党领导对审计全覆盖实施路径的影响探究

陈梦云/文

开展审计全覆盖，监督国家重大政策贯彻落实和国家财政资金管理使用情况，是新时期各级审计机关的历史任务和责任。截至2019年4月，31个省级行政区审计委员会均挂牌成立。标志着各省、市、区自上而下加强对审计工作的领导。这一举措用实际行动表明了党全面加强对审计工作领导的决心。

一、审计全覆盖的内涵

审计全覆盖内在含义包括，一是审计客体的全覆盖，审计客体包括中央、省、市、县、乡的各级财政供养单位及相关领导干部等。自上而下的组织架构决定了审计客体全覆盖是发散性的，也就是说越是基层，审计对象越多，审计全覆盖的难度也越大。审计全覆盖客体要涵盖所有公共资金、国有资产及国有资源的使用者和管理者。所有分配、使用和管理公共资金、国有资产和国有资源的单位和个人乃至事项都要接受审计，才能保证所有应审对象均接受审计。二是审计内容的全覆盖，国家审计的审计内容是对所有应当被审计的对象的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。审计监督的全覆盖要求拓展审计内容的广度和深度。这就要求实现对国家重大方针政策的贯彻落实情况审计全覆盖，达成各级单位预算执行情况审计全覆盖的目标。同时也要充分重视领导干部离任审计在廉政建设中的重要地位。审计内容的全覆盖要求审计机关做到财政资金运用到哪里，政府审计的触角就伸到哪里。三是审计范围的全覆盖，目前的政府审计主要侧重于审计的事后监督职能。随着审计全覆盖的全面发展，这样的事后揭示功能已经不能满足于审计全覆盖的要求。事前、事中、事后审计协同发展的模式才更加适应审计监督全覆盖的发展。国家审计在揭示违法违纪行为、制度法规缺陷、体制机制漏洞等方面的功能不能忽视，但是也更要展示其预防效用，通过审计的威慑和权威打击滥用公共权力的行为。

二、文献综述

（一）审计全覆盖实施路径的相关研究

王蓉（2017）认为审计监督全覆盖的实施路径应从完善监督机制、加强法治建设和创新审计方法等方面进行。胡登海（2017）重点从资源整合方面对审计全覆盖的实施提出建议。吴孟珠等（2017）认为要想实现审计监督全覆盖一是要重视审计资源的整合，二是要对信息技术加以利用，三是要优化审计项目结构。孟志华（2018）认为可以适当进行审计外包业务、同时利用内部审计结果和大数据技术。陈桂云（2018）认为审计全覆盖得借助外部力量，不能仅仅依靠政府审计，内部审计与社会审计也可以成为推动审计全覆盖的资源。顾姝倩（2017）认为审计全覆盖一方面需要从法律制度层面着手，另一方面也不能忽视审计环境的优化，审计机关也要注重自身的发展和完善。窦志强（2018）认为审计全覆盖的前提是审计队伍总体素质的提升，他认为审计职业化建设迫在眉睫。

（二）党领导对审计影响的相关研究

王鸿（2015）认为国家审计的价值在于其独立性、专业性和权威性，这是审计在国家治理体系中发挥作用的基石。充分发挥审计的有效性与法治是分不开的。而始终加强党的领导，是国家审计发展的主要方向。有助于审计正确、健康以及高速的发展。石文先（2018）表示中央审计委员会的成立标志着党对审计全面领导的形成，也是审计管理体制改革的最重要的一步棋。这一领导机构不仅有利于整合国内所有审计力量和资源，而且促进了我国审计潜能的充分挖掘和释放，这强调了审计机关的工作性质和审计工作的社会地位，在审计发展中起到了鼓舞人心的作用。

三、审计全覆盖实施路径存在的问题

（一）审计相关法律体系不完善

目前来说，审计法律体系一是缺乏具体重大审计项目可参照的法律法规。比如关于重大政策落实情况审计、资源环境审计、领导干部离任审计等审计项目就没有从法律层面进行明确和落实，审计人员在进行这些审计工作时也是“摸着石头过河”。二是对于各类审计工作的具体业务没有制定统一的操作指南，审计人员在进行相关审计工作时没有参照依据。比如资源环境审计项目，国家层面并没有制定统一的评价指标，各个地区也是在探索中实践，审计机关的评价标准不一致易导致各地对资源环境审计的评价结果有所偏差，影响审计监督的公平性。

（二）审计技术方法需要创新

目前在政府审计的大环境下，审计任务的安排越来越紧凑，审计对象的复杂程度越来越高，落后的审计技术与方法对于审计监督全覆盖的开展已然不再适用。对大数据、云计算等专业技术，有些审计机关还没有普及。部分落后地区还在使用抽样审计的方法，这样的方法既浪费审计成本，也扩大了审计风险。

（三）审计人员专业素质有待提升

审计全覆盖要求所有应审对象接受审计，但是现有审计队伍力量有限。这就对审计人力资源提出了更高要求，现有审计机关人员不足是公认的现状，审计全覆盖迅速发展的需求同人力资源缺乏的矛盾越来越突出。

四、党领导对审计全覆盖实施路径的影响

（一）党领导促进审计法律法规不断完善

审计法律体系的搭建与审计事业的发展是相辅相成的，审计全覆盖的实施离不开法律的支撑。只有国家不断完善相关法律法规，依法审计的格局才能顺利展开，审计人员开展工作才更有底气，审计全覆盖的实施才更有支持。然而，审计法律的制定不是一蹴而就的，需要综合各方意见和建议才能顺利出台。比如资源环境审计的法律法规应当充分听取环保等部门的意见，政策贯彻落实情况审计的法律法规更需要各部门各单位达成一致。审计立法工作涉及单位众多，在加强党领导的背景下，由各级审计委员会牵头开展立法工作，召开听证会、座谈会和专家咨询会等，向有关单位及权威专家征求意见，充分听取一线审计人员的意见，从而对审计立法的关键内容有全面的把握，才能将审计工作中能通过法律法规规范的行为全部落实到位，从而使审计全覆盖的实施更加规范。在法律层面为审计全覆盖目标的实现保驾护航。

（二）党领导推动审计技术方法高速发展

大数据背景下，信息化水平的高低直接影响审计的发展，审计全覆盖的实施也不例外。必须通过现代化信息技术和大数据手段，才能解决审计全覆盖任务重的难题。大数据、云计算一来可以节约审计时间，提升审计工作效率，利用计算机技术可以快速便捷提取审计数据并进行分析，审计人员可以将大量烦琐但是有规律可循的工作依托计算机来完成，使审计监督的效率大大提升。二来可以规避人为出错导致的审计风险，使用云技术进行数据分析，数据出错率几乎可以控制为零，可以有效规避审计风险。加强党对审计信息化建设的领导，可以将大数据审计的概念宣传出去，提高政府单位、社会团体、公众对大数据审计的认知和兴趣，推动大数据审计从理论和实践层面的双重发展。同时，它反映了党对审计工作的高度重视，可以促使各相关单位重视和配合审计信息化的建设。大数据、云计算的发展需要建设完善的审计数据库体系，审计监督全覆盖的发展需要积极构建审计云平台，以确保审计数据和资源的共享，并形成资源共享的长效机制。此外，大数据审计人才的引入也与党强有力的领导密切相关。可以说，在实现审计全覆盖的路径上审计技术的信息化发展是必不可少的，与此同时，计算机审计技术的发展也需要有强大的推动力。

（三）党领导促进审计人员素质提升

在发展审计人力资源时，加强党的领导可以获得相关单位的配合以便为审计人员提供自我发展的平台。在中央及地方各级审计委员会成立的背景下，可以使基层审计机关与高校达成教育合作，由党委领导牵头可以促进各级审计机关人员前往高校学习，丰富各行业领域知识。同时，也鼓励审计人才自主学习审计知识的信心，从党和国家层面高度认可审计工作的重要性，无疑是让一线审计人员感受了审计工作的重要性，对于从事审计工作的人才来说更有动力去深入研究与实践。

五、结语

党和国家对审计工作一系列重要部署和安排，赋予了审计新的使命，为审计全覆盖提供了更加广阔的舞台，审计全覆盖迎来了前所未有的发展机遇。我们必须借助中央及地方各级审计委员会的领导优势，认真思考谋划，积极探索，把握审计全覆盖推进的良好时机，优化审计全覆盖实施路径，努力走出一条符合审计全覆盖的高质量发展道路，书写新时代审计的新篇章。