中国经济高质量发展的特征、问题及治理

中国社会科学院经济研究所经济增长理论研究室 袁富华

党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。新常态下，需求结构正发生投资驱动向内需主导的转变，供给结构正发生工业化向服务化的升级，主要矛盾集中于人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展。为了化解新旧动能转换过程中的风险与冲突，政策制定和实施应具有整体性、综合性与前瞻性，创新、协调、绿色、开放和共享的新发展理念为此提供了清晰的蓝图。高质量发展的目标是通过产品和服务的高质量供给，实现经济高质量与生活高质量的动态协调。生产高质量表现为全要素生产率的持续提升，生活高质量表现为共享机制的完善，因此新发展观的要义，就是通过效率促进分享，通过分享提升效率，实现创新发展和分享发展的良性循环。

总体来看，工业型社会向知识型社会的演变，是高质量发展替代高速增长的大背景。贯穿这一趋势的理念变化，是从工业化时期生产优先转向城市化时期要素的质量提升。工业化时期的总体特征是以生产供给为中心、消费服务于生产、劳动力再生产服务于资本积累，总体表现为社会政策服务于经济政策。城市化时期围绕知识型、福利型社会建设，具有与工业型社会不同的一些特征：如生产服务于消费、短期利润最大化转向发展分享、围绕社会政策制定经济政策等。

“十四五”是中国高质量发展转型的关键时期，需要转变高速发展时期的惯性思维。如服务化引致的知识经济或学习经济的发展，使创新更加依赖于劳动力要素质量提高，相应地学习机制从工业化时期的“干中学”和“投中学”转为 “学中学”，通过增加网络的“知识转移能力”和企业的“知识吸收能力”，推动全要素生产率提升路径的形成；资本积累方式也将从工业化时期的物质资本积累转向人力资本积累转变，通过教育、培训体系升级促进人力资本升级和知识中产群体的扩大，这是把落实新发展观、促进高质量生产消费的关键环节；治理模式也应从静态的、注重结果的再分配，转向未来导向的社会投资，特别是通过扩大科教文卫方面的支出，提高社会政策的生产性以及经济政策的创新促进性。

1 高质量发展的本质

高质量发展阶段是从工业社会向知识型社会迈进的阶段。从发达国家的发展经验来看，跨越发展依赖于创新和技术优势的培育。在以高劳动生产率和利润分享为核心的工业化发展过程中，日本成功地抓住工业化机遇，建立了技术创新基础，突破了高质量发展的技术瓶颈。20世纪80年代以后，随着信息经济的崛起，发达国家进入以知识生产为主的知识经济时代。通过分析发达国家在该阶段的发展情况，可以总结出以下五点特征。

第一，工业化时期经济主要通过规模效应来增加产出以解决贫困问题，随着边际收益递减，当居民收入达到中等水平时，要想继续实现经济增长，迈入高收入水平国家行业，必须依靠高消费水平下的城市化。

第二，发展中国家利用自己的后发优势，通过发展工业化来实现增长是一种普遍现象，但在工业化向城市化转型的发展过程中，服务业比重上升及产业结构与发达国家的趋同，即与发达国家产业结构平行而非互补，如果不能及时进行结构升级，制造业比较优势不久将丧失殆尽，加之服务业本来就弱，“双重比较劣势”发生的可能性很大，最终导致经济陷入中等收入陷阱的沼泽。

第三，突破这种被动局面的关键在于培育以创新和技术优势为核心的国际竞争力，实现服务业比重上升和制造业比重下降过程中的效率补偿。

第四，由传统重工业化向深加工度化演进的十字路口，协调管理作为一种创新形式内生于增长中至关重要；而在生产集成化时期，工业部门内部、工业与服务业之间，城市生产与生活消费之间，将形成致密的纵横网格，此时为自主创新普遍时期，不可能蛙跳实现。

第五，不同于工业化时期以生产为中心的资源配置体制，城市化时期需要兼顾经济效率和社会发展，因此，制度设计应该有助于推动经济社会融合发展，突出社会再平衡的重要。

针对中国现阶段的发展特点，党的十九大报告指出，“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。从报告中可以看出，高质量发展的本质是“以人民为中心”，高质量发展的实质是人的发展。因此，中国经济的高质量发展，是要从以生产优先、生产供给为中心、消费服务于供给的生产体系转向以提升要素质量、生产服务于消费的消费升级和创新高效的可持续发展路径。

2 高质量发展的特征

从经济与社会发展的关系来看，高质量发展包括相互促进的两个层面：即以效率促进分享，以分享提升效率，推动城市化可持续发展。这就要求资源配置方式从生产供给为中心转向提升要素质量，这是理解新发展观的关键。基于高质量发展的本质，可以进一步归纳出高质量发展的五条特征。简单概括就是：推进深度城市化、创新驱动效率提升、保持经济稳定运行、促进经济可持续发展以及加强社会经济融合。具体内容如下。

第一，推进深度城市化。党的十九大提出“中国特色社会主义进入新时代”，这是在世界新格局和中国发展阶段新特点基础上判断，这也标志着中国深度城市化发展的开端。深度城市化的发展目标是在城市化进程中实现以人为本、效率提升和社会包容发展。针对中国的经济条件、禀赋条件、制度条件和社会条件等，深度城市化阶段的关键在于促进知识消费的上升，如居民在科教文卫等方面的支出，这要求政府提供更多高质量的公共服务，注重公平和效率的平衡。

第二，创新驱动效率提升。高质量发展的创新不仅包括技术创新，还包括服务业、商业模式、文化创意等更为广泛的创新，这些创新活动已经超过了传统的创新范畴，因此建立一个与创新活动相匹配的创新生态成为关键。通过创新生态建构的同时打破传统政府干预、金融系统分割等问题，逐步基于市场——中介推进资源配置效率的提升，并支持知识形成广义人力资本，逐步形成一个具有孵化、聚集和多角色网络创新的自我演进、互动共演，多元治理的创新驱动效率提升体系，推动高质量发展。

第三，保持经济稳定运行。经济转型发展的过程中蕴含五类风险，包括：收入分配格局再调整导致的过快减速风险；过度无效投资导致的过快减速风险；经济杠杆率持续拉升导致的过快减速风险；产业结构服务化导致的过快减速风险；市场化和相对成本体系调整导致的过快减速风险。保持经济稳定性的关键是重塑富有活力的国家生产系统，应对经济转型冲击，进而规避转型中的这五类风险。

第四，促进经济可持续发展。依赖高污染、高能耗的经济增长是不可持续的，高质量发展强调绿色、节能、环保的可持续发展。因此，高质量发展阶段重视生态环境的保护，重视对污染的治理，如处理工业化与城市化所带来的废水、废气、固体垃圾。高质量发展要求考虑经济资源和社会资源的承受能力，遵守客观规律，坚守科学的发展观，量力而行，保证经济平稳地可持续发展。

第五，加强经济社会融合。高质量本身是发展状况和治理状况的表现，需要通过治理结构的现代化来实现。不同于工业化时期以生产为中心的资源配置体制，城市化时期需要兼顾经济效率和社会发展，以充分体现“以人的发展为中心”的原则。因此，制度设计应该有助于推动经济社会融合发展，体现在三个相互关联的层次上：国家作为规则和政策的提供者，为市场提供制度规则、促进公平、建立信任；规范有序的市场为经济主体提供竞争平台，激励创新精神；经济主体参与生产和消费活动，获得发展分享，并以其诉求促进治理机制的进一步完善。

第六，扩大高水平对外开放。工业化动力衰竭导致经济增长减速、人口转型和经济服务化，在面临成本上升压力和资源刚性压力下制造业比较优势正在逐渐失去，过去坚持的技术外部依赖和加工贸易路线无法支撑未来中国经济的增长。十八大报告指出“完善互利共盈、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”,十八届三中全会提出“构建开放型经济新体制”，“培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势”。只有通过开放构建新体制，形成新优势，才能突破现有全球价值链分工格局下的“低端锁定”，最终培养具有国际竞争力的新体系。

3 治理与新动力

受到发展阶段与发展水平的约束，中国现阶段就业系统的调整，应该针对以下三方面问题：一是避免非正式就业群体扩大，尤其应关注作为劳动力主体的农民工的就业安全和收入增长，建立发展的分享机制。二是探索完善劳动力培训体系，包括技能培训和技术工人职业生涯规划，构建与大学教育并行的职业晋升制度，激发创造性和经济活力。三是引导人力资本向生产性领域集聚，纠正人力资本错配现象。增强高层次人力资本市场的流动性，充分利用这部分劳动力资源的创新潜力。

新常态下，政府功能应从以往替代市场向组织市场转变，这种转变包含两个层面：一是制度供给，二是公共服务。工业型社会向知识型社会转变，需要政府在制度供给和公共服务上进行推动，第二次世界大战后至20世纪70年代，发达国家大致用了30年时间完成这个转型，政府干预也因此从经济领域转换到社会领域。

高度城市化时期，无论是高预算的欧洲老牌发达国家，还是低预算的其他发达国家，政府在公共支出中的重要作用是内生于经济过程中的。客观上，人的城市化和社会化由福利制度的建设完善所左右，并依赖这种趋势增加了劳动者的分享和参与。作为一个必要的角色，政府决策的重心显然不是短期利益，而是与支出端相关的长期社会回报，这实际上也构成城市化可持续的一项新内容——即公共支出的跨期使用和绩效问题。于是城市化在供给(企业和市场)与需求(消费者和政府)两端获得了支持。重要的是，在消费结构高端化和公共支出能力提高的趋势下，需求端的潜力越来越成为左右供给端和市场潜力的力量，这些都需要公共政策选择的支持。

随着城市化步入成熟，中国现阶段正在经历类似过程，政府由以往直接干预生产活动，转变为创建市场规则、规范公共服务。或者说，政府的作用由以往调控生产端变为调控支出端，这是政府职能转变的重要意义。加快建成覆盖全民、多层次的社会保障体系。政策出台以社会公共利益、社会发展以及社会正义为出发点，要着眼于解决效率与公平的冲突，不厚此薄彼。加强在医疗卫生、教育、养老等领域的顶层设计，明确政府和市场的作用。

工业化时期的市场组织围绕国有经济进行，相应地，生产的规模经济和标准化，以基本品需求的标准化为基础；金融系统的功能主要是投融资，以促进生产规模扩大。首先，竞争中要求各类经济组织在资源利用上机会公平，为此，需要调整工业化时期选择性融资体制，并以激发民营企业活力为突破口，培育多元化的创新路径。其次，为了充分发挥市场组织弹性，金融系统也应该拓展功能，从以往推动储蓄和投资，转向激励创新、融通信息和消除风险。

城市化阶段，国家开放系统的制度化建设，应该从以下两个方面着手：一是发展道路和制度效率问题。近20年来，新自由化思潮对发达国家和发展中国家带来了不同程度的负面冲击，发展模式多样性和制度竞争重新成为关注焦点，立足于国情、阶段和条件探索城市化路径，也为理论和实践所认同。二是以技术优势对抗外部冲击，是发达国家的成功经验。高质量意味着以技术优势参与国际竞争，无论是资源禀赋还是劳动力比较优势，都不是参与国际分工的久安之计。未来10～20年，是中国向国际分工中心地位实现突围的关键时期，这个过程必须建立在制度创新和制度效率之上，深化开放最终要以国内经济社会体制的完善为基础。

未来中国经济增长的动力之一在于知识生产部门提供新生产要素，这有赖于通过高水平对外开放重塑全球价值链分工体系。借助新体系，中国可以从两方面提升国际竞争力：一是将不具备比较优势的产业移出，提升资源配置效率；二是通过边际产业在外围国家的运作获得直接利润，同时还可以通过再进口降低国内生产成本，减少贸易摩擦，降低国内产业结构调整所带来的成本压力。这将有利于中国经济升级到更高的产业梯度，保障人民生活水平和生活质量的不断提高，实现经济高质量增长。