共享经济发展背景下“网约房”的治安管理对策探析

高丽琼

（上海公安学院， 上海 200137）

近年来，随着互联网技术飞速发展，共享经济呈高速增长态势，“网约房”越来越受到青睐，成为游客出行选择住宿的重要方式。作为一种新的住宿形态，“网约房”在给民众带来便捷、舒适的同时，也带来了其他各种问题，因物品损坏、个人信息泄露、邻里关系等原因产生民事纠纷，因行业标准规范缺失、监管部门职责不清、监管手段滞后，导致实名制登记难以落实，“网约房”极易成为违法犯罪分子的隐匿场所，给安全监管带来了巨大的隐患。如何顺应互联网经济和共享经济发展的大势，秉持包容审慎的监管原则，研究“网约房”安全监管的对策，是一个迫切需要解决的课题。

一、共享经济发展背景下“网约房”的发展态势与主要类型

共享经济高速发展背景下，“网约房”作为一种新的住宿形态，其发展态势和分类是我们研究安全监管对策的起点，这个起点越客观、越合理，研究出来的安全监管对策就越具有务实性和可操作性，越能够为“网约房”监管难题找到一条合适的对策。

（一）“网约房”的发展态势

根据国家信息中心发布的《共享经济发展年度报告（2019）》，2017年我国在线短租领域交易规模达到145亿元，同比增长71%；2018年共享住宿市场收入约202亿元，同比增长38%，占全国住宿业客房收入的7.5%，较上年提高了1.8个百分点，较 2015 年提高了 5.2个百分点；2018 年网约房用户规模为 7945 万人，在网民中的普及率由 2015 年 1.5%提高到9.9%，年均增速高达99.5%。[1]

“网约房”的兴起有其必然性，城市住房空置率居高不下，为“网约房”的兴起奠定了条件。根据《2015年5月全国城市住房市场调查报告》的调查结果显示，中国主要城市的住房空置率整体水平在22%至26%，高于合理水平，大量住房资源正在浪费。同时，旅游业的持续兴旺和自助游的流行，为“网约房”的兴起创造了条件，相比传统住宿业，“网约房”交易更为便捷、价格更为优惠，成为游客的优先选择。

“网约房”的发展极大地推动房屋市场租赁资源的合理流动和优化配置，拉动地区劳动力就业。同时，共享宿业的发展，满足了人们对“居家式”、更加个性化住宿服务的需求，正在全国范围内保持快速发展，尤其是人口净流入量大的一二线城市及其他中心城市，隐藏着短租行业的巨大市场空间。根据行业内主要共享住宿平台发布的数据，2018年国内“网约房”房源数量超过300万套，而国内旅馆数量不过100万家，以50%的入住率计算，每年超过10亿人次的流动人口入住“网约房”，给治安管理带来了巨大隐患。[2]

（二）“网约房”的定义

“网约房”即网络预约居住的房屋。2018年11月26日，浙江省公安厅出台的《网络预约居住房屋信息登记办法》第三条，将“网约房”定义为通过互联网渠道发布房源、预定并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他场所。[3]笔者认为，通过网约形式提供住宿服务的场所均可称之为网约房。

（三）“网约房”的分类

依据交易对象，“网约房”主要有C2C与B2C模式。C2C模式即个人房屋所有者与房客之间通过平台进行直连，房东与房客在平台上完成预定、入住、评价等过程，平台自身不拥有房源，主要提供信息发布、身份认证、交易撮合、安全保障等相关服务。在C2C模式中，房源房东收取租金，“网约房”平台公司则通过收取交易佣金、提供增值服务、投放广告来盈利。B2C模式即住宿服务经营商家依托互联网直接面向房客提供住宿服务，一般是公司向拥有房源产权的业主协议租赁房屋，然后以公司名义依托互联网统一对外经营或者公司直接将持有的房源通过平台与房客联系，再提供住宿服务。共享宿业发展到当下，部分原来仅仅提供平台服务的“网约房”平台公司也转身成为房源的提供者。

传统的租赁房屋依靠互联网平台可转型为C2C模式的“网约房”，传统的旅馆业依靠互联网平台则可转型为B2C“网约房”，短租公寓、长租公寓等通过互联网平台也可转变为酒店式公寓，本质上仍属于一种B2C“网约房”。因此，“网约房”是对住宿服务交易双方交易途径的一种概称。

二、共享经济发展背景下“网约房”的主要特点及安全监管存在的问题

“网约房”作为一种新兴的共享商业模式，具有网络化、非接触式交易的特征，它在给民众带来便捷、舒适的同时，也给安全监管方面带来了其他多种问题。

（一）“网约房”的主要特点

1. 交易网络化

网络化、非接触式交易是“网约房”的主要特征。其交易流程为：房屋所有者（房东）在网站注册会员（不需要登记身份证件信息）→免费发布房源（需要身份证件信息）→网站审核后发布上线；房屋承租者（房客）注册网站会员或者下载手机app（不需要登记身份证件信息）→房客在线或者电话与房东联系沟通→在线支付房款→房客退房后第二天网站平台将交易款扣除佣金后转入房屋租赁经营者帐户。房东与房客全程不见面，直接通过网络完成全部交易，且中介公司很少参与。目前， “网约房”房源信息多发布在58同城、途家网、安彼迎Airbnb、蚂蚁短租、列表网等网站。

2. 人员流动快

“网约房”的房客多为外来人员，目的以旅游、探亲访友等为主，房屋租期较短，一般1至3天左右，呈现出房屋更换房客速度快、住宿人员流动变换快的特点。同时，在房客的快速更换中，不乏有公安机关关注范围内的重点人员。

3. 安全漏洞多

“网约房”一般是个体或家庭式经营，多数仅聘用一名清洁工在客人退房后打扫卫生，管理极其松散。加之经营者未经过正规的治安防范知识技能培训，缺乏识别可疑人、可疑行为和可疑物品的能力，且普遍未安装监控设备，无贵重物品寄存设施，无专门人员值守看管，房客人身安全及随身财物得不到有效保障，存在重大治安漏洞。

（二）“网约房”安全监管存在的问题

1. 管理制度不健全

“网约房”涉及租赁房、旅馆业、民宿、酒店式公寓等多种业态，目前没有统一的行业标准规范，经营无须相关的审批手续，卫生标准、消防标准参差不齐。公安部和大部分省级公安机关均未出台具体“网约房”管理法规、规定和办法，没有明确“网约房”的性质、管辖单位、管理办法及处罚规定，监督管理缺乏有效法律法规制度支撑。据了解，全国仅浙江省公安厅出台了《网络预约居住房屋信息登记办法（试行）》，是全国首个关于“网约房”的相关规定。“网约房”从业者、租客钻法律制度的空子，行业混乱，鱼龙混杂，纠纷和投诉时有发生。

2. 人证核验难度大

目前对于“网约房”的实名登记制度尚未有全国统一的办法，导致公安机关难以依法强制“网约房”平台、房源房东以及租客进行实名制登记，平台和业主亦缺少对房客身份必要的判断依据，在“网约房”平台预约的住宿人与实际住宿人往往不一致，途家网、蚂蚁短租等“网约房”主要交易网站均不需要验证住客身份信息，且交易过程都在网上进行，不具有人证核验的强制性和约束性。同时，房东为追求利益最大化，往往未对房客身份信息进行核查就允许入住，无证入住、一证多人、男女混居等现象客观存在，“网约房”极易被各类违法犯罪嫌疑人员利用来进行“黄赌毒”等非接触式犯罪，成为逃犯的藏匿窝点和避难所。

3. 租赁信息难掌握

在传统旅馆业的管理中，因经营旅馆需取得公安机关颁发的《特种行业许可证》，公安机关可以依据《旅馆业治安管理办法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）对旅店的经营者进行有效管理，通过强制安装的旅馆业治安管理信息系统间接完成对住宿旅客的信息登记工作，但是对新兴“网约房”的租赁信息难以掌握。途家网、蚂蚁短租等“网约房”主要交易网站服务器及办事处均设在北京、天津等地，实时获取出租人、承租者人员信息难。同时，一房多租、一房多转、租一房多人住等现象普遍存在，加之租房人员流转速度快，在现有警力条件下，难以对租客信息进行全面采集。由于租房人员活动时间不规律，民警上门采集信息多遇到关门情况，依靠传统手段采集“网约房”人员信息难以做到应采尽采。

4. 公共安全隐患多

由于“网约房”平台对房屋质量和业主的监管能力较弱，而业主与房客的素质良莠不齐，各方在追逐自身利益最大化的过程中，可能会因为物品损坏、恶意差评、个人信息泄露、邻里关系纠纷等原因产生民事纠纷。同时，“网约房” 无严格审核准入制度，大多由商品房改造而成，装修时随意改变房屋结构，甚至破坏承重墙。有的系楼顶违法搭建建筑，有的被分隔成多个小单间，普遍无灭火器、应急灯、疏散通道等消防安全设施设备，难以达到消防标准，一旦发生事故，后果不堪设想。

三、共享经济发展背景下公安机关对“网约房”的治安管理对策

共享宿业是互联网在传统住宿领域深化应用形成的新业态、新模式，与传统房屋租赁业和旅馆业的运营有很大的不同。与其他共享经济新业态一样，共享宿业也面临法律地位模糊的问题。近年来，虽然国家有关部门积极鼓励共享宿业发展，明确了放宽在线短租等旅游新业态市场准入的原则，但目前尚未出台相关的管理办法与实施细则，给共享宿业的行业管理带来了诸如该不该管、谁来管、如何管、管什么等一系列难题，公安机关面临的难题则主要是管什么、如何管、如何处罚。

（一）公安机关对“网约房”的主要管理职责

公安机关对“网约房”进行治安管理时，首先应聚焦于公安机关的职责开展工作，剥离公安机关职责之外的内容，将其他的管理内容交由对应部门负责。其次，当下公安机关在管理“网约房”、处罚“网约房”违法行为人时，往往参照适用旅馆业的相关法律规定，这既无法跟上共享住宿产业的发展趋势，也无法有效应对“网约房”产业中的各种乱象。因此，在对“网约房”进行管理的时候，公安机关不应拘泥于“网约房”的线上交易特点，应聚焦“网约房”线下的房源性质，在“网约房”相关办法尚未出台之际，分别按照旅馆业、出租房以及其他的相关管理规定进行管理，并加入对网络预约居住平台的管理内容。公安机关对于共享住宿产业的管理，在线下就依据线下房源的具体性质，履行对旅馆业、出租房进行管理时的不同职责；在线上，则应以网络预约居住房屋信息登记工作为核心，以监管共享住宿产业互联网平台为重点，充分运用公安部门既有的经验，充分掌握共享住宿产业中的流动人口信息。

面对共享住宿产业这种新兴业态，公安机关以网络预约居住房屋信息登记工作为管理工作重点，及时安排警力上门核查“网约房”平台公司报送的居住房屋、入住人信息，消除风险隐患，守牢安全底线；以引导为主，谨慎处罚，加大宣传力度，提醒、督促相关单位和个人主动报送信息，努力实现法律效果与社会效果的统一。

（二）公安机关对违规“网约房”的主要处罚措施

在相关政策法规鼓励发展共享宿业而现实中又缺乏具体管理办法的情况下，对存有争议的经营行为启动行政处罚程序，公安机关应持相对谨慎的态度。现有的针对提供住宿服务场所的管理办法，设定相关处罚措施在于打击相关人员逃避行政监管的行为，避免为社会治安埋下隐患。若共享住宿产业的经营者在经营前，积极了解共享住宿方面的政策法规，积极向相关部门咨询，向经营地点所属的街道出租屋管理中心办理了出租房登记手续，并向辖区派出所进行了申报，事实上已经被纳入行政监管范围，即使行为人的经营行为客观上构成经营旅馆业，公安机关应对经营者正确指引并给予其改正机会。

首先，对于共享住宿产业中的主流C2C“网约房”模式的违法行为，公安机关治安管理部门不能简单地套用旅馆业、出租房的相关规范性文件来进行处罚。在相关针对性规范文件未出台之前，公安机关主要针对未履行或者逃避网络预约居住房屋信息登记义务的行为，依据《流动人口信息登记办法》《房屋租赁管理办法》进行处罚。

其次，由于共享住宿产业中的“网约房”平台公司主要是通过互联网在房源房东与消费者之间提供中介、交易担保和撮合服务，可以归类为电子商务平台的一种，公安机关对于相关违法行为，适用《电子商务法》进行处罚更符合共享宿业的产业特点。《电子商务法》对“网约房”平台的违法行为确定了较为科学的处罚梯度，由责令限期改正到二至十万元罚款、十至五十万元罚款再到停业整顿，既能量体裁衣进行处罚，又能实现较好的处罚效果。

《电子商务法》同样能规制共享住宿产业中的房源房东。根据《电子商务法》第九条第三款，平台内经营者是指通过电子商务平台销售商品或者提供服务的电子商务经营者，是电子商务经营者的一种。共享住宿产业的经营者通过“网约房”平台发布房源、提供住宿服务并完成交易，应属于电子商务经营者。因消费者在“网约房”平台购买住宿服务时，需提供姓名、电话与支付实名信息等，该类“网约房”预约信息根据《电子商务法》第二十五条，公安机关有权要求电子商务经营者提供。根据《电子商务法》第七十五条，电子商务经营者不履行信息提供义务的，公安机关有权对其进行行政处罚。

四、以智慧公安建设为依托，创新“网约房”管理对策的思考

“网约房”安全监管的核心，是解决“网约房”及其入住人员的漏管失控问题，将所有“网约房”经营活动纳入公共安全管理视线，保障住宿旅客的合法权益和生命财产安全。笔者认为，一方面，公安机关要秉持包容审慎的监管原则，顺应互联网经济、共享经济发展大势，推动互联网和居住房屋的融合发展；另一方面，公安机关应综合运用法律手段、行政手段、宣传教育手段等方面措施，并且以智慧公安机关建设为依托，加大对“网约房”治安管理力度。

（一）出台“网约房”管理办法

“网约房”是市场经济下的新兴行业，需要合理引导规范。浙江省公安厅在“网约房”管理工作中走在了探索的前沿，在2018年11月26日出台了《网络预约居住房屋信息登记办法（试行）》。笔者建议参考浙江省公安厅的做法，以政府为主导，在广泛征求意见的基础上制定全国“网约房”行业规范，明确从业者准入标准、管理责任、违法后果；明确承租者权利和义务；明晰政府部门管理权限、惩处措施。公安、住建、税务、市场监管等部门根据各自权限配套出台相应管理规范和实施细则，各司其职又密切配合，减少监管盲区，促进经济社会和谐稳定发展。

（二）开发“网约房”安全智能感知系统，落实实名登记

1. 提供用户服务平台

系统以“APP+小程序”的应用程序组合，为“网约房”用户提供量身定制的服务平台。经营者可通过悉点旅宿APP进行实名登记，租客通过人脸识别身份核验后即可入住。

2. 建立“网约房”安全感知机制

围绕“灵眸”智能猫眼建立“网约房”安全感知机制，租客开门时，智能门锁联动猫眼自动开启人脸识别功能，通过人像算法分析具体入住人员情况。当出现 “一人登记多人入住”或者“本人登记他人入住”时，系统将实时预警提示，通过短信或APP提醒租客和经营者及时进行补登记，登记完成或确认陌生人员离开后，方可解除异常入住状态。此外，通过人脸识别技术，一旦发现公安机关重点关注人员，立即抓捕，有效防止违法犯罪活动，保证人民群众生命和财产安全。

3. 线上外宾登记通道

为深化“网约房”智慧管理运营新模式，开通移动端外籍宾客护照OCR识别、信息自主申报的功能，一举解决“网约房”外宾接待的业务痛点。

（三）实行“网约房”信息登记工作的闭环式管理

浙江省公安厅出台的《网络预约居住房屋信息登记办法（试行）》规定，公安机关治安（人口）部门负责“网约房”信息登记工作，明确了共享住宿产业中“网约房”平台公司和房屋所有权人、房屋入住人的法律义务，确定信息登记内容为：房源房屋的详细地址等基本情况、房屋所有权人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式及房屋入住人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式与入住时间、离开时间。

“网约房”平台公司应当查验、如实登记，并及时向省级公安机关报送房源房屋的详细地址等基本情况、房屋所有权人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式及房屋入住人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式与入住时间、离开时间。房屋所有权人保证提供用于居住的房屋应当具备基本居住功能并符合建筑、消防、治安等安全要求，如实向“网约房”平台公司报送房源房屋的详细地址等基本情况和房屋所有权人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式；房屋入住人应当如实向“网约房”平台公司报送房屋入住人的姓名、身份证件种类和号码、联系方式以及入住时间、离开时间。浙江省公安厅以平台为枢纽，基本实现了对网络预约居住房屋信息登记工作的闭环式管理。

（四）针对“网约房”存在的安全问题，加大整治力度

针对“网约房”存在的治安、消防隐患，加大整治力度，减少“网约房”带来的现实危害。

1. 集中约谈

要发挥公安、消防、住建等职能部门的优势，通过明查暗访、集中约谈等形式，持续营造严管严控的浓厚氛围，定期通报违规事件，开展警示教育，对于不符合硬件配置规范要求、违规违约经营的，以联合执法的方式依法予以处罚，震慑不法经营行为。

2. 建立黑名单制度

将一年内被约谈3次以上或被公安、消防、住建等行政机关处罚2次以上的“网约房”业主纳入黑名单管理，黑名单分别通报给政府房管、市场监管部门以及所属街道，对列入黑名单的经营者再发展新业务时予以重点关注，直至其整改到位。

3. 围绕治安热点问题开展整治行动

公安机关定期组织警力，对容易滋生违法犯罪的“网约房”开展剖析式清查行动，查处隐藏在其中的涉黄“楼凤”等社会热点问题。

（五）建章立制，规范“网约房”日常经营行为

通过建章立制，规范“网约房”日常经营行为，探索对“网约房”落实长效管理。

1. 规范标准

政府出台推广出租房屋“旅馆式”管理工作要求，建立出租房“旅馆式”管理标准，明确“网约房”集中楼宇（小区）的软硬件标准，实行租房安全准入制。租客网上订房后，经过总台登记、身份验证、门禁把关等标准流程，实现入住人员身份全掌控。同时实行租房准入制，从源头上尽可能减少具有安全隐患的房屋流入租赁市场。

2. 规范自律

由属地公安机关牵头组织物业、经营业主等，成立物业联盟、中介联盟，协商制定涵盖行为道德、邻里互助、规范经营等多方面要求的“网约房”业主公约，实现业主规范自治自律，统一落实公安机关日常布置的管理工作。对“二房东”集中出租的楼宇，纳入“旅馆式”管理范畴，推动建立房东联盟，按房屋比例共同出资聘请总台管理人员，并完善监控、门禁等必要硬件。

3. 规范服务

让租客及时了解安全管理和相关规定，凡租客办理入住登记手续时，由工作人员统一发放类似于宾旅馆“旅客须知”的“告知提醒”，告知其应尽义务和应享便利。同时，充分运用“互联网+”和“大数据”等科技手段，对辖区所有“网约房”统一实行“二维码”管理，租客只需用手机扫描二维码即可登陆“居住证服务平台”，自主完成流动人口信息报送，实现“零跑腿”。社区网格员上门检查时，用警务通扫描二维码即完成对租住人员身份的查问核对，提高工作效率。