农村集体经济组织成员参与治理的实证分析与立法完善

张义华 郑志军

(河南财经政法大学，河南 郑州 450000；郑州市中级人民法院，河南 郑州 450000)

我国“三农”问题的解决绕不开农村集体经济组织，农民在农村的大部分权益都是通过农村集体经济组织实现的，比如以集体经济组织成员身份取得宅基地、承包地，通过集体经济组织获取集体收益分配等。因此，农村集体经济组织治理是否规范、作为集体经济组织成员的农民是否能在集体经济组织中充分行使参与治理权利，对农民权益的保障尤为关键。然而，遗憾的是当前大部分农村集体经济组织治理规范缺位，治理机构设置不健全，农民在集体经济组织中应享有的治理权利不明晰，导致农民和农村集体经济组织内部之间的法律关系也无法理顺，集体经济组织治理一直存在公开透明度不高、形式化严重等种种问题。学界将这种现象称为农村集体经济组织的“虚化”。在实践中，农村集体经济组织的收益分配、土地承包等频频引发纠纷，比如据报道，某市因集体经济组织收益分配直接或间接引起的农民上访数量占全市上访总量的一半以上。因此，完善农村集体经济组织成员参与治理制度，是未来保障农民在集体经济组织中的权益、促进集体经济组织规范化治理的关键措施。为了解农村集体经济组织成员参与治理的现实状况，笔者深入农村地区进行调研，分析农村集体经济组织成员参与治理的制度性问题、形成原因及改进对策。

一、农村集体经济组织成员参与治理的立法现状

目前，我国没有出台农村集体经济组织的专门立法，对于农民在农村集体经济组织中如何参与治理、享有哪些治理权利等，我国现行立法也没有做出专门性、具体性的规定。只有一些法律零星地涉及到了集体经济组织成员参与治理的问题，比如《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第59条规定了应经集体成员决定的事项范围，通过对这些法定事项做出决策，集体成员可以参与集体经济组织的内部经营管理。再如，依据《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第18条规定，土地承包方案应当经本集体经济组织成员多数同意，这是集体经济组织成员参与集体财产管理的事项。但是，由于这些规定不系统，只是针对具体问题的立法，因此成员如何主动参与集体经济组织治理，成员参与集体经济组织的程序比如如何召集成员会议、如何计算表决权等都缺乏法律依据。

对于农村集体经济组织成员参与治理的权利，包括选举权与被选举权、表决权、监督权、知情权等，目前学界已有不少研究，并基本形成了共识，但遗憾的是这些研究还未在法律中得到明确规定，因此影响了这些权利的享有和行使。例如，《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第62条规定，农村集体经济组织及其他主体应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。但这不是对成员知情权的规定，对于集体财产的状况，成员是否可以向集体经济组织提出申请从而要求其公布，当农民在农村集体经济组织中的知情权满足不了时该如何救济，也缺乏相关规定。对于农村集体经济组织成员权益的司法救济制度，我国仅仅是在《物权法》中规定了可以请求法院撤销侵害集体成员权益的决议。但在实践中，许多成员权益比如表决权受到侵害时能否请求司法救济，都存在疑问。

虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)规定了村民的民主监督权利、村民会议的会议规则，但这只能适用于村民委员会这一村民自治组织，村民自治不等同于集体经济组织自治。在实践中，有关农村集体经济组织管理制度的改革与创新从未停止过，广东省佛山市南海区的改革措施便取得了积极成效，其中一个环节就是在村自治组织与集体经济组织分离运行后，坚持自治组织和经济组织独立选举。因此，对于农村集体经济组织的治理不能完全照搬照抄《村民委员会组织法》中村民参与村务管理的规定，需要单独构建农村集体经济组织成员参与治理制度。

二、农村集体经济组织成员参与治理的实证调研与分析

(一)调研发现的问题

笔者针对农村集体经济组织成员参与治理的问题，围绕农民在农村集体经济组织中享有的治理权利及现实状况，以统计、走访等方式进行了实地调研，发现不同地区农村集体经济组织的运行与治理水平、规范化程度参差不齐，但整体不容乐观。在集体经济发达的地区，集体经济组织在运营集体资产、发展集体经济中起着至关重要的作用，但大部分农村集体经济组织没有专门的工作人员，工作人员大多由村委会人员兼任，集体经济组织议事机构、监督机构、执行机构等都不健全。在集体经济不发达的地区，集体经济组织很少组织成员大会等活动，成员缺乏存在感。

在关于农村集体经济组织成员的哪些权利(包括治理权利)较为重要的调查中，96%的受访对象选择了取得宅基地的权利、取得承包地的权利，90%的受访对象选择了取得收益分配的权利，93.5%的受访对象选择了知情权，81.2%的受访对象选择了表决权，66%的受访对象选择了监督质询权。

对于农村集体经济组织成员参与治理的状况，65%的受访对象表示会经常参加所在集体经济组织成员大会或者村民会议。但他们的民主决策参与能力并不强、参与程度并不深，60%左右的受访对象表示在进行决议时一般都是赞同村干部的提议，而质询监督集体经济组织及其经营管理人员的情形很少发生。但成员权利意识相对较高，94%的受访对象认为自己有权利了解本集体经济组织的财务收支情况，56%的受访对象所在集体经济组织没有公开过集体经济组织的经营管理信息。在知情权被侵害时，81%的受访对象不知道如何应对。

对于集体经济组织经营管理人员如果做出侵害集体经济组织权益的行为，绝大部分的受访对象表示，即便法律允许，也不会以自己的名义去起诉经营管理人员。受访对象表示其顾虑的因素主要是“碍于面子”、诸如诉讼费律师费的成本问题、自己不具有相关知识等。但如果有集体经济组织成员牵头提起派生诉讼，61.5%的受访对象表示愿意加入原告行列。

(二)调研情况分析

从法理上讲，农村集体经济组织成员在集体经济组织中参与治理的权利主要包括参与决策的权利，对集体经济组织的经营管理进行监督并向集体经济组织管理人员提出建议和质询的权利，对集体经济组织的财务状况、经营管理知悉的权利等。对于农村集体经济组织成员参与集体经济组织成员大会，行使选举权、表决权，以及提出建议和质询的权利、监督集体经济组织运营管理的权利，在我国有着较为悠久的立法基础和历史传统。例如，《中华人民共和国宪法》第17条第2款规定，集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。我国《农村土地承包法》第18条、第27条也规定了应经本集体经济组织成员同意的事项。但实践中的情况是集体经济组织成员较少实质性的参与集体经济组织的决策，一些农民虽然关心集体经济组织的决策，但并不关注自己的表决权，在决议时一般都是赞同村干部的提议，除非集体经济的决策事项直接侵害到自己的权益。依据对调研情况的总结，可以发现其中的原因是多方面的。一方面原因是非制度性的，比如集体经济组织成员(村民)普遍文化素质不高，不习惯于自己独立决策，大部分集体经济组织成员也不愿意在集体经济组织管理监督方面花费太多精力，而只是想“搭便车”。很多地方农民的收入具有多元化的特点，农村集体经济组织中的收入只占其总收入的一小部分，因此集体经济组织成员也缺乏参与治理、促进集体经济组织规范运行的动力。个别农民在保障了个人的土地承包经营权和宅基地使用权后，便不愿意花费精力去行使其他参与治理等权利。另一方面原因是制度性的，农村集体经济组织是在运营集体资产的基础上建立的，目的是避免单个主体独占生产资料，从而滋生剥削和不平等。但农村集体经济组织与成员的法律关系并不清晰，农民在集体经济组织中究竟享有多少份额的权利是不明确的。成员如何促进集体经济组织治理规范，缺乏明确的依据，比如当集体经济组织权益被侵害时，成员出面制止或者提起诉讼就没有依据。这种制度性的原因需要在未来的制度完善中予以规范。

在实践中，农村集体经济组织成员对知情权最为敏感，知情权也是行使其他权利的前提，本文以知情权为例具体分析成员参与治理的困境。随着互联网、新媒体的发展及其在农村的普及，外出务工人员带回来的公平、公正、公开观念逐渐深入人心，以及近年来依法治国理念的广泛宣传，绝大多数受访农民认为自己有权利了解本集体经济组织与自己权益密切相关的内容，特别是集体经济组织的财务收支情况、集体收益分配办法和方案。但现实中集体经济组织主动公布相关信息的质量和效果不容乐观。集体经济组织成员如何取得救济、如何实现知情权，大部分农民不知道该如何应对，主要的制度原因在于基本立法没有明确规定成员知情权的行使和救济方式，比如是否可以查阅农村集体经济组织会议记录、财务会计报告等尚不清楚，在知情权无法实现时是否可以提起诉讼请求法院支持行使知情权也不明确。

三、农村集体经济组织成员参与治理的立法改进方向

农民参与农村集体经济组织治理的权利，其本身不具有直接的财产性、收益性等内容，其主要目的在于：一是促进集体经济组织规范运作；二是通过行使参与治理权利实现和维护自身的其他权益。就集体经济组织成员参与治理权利在所有集体经济组织成员权中的地位而言，其是集体经济组织成员享有成员权中其他各项权利的基础性权利，是集体经济组织成员行使其他成员权利的手段，是监督集体经济组织运营的途径，是维护成员自身利益的工具。成员与农村集体经济组织之间主要是一种经济关系。因而农村集体经济组织成员的参与治理权利更符合工具性权利的特征。例如，成员的知情权是成员在成员大会上进行表决、参与重大决策、行使收益权等权利的前提和基础。集体经济组织成员通过行使知情权，可以有效了解集体经济组织的经营状况，监督和督促管理者负责任地对集体经济组织进行管理，有效维护集体经济组织自身利益和成员利益。就农村集体经济组织成员参与治理权利的性质而言，其是成员基于成员身份而单独享有的权利，应是立法授予集体经济组织成员不可剥夺的权利。如果集体经济组织成员不能行使最基础的参与治理权利，比如不能行使知情权，便不能对集体经济组织的运营状况、财务状况进行整体把握，如此一来成员所享有的收益分配请求权、请求取得土地承包经营权等权利将无从行使或者行使受限。因此，集体经济组织成员参与治理权利不能由集体经济组织决议或章程赋予或随意剥夺，应由立法明确规定。

不完备的法律规定是导致农村集体经济组织法律地位不清晰、运营形式多样且混乱的重要诱因，未来我国要以基本立法形式制定农村集体经济组织单行法，这样可以解决集体经济组织立法不统一的问题，而且更重要的是可以使成员明确自己的权利以及出现了行使障碍时该如何救济，毕竟“人们都倾向于过一种可预见的生活。”在农村集体经济组织单行法中，要规定集体经济组织的主体地位、组织机构、成员权利、合并解散、经营体制等问题。为了保障集体经济组织治理的规范，要通过统一立法建立治理机构，包括意思形成机构(权力机构)、执行机构和监督机构，可以建立成员大会作为权力机构，建立理事会作为执行机构，建立监事会作为监督机构。农村集体经济组织成员大会负责重大事项决策，比如选举和更换理事监事、决定集体经济组织利润分配方案、制定和修改集体经济组织章程等。理事会负责执行成员大会的决议和日常管理工作，监事会负责对集体经济组织的经营管理和财务活动进行监督，理事会、监事会对成员大会负责，向成员大会报告工作。同时，在立法中应明确规定，农村集体经济组织成员享有以下参与集体经济组织治理的权利：第一，选举、罢免集体经济组织经营管理人员和成员代表以及被选举为上述人员的权利，这是集体经济组织成员的选举权、被选举权；第二，成员基于集体经济组织成员的身份而享有对集体经济组织成员大会决策事项进行参与决议的权利，这是集体经济组织成员的表决权；第三，成员有权对集体经济组织经营管理和财务活动进行监督，并对经营管理和财务人员的日常经营管理行为和财务行为、重大决策行为等提出自己的意见和建议，有权在质疑其行为和决策的合法性、妥当性时进行质询的权利，这是农村集体经济组织成员的监督建议和质询权；第四，对于农村集体经济组织的经营管理情况、财务会计状况、会议决议事项与内容等有了解和知悉的权利，这是农村集体经济组织成员的知情权；第五，享有针对侵害集体经济组织权益的行为，成员在集体经济组织不起诉时，可以自己名义提起诉讼的权利，这是集体经济组织成员的派生诉权；第六，在集体经济组织有关机构和人员拒绝召集和主持集体经济组织成员大会时，符合条件的成员有自行召集和主持成员大会的权利，这是集体经济组织成员召集和主持成员大会的权利。

四、农村集体经济组织成员参与治理制度的立法完善建议

在农村集体经济组织成员参与治理制度中，需要重点进行立法的是成员的知情制度、表决制度、质询制度、派生诉讼的制度和召集主持成员大会的制度，具体建议如下：

(一)农村集体经济组织成员的知情制度

知情制度是农村集体经济组织成员参与治理的重点，关键是规定成员的知情权。农村集体经济组织成员众多，所有成员都直接地参与到集体经济组织的经营管理中是不可能的，也是不科学的，因此农村集体经济组织的治理和经营活动一般由经营管理人员负责。但集体经济组织管理者的利益和集体经济组织的利益并不完全一致，如果管理者为了自身利益，在管理集体经济组织过程中偷懒或者为了谋取私利而损害集体利益时，就需要有监督和制约机制。相对于管理者而言，在获取内部经营事务信息方面，成员处于不利地位，管理者直接掌握着集体经济组织的经营状况、财务状况等信息。在现实生活中，农村集体经济组织内部严重的腐败问题与信息不对称有很大关系。信息不对称以及经营结果的不确定导致产生代理问题，即代理人行为目标偏离委托人的目标。当农村集体经济组织事务委托给少数经营管理层负责时，代理问题同样会在集体经济组织中产生。因此，规定农村集体经济组织成员的知情权，是克服信息不对称、防止管理者恶意操纵集体经济组织管理事务的重要保障，成员知情权制度可以平衡集体经济组织成员与实际经营管理者之间的利益冲突。我国立法应规定，农村集体经济组织成员有获悉该组织经营管理和财务状况的权利，其权利实现的途径和制度保障是：第一，农村集体经济组织应主动向成员公开重大经营管理事项、公布财务会计报告，集体经济组织成员有权要求该组织对成员公布上述信息；第二，农村集体经济组织成员有权查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、查阅集体经济组织财务会计报告；第三，在知情权无法实现时，农村集体经济组织成员可以请求人民法院要求集体经济组织公开文件或提供相关文件以供查阅。

(二)农村集体经济组织成员的表决制度

农村集体经济组织成员的表决制度，又称议决制度，是集体经济组织成员参与成员大会，并就成员大会的议案做出一定意思表示的制度。表决权是集体经济组织成员依据其成员身份享有的一项基本权利。集体经济组织不能基于管理层或者个别成员的意思而形成自己的决策，集体经济组织的重大决策要通过成员大会做出，成员大会的意思就是集体经济组织的意思。立法规定集体经济组织成员享有表决权，一方面体现了对集体经济组织和成员合法意思表示的保护，另一方面也体现了对管理层和个别成员追求非法利益的限制。因此，农村集体经济组织成员表决制度是保障成员权益实现的工具，也是推动集体经济组织整体利益实现的工具。就主体的利益最大化而言，让当事人自己决定比由法律制定规则要重要。农村集体经济组织成员行使表决权总是首先从自身的利益角度考虑如何表决，然后才考虑集体经济组织和其他成员的利益，但是由于成员表决权的分散性，单个成员无法把自己的意思强加于集体经济组织，保障了集体经济组织决议能够体现大部分成员的利益。

农村集体经济组织在召开成员大会决议事项时，成员的表决权如何计算是一个重大问题。在公司股东会决议时，股东一般按照出资比例、所持股份行使表决权，实行的原则是资本多数决原则。但农村集体经济组织并不是农民按照企业法出资设立的，历史上集体经济组织的建立过程不同于公司设立。因此，集体经济组织不同于公司的资合性质，不能像公司一样实现资本多数决原则。农民集体经济组织是在集体所有制的基础上建立运行的，而集体所有中农民的权利是不分份额的，农民平等地在集体中享有和行使权利。集体经济组织的内部，所有成员对生产资料的占有在法律上的地位是平等的。因此，在农村集体经济组织中，成员平等地享有、行使成员权，平等原则是处理集体经济组织成员之间、成员和本组织之间关系的主要原则。集体经济组织在历史上长期的共同生产生活中，形成了均分利益的传统，比如按照人口均分承包地。因此笔者认为，今后农村集体经济组织成员的表决权行使应坚持平等原则，即一人一票的原则行使表决权。

农村集体经济组织成员的表决权一般由成员亲自行使，这是因为成员大会表决的事项往往与成员有直接的利害关系，成员需要关注集体经济组织的经营运转情况和决策情况，这一目的往往需要通过亲自参加成员大会、亲自行使表决权来实现。但当农村集体经济组织成员因故不能亲自出席并行使表决权时，应允许成员通过一定的方式将自己所享有的表决权授予代理人，授权代理人以成员的名义在成员大会上进行表决。立法在规定农村集体经济组织成员表决制度时，还要建立成员表决权排除规则。当农村集体经济组织成员与成员大会将要表决的决议事项存在特别利害关系时，该成员不得参与表决该决议事项。因为当农村集体经济组织成员与成员大会决议事项存在利害关系时，成员通常会选择获利最大的方式行使表决权，为了实现自身利益的最大化，往往会不考虑集体经济组织或其他成员的利益。建立成员的表决权排除制度体现了立法平衡集体经济组织成员之间以及成员与集体经济组织之间利益关系的作用。

(三)农村集体经济组织成员的质询制度

一般来说，农村集体经济组织成员大多不参与集体经济组织的日常经营，获得集体经济组织经营管理和财务信息的途径也相对较少。因此，集体经济组织成员和经营管理层之间存在严重的信息不对称，由于成员无法掌握具体的信息，继而使其对集体经济组织经营管理层的监督显得异常困难。为缓解信息不对称所产生的弊端，除了规定成员知情制度外，还要规定成员的质询制度。当成员对农村集体经济组织的经营管理行为和决策的合法性、妥当性存在疑问时，成员有权提出疑问并要求集体经济组织经营管理人员就有关问题进行解释说明。知情制度可以使成员获取相关的信息，但如果有关资料存在记载不全、错误或疑惑之处时，只有成员进行质询才能达到相关目的。因此，立法应明确规定，农村集体经济组织成员享有质询权，有权要求集体经济组织相关人员就成员质询的问题做出解释说明。

(四)农村集体经济组织成员的派生诉讼制度

当前，由于我国农村集体经济组织立法缺位和农民集体所有权立法粗糙，缺乏对集体经济组织经营管理人员忠实义务和勤勉义务的法律规定，加上集体经济组织治理的弱化，在实践中农村集体经济组织权益与农民集体财产被侵害的状况非常普遍，而且此类侵权行为的主体即侵权人，很多是该集体经济组织的管理人员、村委会的相关负责人。由于集体经济组织经济职能被淡化，村“两委”往往成为村级经济资源的经营者、管理者和分配者，致使许多集体经济组织空壳化。在现实生活中，一些集体经济组织的负责人懒政、惰政甚至以权谋私，严重损害了集体利益，还有一些村干部与会计共谋转移集体资产、虚列开支套取集体资产。在农民集体所有制度中，由于成员个体的权利不明晰，集体所有权的行使实际上被部分农村干部小团体所控制。在这种情况下，一些经营管理人员利用集体资产牟取个人私利的现象难以避免。当农村集体经济组织权益、农民集体财产被侵害时，由于农村集体经济组织负责集体资产的管理，集体经济组织本应该以自己名义追究侵权人责任，然而在集体经济组织由管理人员、村委会人员控制的情况下，一般不会或怠于追究侵权人的责任，这一现象已严重影响了农村集体经济组织、农民集体的正常权益保障。那么该如何应对？笔者认为，农村集体经济组织有必要借鉴公司股东派生诉讼制度，建立集体经济组织成员派生诉讼制度。股东派生诉讼制度指当公司的合法权益受到公司管理人员或他人侵害，而能代表公司维权的机构拒绝或怠于起诉时，由股东代表公司提起诉讼、追究侵害人责任的制度。我国也应允许农村集体经济组织成员以自己的名义针对侵害集体经济组织、集体权益的侵权人提起诉讼，建立成员派生诉讼制度。成员派生诉讼制度可以调动成员的积极性维护集体经济组织的权益，可以有效威慑集体经济组织经营管理人员的不法行为。为了防止滥诉，可以规定占农村集体经济组织成员人数5%以上的成员有资格联名提起派生诉讼，同时要借鉴公司股东派生诉讼制度，建立农村集体经济组织成员派生诉讼的激励与约束机制。鉴于成员是为了集体经济组织的权益而起诉，在成员胜诉时应有权要求集体经济组织给予诉讼费用补偿。但成员在起诉前应通知集体经济组织管理人员，在管理人员拒绝起诉或不予回复时，才可以以自己的名义提起诉讼。

(五)农村集体经济组织成员召集和主持成员大会的制度

鉴于农村集体经济组织成员一般通过参与成员大会行使表决权等监督管理权利，但成员大会由集体经济组织经营管理机构和人员召集和主持，在实践中，当成员大会将要议定的事项对管理人员严重不利时，这些主体就会无故拒绝、推托召集和主持成员大会，使成员大会不能正常举行。如果成员大会不能按期合法地正常召开，重大决策和经营管理事务成员就不能有效地参与其中，这样对集体经济组织成员的权利进行保护就会成为一句空话，所以为保障成员权利的实现，需要规定在农村集体经济组织经营管理机构和人员拒绝召集和主持成员大会时，成员大会可以由五分之一以上的成员自行召集和主持，以更好地保护成员所应当享有的治理权利。