支出的比例就越大。将中央政府财政支出占比纳入回归方程是本文一个创新点，从财权划分的角度反映了政府支出分权对一国社会保障支出规模的影响。

此外，为了合理控制各国相对价格水平对估计结果的影响，所有用绝对数衡量的数据都以当年度的美元计价。

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(三)描述性统计

在数据处理上，本文剔除了1980—2015年在人均GDP、个人所得税占比、中央政府支出占比以及老龄人口占比等方面数据缺失或不齐全的样本，最终样本规模为464个。表1展示了人均GDP、个人所得税收入占比、中央政府支出占比、老龄人口占比等指标的整体样本描述性统计结果。可以发现，社会保障支出占比平均为7.992%，其中最大值为14.568%，表明该国接近1/7的财政支出用于国民的社会保障项目。人均GDP对数值的均值为9.170，该数值以2010年为基期的不变价美元为基准，剔除了价格因素的影响，标准差为1.343，最小值为6.014，最大值为11.581。个人所得税收入占比方面，均值约为13.405%，标准差是10.542%，最小值为1.392%，最大值为30.774%。中央政府支出占比方面，平均来看中央政府支出占整个财政支出的比重为83.586%，其中占比最小国家的仅为15.207%，最大的国家为94.915%，表明样本中各国中央政府财政支出占总支出的比重存在明显差距。

表1 整体样本的描述性统计分析

为了进一步展示数据的情况，将整体样本分为三个阶段，分别为1980—1999年、2000—2009年和2010—2015年。表2中可以看出：社会保障支出占比是逐渐增加的，从第一阶段的均值4.33%上升到第三阶段的4.67%；个人所得税占比呈下降趋势，从第一阶段的12.64%下降到第三阶段的9.06%；中央政府财政支出占比经历了从下降到上升的变动，从第一阶段的17.44%下降到第二阶段的14.92%，然后在第三阶段有所上升，达到了18.95%；从老龄人口占比看，也经历了从下降到上升的变动，而且在第三阶段，老龄人口占比最高的国家与最低的国家之间的差距更明显。

表2 分阶段样本变量的描述性统计分析

四、模型设定和实证分析

(一)回归模型

一般来说，面板数据模型包括混合回归模型、固定效应模型和随机效应模型三类。但在混合回归模型中各个截面估计方程的截距和斜率项都一样，忽略了个体间不可预测或被遗漏的异质性，而该异质性可能与解释变量相关，会导致估计不一致。固定效应模型假定有不同的截距项，能够捕捉这种异质性[25]。另外，随机效应模型的假设之一是解释变量与个体效应无关，但这种假设在现实生活里并不成立。固定效应模型不需要基于这种假设，因而更加适合于面板分析[26]。为了减少个体特征和时间效应对模型产生的影响，本文选用固定效应模型分析各个解释变量对社会保障支出的影响。在描述性统计分析的基础上，建立基准回归方程，形式如下：

SocialSecurityi,t=β0+β1lngdpi,t+β2lndtaxi,t+β3Cenexpi,t+β4Oldi,t+εi,t

(1)

SocialSecurityi,t=β0+β1lngdpi,t+β2lndtaxi,t+β3Cenexpi,t+β4Oldi,t+Vt+εi,t

(2)

公式(1)表示普通OLS回归模型，公式(2)表示固定效应模型。其中，SocialSecurityi,t代表国家i在第t年社会保障支出占比；lngdpi,t代表国家i在第t年人均GDP(以不变价美元计算)的对数值；lndtaxi,t代表国家i在第t年的个人所得税收入占比；Cenexpi,t代表国家i在第t年的中央政府财政支出占比；Oldi,t代表国家i在第t年的老龄人口占比；β0代表常数项，Vt代表时间层面的固定效应，εi,t为既不随时间也不随个体变化的随机扰动项。所有回归都聚类(Cluster)在国家层面。

(二)实证结果

基于实证模型设定，表3报告了各国社会保障支出影响因素的回归结果。其中，模型(1)为普通OLS回归模型，模型(2)控制了年份固定效应。可以发现，地区经济发展水平(人均GDP)、个人所得税收入占比、中央政府财政支出占比和老龄人口占比都会显著影响一个国家的社会保障支出水平。

表3 社会保障支出影响因素的回归结果

回归结果显示，人均GDP对社会保障支出占比的影响显著为正，在普通OLS和控制年份固定效应的回归中，人均GDP对社会保障支出占比的回归系数分别是6.390和5.291，二者均在1%的水平上显著；人均GDP的平方对社会保障支出占比的影响显著为负。由此得出一个结论：一国社会保障支出占比随着经济水平的发展(即人均GDP)的不断上升，会呈现先增加再减少的倒U型变化趋势。可能的解释是：当经济发展水平较低时，随着人均GDP的增长，公民对养老、医疗等公共服务的需求会不断提高，这使政府增加了社会保障支出；当经济发展到一定程度后，社会保障相应的公共服务已经较为完善，根据需求层次理论，公民会有比养老、医疗等更高层次的公共服务需求，因此其他领域的政府财政支出会有所增长，从而降低了社会保障支出占财政支出的比重。

回归结果还显示，在模型(1)中，个人所得税收入占比的系数为0.081，在5%的显著性水平上显著，控制年份固定效应之后回归系数是0.068，在10%的水平上显著。这说明，随着个人所得税收入占比的提高，社会保障支出占财政支出的比重会逐渐上升。在两组模型设定中，中央政府财政支出占比的回归系数均是0.058，在1%的统计水平上显著。这表明，中央政府财政支出占比对社会保障支出占比具有非常显著的正向影响，随着中央政府财政支出占比的上升，社会保障支出占财政支出的比重也在提高。在老龄人口占比对社会保障支出占比的影响方面，模型(1)和模型(2)老龄人口占比的回归系数分别是0.406和0.385，且在统计上显著。随着老龄人口的增加，社会保障支出水平也会相应增加。

综上，在OLS回归和控制年份固定效应的回归中，人均GDP、个人所得税收入占比、中央政府财政支出占比和老龄人口占比的提高都会对社会保障支出占比产生正向促进效应。但由于各国社会保障制度建立的时间存在差异，人均GDP对社会保障支出占比的影响在不同国家之间可能存在着异质性特征，尤其是在不同类型的经济体中，经济发展水平、政治制度、经济制度等方面的差异可能导致社会保障支出的影响因素不同。本文进一步按照国家所在的收入级别分组进行社会保障支出影响因素的异质性分析。

在分组标准的选择上，根据世界银行2011年国家收入的划分标准，将数据观测值分为四个组别：L代表低收入组，LM代表中低收入组，UM代表中高收入组，H代表高收入组。各组的样本量分布如表4所示。

表4 按国家收入分组的样本量分布(2011年收入标准)

从表4中可以发现：共有187个观测值属于高收入组，占比40.3%；141个观测值属于中高收入组，占比30.39%；128个观测值属于中低收入组，占比27.59%；低收入组的观测值仅有8个。通过观察按照收入分组的样本数据可以发现，低收入组的观测值数据最少，那么这对基准回归结果产生什么影响？在不同收入分组的国家中是否存在着显著的异质性特征？下文将对这两个问题展开探讨。

要考察不同收入组国家之间社会保障支出影响因素的差异，一个非常简单的做法就是按照世界银行2011年收入分组标准对不同国家进行分组回归。本文进行了上述尝试，但是由于各收入分组的样本规模存在显著差异，当样本回归中同时控制国家和年份固定效应的时候，会出现回归变量的个数远远高于观测值个数的情况，对回归结果的可信性产生较大的影响。为了解决上述问题，本文采用了逐步剔除的方法，也就是在总样本中分别剔除L、LM、UM和H四个分组的样本个体，通过观察回归系数的变化来捕捉不同收入分组国家之间的异质性特征，结果如表5所示。

表5 剔除高收入、中高收入、中低收入、低收入组国家的回归结果(2011年收入标准)

表5的回归结果表明，人均GDP的回归系数均为正，而人均GDP平方的回归系数均为负，即随着经济发展水平的上升，社会保障支出占财政支出的比重基本呈现出先上升后下降的倒U型趋势。尤其在剔除高收入和低收入国家样本进行分组回归之后，回归系数的显著性有了明显的提升。这意味着对于不同收入水平的国家，经济增长对社会保障支出的影响存在明显差异。究其原因，主要是各类收入水平国家的社会保障制度建设处于不同阶段：对于发达国家而言，社会保障制度相对健全，社会保障支出占财政支出的比重相对固定，社会保障支出与经济发展水平也大多处于相对稳定的状态；而低收入国家社会保障制度的基础还不太完善，且发展经济的需求更大，因而政府在财政支出中对社会保障支出的重视程度不够，加之这些国家人均GDP长期处于较低的水平，所以社会保障支出与人均GDP的关系并不显著。

五、结论与启示

基于1980—2015年GFS和WDI的跨国统计数据，本文对社会保障支出影响因素进行实证分析。研究结果表明，人均GDP水平、老龄人口占比、个人所得税收入占比以及中央政府财政支出占比的上升对社会保障支出占财政支出的比重有显著的正向影响。随着经济的发展，人均GDP显著增长，社会保障支出占财政支出的比重呈现先上升后下降的倒U型趋势。而随着个人所得税收入占比、中央政府财政支出占比以及老龄人口占比的提高，社会保障支出占财政支出的比重也会增加。

基于上述研究结论，本文认为，随着人口红利的逐渐消失和老龄化程度的不断加剧，未来我国社会保障支出应伴随人均GDP的提升同步增长。提高个人所得税有助于增加社会保障支出，但考虑到相关的政策效果，应增加高收入群体的个税税负，通过提高个人所得税的累进性来增加税收收入，以提升个人所得税收入占比，进而提高我国社会保障支出水平。随着国家个人所得税制度的完善，收入再分配功能会更好地发挥作用。此外，由于提升中央政府财政支出比重对社会保障支出的增加也大有助益，因而推进社会保障基金中央统筹意义重大[27]。今后应当进一步理顺中央政府和地方政府的财政关系，明确和细化央地财政事权支出责任的分担比例，适当增加中央政府的支出比重，使中央政府能够将更多的财政资金投入到社会保障中。