云南民族团结进步示范区建设个案研究——以丽江市为例

赵润华

(丽江市社会主义学院，云南 丽江 674100)

丽江是一个多民族聚居、多文化交融和多宗教并存的地区，位于长江经济带金沙江段的重要节点，“美丽的贫困”依然是该市的基本市情。全市有2个少数民族自治县、15个民族乡、11个世居民族(汉、纳西、藏、白、傈僳、彝、普米、苗、壮、傣、回)，全市总人口中少数民族占比为60.9%，在云南省16个州市中少数民族人口占比较高。丽江是纳西族、白族、藏族和汉族等多民族文化和民族经济的交融区，也是我国古代“茶马古道”的重要枢纽，千百年来各族人民在这方风光多样、生物多样、文化多样的土地上始终保持着和谐的共处共生关系。

加快推进全国民族团结进步示范市创建，将有利于提升丽江城市品牌形象，向全国乃至全世界展示民族团结进步事业的丰硕成果，并促成民族团结进步创建在滇西北形成“示范带”“示范圈”，进而巩固边疆民族地区社会的长治久安。

一、丽江市推进民族团结进步示范区建设的实践举措

近年来，丽江市认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，立足市情、丰富内涵、创新形式，不断深化民族团结进步教育，大力改善各族群众民生福祉，全市各族人民的共同体意识进一步巩固提升。

(一)加强组织领导，夯实民族团结进步的政治基础

坚持以习近平总书记考察云南重要讲话精神为思想引领，以打造全国民族团结进步展示窗口为工作目标，扎实推进各项创建工作。

1.强化顶层制度设计，明确建设目标

对创建工作的重点任务进行分解，以指标的形式促使创建工作的各项任务具体化、可量化。制定了《关于民族团结进步共同繁荣发展示范区建设的实施意见》《关于民族团结进步创一流的实施意见》《丽江市创建民族团结进步示范市实施方案》《丽江市创建全国民族团结进步示范市2019年工作积分标准》《全面深入持久开展民族团结进步创建工作筑牢中华民族共同体意识实施方案》等规范性文件，明确提出到2020年把丽江市建成全国民族团结进步的展示窗口。(1)赵坤玉：《我市出台实施方案创建全国民族团结进步示范市》，《丽江日报》2018年8月3日，第1版。从政策层面对建设民族团结进步示范市的意义要求、步骤任务、措施保障等方面作出具体安排和部署。

2.加强组织领导，夯实政治责任

在创建过程中始终秉持以民族工作谋划全市经济社会发展的思想，注重强化党对创建工作的领导地位。第一，全市各级党委政府坚决履行增进民族团结的政治责任，明确要求成立创建工作领导小组，配齐配强创建工作领导小组办公室。县(区)认真落实副处以上领导挂钩互观互检迎检点制度，确保创建工作能落地、见实效。第二，将创建进展情况纳入市委市政府的重要议题进行专题研究，通过定期召开常务会议听取工作开展的汇报，分析研判存在的问题和短板，着力推动创建工作走深走实。第三，严格执行月报告和月通报制度，强化各级各单位把民族团结进步事业作为一项基础性工作抓细抓实，把创建工作抓在平时，抓在基层。第四，加强调研督导，找差距、补短板。市委书记对民族团结进步创建工作专题调研提出具体要求，市委统战部长、市政府分管副市长深入县(区)调研督导民族团结进步创建工作，为基层问诊开方。

(二)抓牢发展第一要务，打牢民族团结进步的物质基础

丽江市矢志不渝坚决完成全市各民族共同步入小康社会的历史使命，聚焦经济发展，聚焦精准脱贫，着力提升民族贫困地区的经济发展水平，全市各族人民的生活水平均得到明显提高。

1.着力补齐短板，基础设施明显改善

一是，高速公路通达和里程不足短板正加快补齐。在建的5条高速公路工程顺利推进，已经建成通车的永宾高速公路，华丽、丽香高速公路项目建设取得重大进展。二是，民航和铁路加快升级，动车实现零的突破。国际航线新增15条达78个通航城市。大丽铁路加快升级，动车实现从无到有零的突破，每天有进出丽江市动车10对。三是，水电、通信基础设施持续改善。如玉龙县龙蟠乡的提水工程、永胜县程海的补水工程均已开工建设，金沙江中游航运基础设施建设正着力推进，全市水库蓄水总容量3.96亿立方米。加快农村电网、城市配电网改造升级，云南省首个5G试验基站顺利开通，深入实施“智慧丽江”“互联网+”建设。

2.聚力动能转换，产业发展提质增效

第一，旅游产业平稳增长。全市以旅游整改为重要契机，不断提高旅游的内涵和服务质量，2019年来丽游客第一次超过5000万人次大关，旅游总收入第一次达千亿元。第二，高原特色农产业迅速发展。不断强化各县(区)农业的标准化、示范化建设，逐步形成一县一特色的产业格局。永胜县被国家列为产粮大县，华坪县被云南省评为一县一特色产业示范县，玉龙县被云南省评为旅游扶贫示范县。第三，新型工业发展有新突破。丽江市双创园入选省级创业园区，国家天文科学数据丽江分中心成立，5家企业被认定为国家高新技术企业，新型工业发展增速创近6年来新高。

(三)着力保障和改善民生，不断夯实民族团结进步的社会基础

自实施精准扶贫政策以来，按照云南省的统一部署，丽江市脱贫工作总体框架是以国家提出的“两不愁三保障”扶贫政策为引领，结合实际，扎实推进精准脱贫，不断提升民族地区公共服务水平。

1.聚焦底线任务，扎实推进民族地区精准脱贫

第一，攻坚战役破障前行。2014年以来，全市贫困人口从2012年的19.9万人减至2019年的0.94万人，共脱贫18.96万人，年均脱贫2.71万人，贫困发生率由原来22.14%下降到1.01%。(2)丽江日报评论员：《进位升级成效显著—— 一论深入学习贯彻市委四届七次全会精神》，《丽江日报》2020年1月16日，第1版。第二，既定贫困县如期实现脱贫目标。通过共同努力，2018年玉龙纳西族自治县已通过脱贫验收，2019年永胜县做实脱贫验收准备工作，2019年宁蒗彝族自治县脱贫攻坚各项工作基本达标。第三，全市境内的直过民族傈僳族，人口较少的普米族均已实现脱贫致富。着力抓好三峡集团、大唐集团、云南省烟草专卖局(公司)集团帮扶对丽江市较少民族(普米族)、直过民族(傈僳族)；玉龙县、宁蒗县普米族；永胜县、华坪县傈僳族聚居区精准脱贫。第四，全市所有涉藏乡(镇)已全部脱贫出列。贫困地区农民生产生活条件得到极大改善，贫困群众获得感、幸福指数与以往相比明显增强。

2.强化政府职能，加快民族地区民生事业发展

第一，大力推进各类教育的协调发展。着力推进学前幼儿园建设，全市适龄儿童的毛入园率为77.87%，公办幼儿园的毛入园率则占比超过85%。完成义务教育均衡发展国家验收评估，小学毛入学率为116.54%，巩固率为99.64%，初中毛入学率为126.36%，巩固率为98.58%，进城务工随迁子女100%入学就读。加快普及高中阶段教育，高中阶段毛入学率为81.5%。(3)金振辉：《丽江市教育短板调研报告》，《2018年丽江市调研课题报告汇编》，2018年12月。第二，城乡人居环境得到质的提升。全市各乡镇的“厕所革命”项目如期完成，城市垃圾分类正式启动，水生态文明城市创建通过验收，仅2019年就完成棚户区改造3450套、农村危房改造2.43万户。第三，大力推进医疗卫生和养老服务建设。全市村卫生室已完成达标建设，分级诊疗制度正积极推进，市妇幼保健院、市第二人民医院、市中医院等项目正全力推进。

(四)巩固创建阵地，增强民族团结进步的工作基础

阵地建设是创建民族团结进步的基础性工作，丽江市立足自身实际，始终坚持立标杆、树典型，不断巩固和完善阵地、渠道建设，积极推进民族团结进步示范单位建设。

1.着力培育领头雁，推进民族团结进步示范单位建设

第一，紧盯目标，打破丽江市长时间没有国家级民族团结进步示范单位的“尴尬”局面。补齐创建工作短板，强化点对点指导。2019年12月，古城区大研街道义尚社区文林村民小组成功入选第七批全国民族团结进步示范区(单位)。第二，积极选树典型。2019年9月，古城区大研街道办事处、华坪县人民政府成功入选全国民族团结进步模范集体，丽江市民杨文胜、马红升评选为全国民族团结进步模范个人，受到全国民族团结进步大会的表彰。(4)李映芳：《丽江2个集体和2名个人获全国民族团结进步模范称号》，《丽江日报》2019年10月1日，第2版。截至2019年，全市已有11个全国民族团结进步模范集体、11名全国民族团结进步模范个人。

2.巩固主渠道主阵地，深化民族团结进步创建活动

第一，创建过程中注重深入基层社区。大研街道北门社区的民族杂居现象较为突出，民族团结进步创建显得尤为重要。为有效促进各民族群众间的交往交流交融，北门社区以城市基层党建和民族团结进步示范社区创建相结合的方式，共同推进原住民与“新丽江人”共建共享共治的局面。第二，深入推进民族团结进步创建进学校。3名教师获得云南省第三届民族团结教育创新活动一等奖，7名教师参加全省民族团结进步教育说课比赛并获奖，全市有81所学校创建成为云南省民族团结教育示范学校。第三，狠抓旅游服务窗口的创建工作。把民族元素、民族风情、民族文化融入为来丽游客提供优质旅游服务中，做到民族团结创建深入优质服务窗口建设，把旅游服务窗口打造成展示民族团结进步良好形象的最大平台。

(五)深化宣传教育，筑牢民族团结进步的思想基础

不断强化对全市各族干部群众的宣传教育，通过丰富和完善宣传教育的载体，引导各族干部凝心聚力谋发展，齐心协力促团结，不断夯实中华民族共同体意识的思想认知。

1.强化对干部职工的民族团结教育

一是，将各级党组织学习民族理论、民族政策作为一项硬指标抓紧抓实。通过“三会一课”与个人自学相结合的方式，深刻领会习近平总书记关于民族宗教工作重要论述精神，推动民族团结进步宣传教育及时走进各级党校、社会主义学院(校)课堂，做到日常学习与专题学习共同抓。二是，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，重温国史党史，教育引导干部职工全身心投入中华民族的伟大复兴这一实践中。三是，注重将宣传教育融入各项工作中。利用“法宣在线”平台，面向丽江市干部开展了民族宗教相关法律法规的知识比赛。积极发挥市、县(区)工、青、妇等组织的作用，向广大会员、妇女同胞、青少年宣传党的民族政策。会同各级扶贫部门，在精准脱贫过程中组织开展创建宣讲活动，使创建工作深入扶贫一线。

2.注重群众性交流活动的宣传教育

第一，制作民族团结进步主题动漫视频。以在公共场所的LED屏进行播放等形式，提高群众知晓率，促进各族群众积极参与创建工作。第二，利用新媒体新技术强化“网络宣传+”。建立“丽江民族团结进步”微信公众号，在“丽江统一战线”“古城之窗”“玉龙之窗”“美丽华坪”“民族团结进步中的永胜”“宁蒗新闻”等微信公众号发布民族团结进步宣传标语，发布创建工作动态，加强对创建工作的宣传。第三，注重节庆活动这一重要载体的宣传作用。丽江市民族分布众多，民族节庆参与面广、参与人数多，尤其在火把节、阔时节、三朵节等重大节日节点，积极组织开展群众喜闻乐见的活动，极大促进各民族间和衷共济、和睦相处。

二、丽江市推进民族团结进步示范区建设面临的挑战

总体来讲，近年来，在市委、市政府领导下，全市各级干部团结一心，共建共创，逐步形成了党政主导、共建共享的创建工作格局，但与全国民族团结进步示范市标准还有一定差距，仍存在重视不够、群众参与度不够、监督问效不足等问题。其中，丽江市各级财政财力有限，脱贫攻坚任务较重，对创建工作资金投入较为有限，成为创建工作中最大难题。

(一)经济发展滞后，示范区建设资金投入不足

全市经济“总量小、基础弱、市不强、民不富”这一基本面依旧没有改变，造成示范区建设投入资金不足，可投入的配套资金有限。第一，经济总量小、财政收入低。2018年全市GDP为350.8亿元，仅占全省GDP的2%，(5)崔茂虎：《深入学习贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神和对云南工作的重要指示精神 推动丽江高质量跨越式发展》，《丽江实践前言》2019年第3期，第5页。市、县两级财力困难，实际上投入的配套资金非常有限。第二，经济增速慢。2018年同比增长9.3%，2019年同比增长10%，增速虽然在全省处于中等偏上的水平，但与排名靠前的怒江、楚雄、文山等州市相比差距较大。第三，群众收入较低。2018年丽江市城镇和农村常住居民人均可支配收入分别为3.2835万元和1.0377万元，与全省3.3488万元和1.0768万元、全国3.9251万元和1.4617万元相比(6)崔茂虎：《深入学习贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神和对云南工作的重要指示精神 推动丽江高质量跨越式发展》，第5页。，差距明显。

(二)短板问题突出，与示范区建设标准差距大

丽江市民族地区发展条件仍十分滞后，与示范区的要求还有很大差距，各民族共同繁荣还需下很大功夫。第一，城市化率低、交通基础薄弱。全市山区面积占国土面积92.3%，截至2018年底，城市化率仅为40.44%，(7)丽江市统计局：《丽江市2018年国民经济和社会发展统计公报》。基础设施建设短板突出，全市高速公路仅有68公里，不足全省的2%。(8)崔茂虎：《深入学习贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神和对云南工作的重要指示精神 推动丽江高质量跨越式发展》，第5页。第二，脱贫攻坚任务艰巨。全市目前还有0.94万人没有脱贫，这近1万贫困人员的脱贫都是难啃的硬骨头，贫困群众内生动力激发、长效产业支撑及就业支撑还存在诸多不足。第三，在教育、医疗、就业、社保等方面与群众对美好生活的向往还存在一定差距。全市仅有一家三甲医院，每万人拥有床位数比全省平均水平少8张。

(三)产业结构单一，部分示范点建设特色不突出

丽江市产业发展质量不高，导致部分示范点建设特色不突出，产业支撑乏力。第一，产业结构还十分单一。经济发展主要还是依靠以旅游业为主的第三产业，第一产业和第二产业基础非常薄弱，培植示范点产业的力度不够，不能形成特色优势产业，效应不明显。第二，产业发展互助金的使用尚处于探索阶段。产业发展互助金的使用制度化、规范化不够，农户使用资金呈分散化，使用的管理难度大，尤其资金回笼存在一定风险，产业发展互助金未能起到应有的推动作用。第三，示范点建设中民族特色运用不突出。丽江市民族文化多元荟萃，各民族地方文化底蕴浓厚，但在示范区建设中未能充分挖掘，开发特色资源不足，已打造的点示范带动不充分。

(四)重视落实不够，责任监督问效不到位

示范区建设是推进实现丽江市高质量跨越式发展的应有之义，但从近来开展工作的情况来看，各级各部门不同的程度存在着“调门高、落实差”的情况。第一，对创建工作的重要性认识不够。部分市级部门、县(区)对示范区建设工作重视不够，主动参与并承担创建工作的意识不强。即使参与，创建工作的内容形式、方式方法单一，与中心工作紧密结合不够。第二，部门间协同发力不够。示范区创建是一项涉及面广的系统工作，丽江市虽相继出台实施意见和实施方案等相关制度文件，但不少部门、区县片面地认为创建民族团结示范区是民族工作部门的职责，各自职责履行不到位的问题较为突出，民族工作部门单打独斗，全市还没有形成共创联动的合力。第三，考核问效力度不够。至今尚未出台示范区建设的针对性监督考核制度，对示范区创建的工作进展、落实情况的监督问效主要以民宗部门的检查为主，市级层面对成员单位的压力传导不够、跟踪监督问效落实不足，对涉及创建的其它部门的工作落实情况督查基本没有开展。示范区项目建设工作滞后，示范区项目“重建设、轻管理”的问题较为突出。

三、推动丽江市民族团结进步示范区创建工作的路径

丽江市创建民族团结进步示范区意义十分深远，当前创建示范区面临诸多挑战，但中央、省委相继出台的文件，为加快推进示范市建设提供了很多有利的政策机遇。全市各级各部门要围绕中心，突出特色，以务实有效的举措不断推动示范区创建人文化、实体化、大众化，努力营造丽江市各民族群众一家亲的社会氛围，最终为实现丽江市高质量跨越式发展凝聚强大的精神力量。

(一)提高思想认识，建构示范区建设的合力机制

习近平同志早在2011年9月就对云南民族工作时作出重要批示，强调“为把云南建设成我国民族团结进步、边疆繁荣稳定的示范区不懈奋斗”(9)民族画报专题报道组：《建设我国民族团结进步示范区的云南实践》，2018年4月27日，http://www.mzhb.com/dywh/建设我国民族团结进步示范区的云南实践，2020年4月26日。。各级各部门要提高政治站位，增强思想认识，全力建构共同参与示范区建设的工作格局。

1.高位推进，建构共建共享的工作格局

第一，提高政治站位。创建民族团结进步示范区是丽江市高质量跨越发展的内在要求。要从思想和行动上增强坚决贯彻落实好习近平总书记要求云南创建成为民族团结进步示范区的自觉，努力把丽江市建设成为民族团结示范的窗口，不负总书记对云南的重托和期盼，为奋力实现中国梦谱写丽江市民族团结进步的篇章。第二，加强组织领导。要把示范区建设作为党政一把手工作来统筹谋划落实，高位推进、层层落实、严格考核，形成“党委领导、政府负责、社会参与、全力推进、共建共享”的工作格局，全力全面推进创建工作。第三，健全协调配合机制。创建工作是一项需要多部门积极参与的系统工程，民宗部门要切实当好市委市政府的参谋、助手，强化与宣传部门、统战部门的协同配合，建立三部门通力合作机制，使创建工作深入全市各部门各领域各行业。

2.加大投入力度，加快示范区产业发展

第一，向上主动争取项目、资金。创建示范区，丽江市确实存在很多短板和问题，任务很艰巨，除自身要积极谋划、主动作为外，应积极向中央部门、省级部门汇报和沟通示范区创建情况，努力向上得到更多的支持和帮助，争取通过云南省民宗委对丽江市创建工作的初次检验，促成省民宗委推荐给国家民委，以争取更多的项目和资金投入示范区建设。第二，加大整合力度。进一步强化对示范区创建资金使用的管理，做到专项资金专项使用，着力从制度上完善示范区建设各个项目的管理，使其真正产生示范、带动的效应。第三，加快示范区产业发展。科学规划示范区项目建设，立足民族地方的资源优势，保护和传承民族民间文化，健全产业发展互助金管理制度，因地制宜发展特色产业，助推示范点支持产业的发展。

(二)深化宣传教育，改进宣传教育的载体和方式

进一步丰富和完善宣传的载体、教育的方式，强化群团组织密切联系群众的优势，着力推动示范区创建的宣传教育走深走实。

1.强化中华民族共同体的教育

第一，强化群团组织的作用。各级群团组织联系群众密切，在创建过程中要积极作为，为各民族的交流沟通搭建好平台，引导各民族文化的传承发展始终坚持社会主义的正确方向，使全市各族人民群众树牢自己是中华民族大家庭一员的认知，身体力行践行好国家观、民族观、宗教观、历史观、文化观。第二，强化宣传教育的内容。深化社会主义核心价值观融入全市各行业各领域的力度，深入挖掘和传承民族民间文化的精华，加强对新中国史、中国特色社会主义理论体系和中华民族伟大复兴的宣讲和教育。第三，完善宣传教育机制。从严落实党的民族工作理论、方针、政策作为各级党组织重要学习内容的硬性指标要求，各级各部门主动认领创建示范区的任务，借助全市社会资源、教育资源开展民族团结进步教研活动和课题研究。

2.丰富团结进步宣传载体和方式

第一，开展富有地方特色的群众性交流活动。各县(区)积极组织开展“中华民族一家亲”活动，继续办好丽江市非物质文化遗产展示，支持各县(区)举办地方民族节日，并以此为契机，弘扬优秀民族文化，凝聚共同团结奋斗的强大合力。第二，丰富完善宣传的载体和方式。将每年7月定为丽江市民族团结进步宣传月，加大文化事业和文化产业协调发展，鼓励广大文艺工作者创作体现共同体意识的民族文艺作品，定期开展民族团结创建媒体行，充分应用新媒体、新技术讲好丽江市民族团结进步的故事。

(三)夯实巩固成果，提升创建工作水平

在夯实和巩固示范区建设已取得成果的基础上，加强示范区和示范单位建设，不断提升民族事务治理的法治化水平，以推动示范区创建工作向纵深推进。

1.巩固拓展创建的主阵地、主渠道

第一，深入开展“10+N”工作。全市各牵头单位严格按照实施方案履行各自分管领域的创建工作，不断完善测评指标体系标准，巩固和夯实民族团结进步进“10+N”工作。第二，推动创建工作纵深推进。坚持重在基层、分级创建、分级负责，统筹分配资源、投入力量，通过市、县(区)、乡(镇、街道)、村(社区)的四级联创，提升创建工作覆盖面，强化干部、青少年、知识分子、新的社会阶层人士、信教群众等群体的参与力度，尤其使创建工作全面覆盖重点行业、窗口单位、基层政法单位和新经济社会组织。

2.着力提升各项民族事务治理的法治化水平

第一，强化各民族群众法治意识的培养。不断健全完善涉及民族工作的法律法规体系，并加大宣传力度，抓好宪法日、普法宣传月等活动，积极引导各民族群众在生产生活中自觉做到尊法、学法、用法、守法。第二，依法开展民族事务工作。丽江示范区建设要始终遵循《云南省民族团结进步示范区建设条例》，坚持用法治思维和法治方式保障和巩固民族团结。第三，加强意识形态安全建设。定期召开会议分析研判民族宗教工作形势，健全完善重大突发事件新闻宣传快速反应机制，对涉及民族因素的舆论舆情及时加以正确引导。

(四)增进民生福祉，加快推进全面建成小康社会

云南省作为拥有4800多万人口、发展滞后的边疆省份，不断推动经济社会向前发展是对国家的责任和贡献。(10)黄小军：《跨越式发展的思想纲领》，《云南理论网：滇云论坛第8期》，2015年3月17日，http://special.yunnan.cn/feature12/html/2015-03/17/content_3648633.htm， 2020年4月26日。因此，要不断增进各民族的民生福祉，为使各民族人民的生活一天比一天好而不懈奋斗。

1.加快推进民族地区全面建成小康社会

第一，坚持“各民族都是家里的一分子、好日子要一起过”的理念。充分考虑民族因素与区域因素，坚持智志双扶，坚决打赢少数民族地区脱贫攻坚战。加大民族地区基础设施建设、新型城镇化、特色村寨建设的支持力度，以乡村振兴为抓手，促进民族地区农业全方位的升级、农村全方位的进步、农民全方位的发展。第二，加快推进经济发展的转型升级。全力打好丽江市的“三张牌”，大力发展清洁再生能源、大数据产业，绿色有机食品，要从政策、资金、项目上予以扶持，加快沙江绿色农产品品牌体系的打造，培养发展大健康产业，以坚实的物质基础深化民族团结进步。

2.将民族团结进步创建与文明城市创建相结合

第一，强化文明公约的宣传教育。通过倡导现代文明的生活方式，让各族群众追求现代文明生活，将市民公约、乡规民约、学生守则、行业规则、职业规划、团体规则等公民日常行为规范，融入民族团结进步元素，在尊重各民族风俗习惯的同时，积极营造民族团结的社会氛围。第二，服务管理好少数民族流动人口。发挥社区便民中心、民族之家、民族文化室的功能，及时帮助解决教育、医疗、卫生、就业等方面遇到的困难，使其更好地适应并融入城市。在公共服务窗口派驻少数民族工作人员，为少数民族群众提供便捷化的服务。