我国精准扶贫审计的实践研究

裘家瑜/文

一、引言

2013年11月，习近平总书记在湖南考察时强调，我国的扶贫工作进入关键时刻，必须要坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的策略，突破以往“输血式”扶贫，这是“精准扶贫”思想的最初来源。在这一思想要求下，我国由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，扶贫工作有了新的方向和思路。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时首次用“六个精准”阐释了精准扶贫的努力方向。2016年3月，“十三五”规划纲要提出，要在2020年全面建成小康社会，特别指出要在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。党的十九大报告指出，要坚决打好脱贫攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。打赢脱贫攻坚战，实现精准脱贫迫在眉睫。

政府审计一直以来都服务于国家治理的需求，伴随着各项重大政策措施的不断提出与落实，通过对政策措施的贯彻落实情况进行审计，了解政策执行情况和效果，发现政策贯彻落实过程中存在的问题以及发掘问题产生的根本性原因，从而保障政策的有效落实，使政策达到预期效果。自精准扶贫政策实施以来，精准扶贫攻坚战取得了阶段性进展，但在精准扶贫政策的实施过程中，仍旧存在一些问题。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，加强审计等工作。2018年6月国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》也对扶贫审计的工作提出了要求。政府审计在国家治理过程中的作用越来越受到重视，同时，实施精准扶贫政策审计也是对审计工作提出的新要求。

精准扶贫政策具有很强的中国特色，国外的审计经验对我国实施精准扶贫审计的借鉴作用有限，同时，精准扶贫审计在我国实施的时间较短，而现有的研究多集中于扶贫资金审计、审计指标体系构建等方面，基于实践的总结概括较少，且随着脱贫工作的不断深入，每个阶段的审计重点可能也存在一定差异。因此，本文通过各省、市审计机关网站上公布的审计做法和经验，结合其他地方媒体的公开报道，主要从审计目标、审计重点、审计方式方法和整改建议四个方面对我国精准扶贫审计实践进行总结，以期为我国实施进一步的精准扶贫审计和审计成果的更好利用提供参考，从而更好实现审计在国家治理中的促进和保障作用。

二、精准扶贫审计实践

通过对各省审计厅网站进行搜索，同时结合媒体公开报道发现，我国精准扶贫审计现有实践可总结为精准扶贫审计重点、审计方式方法和整改建议三方面内容。

（一）精准扶贫审计重点

精准扶贫审计重点主要包括教育扶贫、产业扶贫、工程项目建设情况、资金管理使用情况。教育扶贫方面，江苏省如东县审计局精准扶贫审计关注“十三五”建档立卡学生教育扶贫情况。湖北省天门市审计局紧盯国家教育扶贫政策落实情况，先后对该市教育局和3所公办重点高中、1所职业学院进行了审计，重点关注该市教育主管部门及相关学校执行国家免学费、助学金项目等政策情况。产业扶贫方面，安徽省合肥市审计人员对32个扶贫产业园、扶贫车间和扶贫基地进行审计，具体审计了扶贫车间的施工建设、开工生产等。工程项目建设情况方面，河南省洛阳市审计局在扶贫审计中，贫困村饮水安全工程项目的设计、施工、质量和效益等情况等进行重点审计。湖北省郧西县审计局则重点审计了全县易地扶贫搬迁工程项目。湖北省审计厅持续监督检查扶贫项目建设情况。从全省各级审计机关抽调1824人次组成302个审计组，对37个贫困县和60个非贫困县开展4轮全覆盖审计，重点对易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、饮水安全、危房改造、教育卫生等扶贫开发重点项目建设和运营效果进行审计，促进扶贫重点项目发挥实效。天津市审计局通过审查扶贫工程项目，对合规性和运行效益等进行审计，着力揭示脱贫攻坚领域存在的问题。资金管理使用情况方面，山东省淄博市审计部门对全市扶贫政策落实情况进行审计调查，重点审计扶贫资金管理使用是否合规合法，揭示存在的突出问题和风险隐患，深入分析原因，提出意见建议。湖北省审计厅持续监督检查扶贫资金绩效情况，着力揭示扶贫资金使用效率效果方面存在的突出问题，重点审计财政资金的使用程序、资金用途的调整程序等是否规范，共抽查扶贫资金587.16亿元，追回和归还渠道资金2.85亿元。安徽省合肥市审计人员重点审计了扶贫资金的筹集、管理、分配、使用等过程，具体审计了扶贫资金的到位和分配情况、资金拨付的及时性和资金使用的公开性等，对资金的投入和支出情况进行全面测算。天津市审计局精准盯住项目资金，在全面摸清扶贫资金项目规模和管理使用情况基础上，紧紧盯住资金项目管理、分配使用等关键环节。

（二）精准扶贫审计方式方法

精准扶贫审计方式方法主要包括实地查验、大数据审计、审计组织方式、全过程跟踪审计、集体讨论、风险评估等。在实地查验方面，湖北省郧西县审计局对该县易地扶贫搬迁工程项目实施审计时，审计人员到施工现场进行查勘、测量，并对发现的问题进行集中讨论。甘肃省酒泉市审计局在农村扶贫审计现场重点查验仓储棚建设质量和建设面积是否符合设计标准，对仓储棚建设采取实地查看的方式。江苏省无锡市审计人员为分析帮扶项目是否按时完成进行现场核实。天津市审计局通过实地走访调查贫困户，对贫措施的精准性、针对性进行审计。大数据审计方面，河南省进行审计时，强调发挥大数据审计的引领作用，认真总结在大数据审计方面的探索成果，总结梳理出64项数据清单，并编发了大数据审计现场操作指引。山东省东营市运用大数据技术提高扶贫审计效率，实现扶贫领域全覆盖。该市审计局通过大数据技术对多部门的扶贫数据进行分析比对，实现扶贫领域全覆盖，准确找出疑点、定向发力，着力推动精准扶贫政策落实到位和扶贫资金安全使用。湖南省湘西自治州审计局在扶贫审计中，采取“数据先行”的原则，组建扶贫审计数据分析团队，积极使用大数据分析技术对相关数据进行深入分析。安徽省合肥市审计局在对电商扶贫项目带动的贫困户和扶贫产业园增收情况、拓展扶贫产品销路和打造网销品牌情况进行审计过程中，实时核算电商扶贫项目在淘宝、微店等线上网店平台的成交量和销售额，实现了精准计量。天津市审计局从审计视角提炼扶贫基础数据信息中的衍生信息，确定问题疑点和审计重点，有针对性地利用地理信息技术审查项目建设的真实性，通过多维度、立体性刻画项目资金运行情况，将扶贫资金和项目整体纳入审计视野。在审计组织方式方面，河南省坚持全省一盘棋的前提，对审计组织方式进行了优化调整。对2019年计划脱贫的14个国定贫困县，由省审计厅统一组织有关省辖市审计局组成审计组进行省辖市间的“交叉审”。山东省东营市则建立了常审和轮审相结合制度。天津市审计机关“统一组织、上下联动、全面覆盖、突出重点”，抽调不同专业领域骨干组成审计组，结合人员特点科学组合分工，优势互补形成合力。各审计组精准对接援受两地有关扶贫信息资料，充分沟通、密切配合、同频共振，实现审计效能最大化。在风险评估方面，安徽省在对产业扶贫项目进行审计时，充分关注了运营风险和成本回收风险，结合风险评估，对扶贫产业项目的风险以及扶贫资金的保值增值能力的评估加入审计的实践中去，从而更加全面地对产业扶贫项目进行审计评价。

（三）精准扶贫审计整改建议

精准扶贫审计整改建议方面，除了常规的审计报告的出具以外，各省市还有一些作法，使审计成果得到更大的利用，从而更好发挥审计效果。如四川省制发扶贫审计工作风险提示清单。山西省审计厅对近三年来扶贫审计查出问题整改情况开展“回头看”。湖北省审计厅持续聚力促进建章立制规范管理。针对审计发现的事关脱贫攻坚大局问题、普遍性倾向性问题、严重违纪违法问题和重大风险隐患等，分析深层次原因，着力揭示和反映阻碍政策措施落实、制约资金整合的体制性障碍和制度性缺陷，提出对策建议，上报的扶贫审计专报被省委省政府领导批示采用26次，促进各地各部门完善扶贫资金项目等管理制度344项。天津市审计局对审计发现的问题，以“三个区分开来”重要要求为指引，结合援受两地双方实际，坚持目标导向，注重扶贫效果，深入分析成因，认真审视扶贫目标的可实现性和效益性，立足当前并着眼长远，准确把握政策法规，客观审慎地做出审计评价意见。

三、结论与启示

本文以公开资料为基础，对我国现行精准扶贫审计的实践做法进行总结，以期在现行经验总结的基础上，进一步明确在精准扶贫审计时的审计目标、审计重点、审计方式方法和整改建议相关内容，从而对后续审计提供更加明确的方向以及可借鉴的审计先进经验。通过对精准扶贫审计实践的研究表明，我国精准扶贫审计在实现精准扶贫政策贯彻落实方面正起到积极作用，虽然由于实践时间较短，在审计重点和方式方法上存在进一步完善的空间，但各省、市审计机关也不断作出积极探索和有益创新。

首先，审计重点方面。精准扶贫审计实践均围绕以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对精准扶贫政策的贯彻落实情况进行审计。因此，精准扶贫政策审计以推动精准扶贫政策落实、打赢低收入百姓增收攻坚战、保障高水平建成全面小康社会作为目标。这要求精准扶贫审计人员必须充分理解政策内涵、深度掌握政策需求，才能在此基础上实施准确有效的精准扶贫审计。精准扶贫政策的落实涉及社会的方方面面，从审计实践的角度来看，各地方精准扶贫审计重点主要集中于对教育扶贫、产业扶贫、工程项目建设情况、资金管理使用情况这几方面内容。但是，有些省市对精准扶贫的审计只针对其中的某一个方面，如只对资金使用情况进行审计而缺少对政策效果、产业建设等情况的审查，由此得出的审计结论可能在发现精准扶贫政策落实过程中存在的问题以及原因的分析上缺乏全局性和完整性。此外，在总结审计实践的过程中，我们发现对薄弱村消除的完成情况以及消除效果、消除的可持续性方面内容的描述较少。当然，精准扶贫审计工作需要因地制宜，根据当地实际情况的不同在重点审查的内容当中确立不同的侧重方面，从而也更体现扶贫审计的“精准”。

其次，审计方式方法方面。精准扶贫审计方式方法主要包括实地查验、大数据审计、审计组织方式、全过程跟踪审计、集体讨论、风险评估等。其中大部分省市进行精准扶贫审计都会采取实地查验、集体讨论等方式。值得注意的是，全过程跟踪审计得到越来越普遍的运用。通过这种跟踪审计方式的实施，可以将审计介入的时间前移，从事后审计变为事前事中审计，更早的发现问题，从而保障政策更加有效的落实和落实。在大数据审计上，已有部分省市采取大数据审计的方式提高审计效率，但也有个别省市对大数据方式的采用仍处于摸索阶段。

最后，审计整改建议方面。精准扶贫审计整改和建议方面，除了常规出具的审计报告以外，各地方还采取制发审计风险提示清单、开展后续跟踪审计、持续促进建章立规进行后续规范管理等，更充分地利用审计成果，更好地发挥审计促进精准扶贫政策落实的保障作用。