泛谈智慧公安建设——非专业视角

李德全

（上海市公安局黄浦分局，上海 200023）

目前，以大数据、云计算、物联网、人工智能为标志的智慧公安建设正在上海公安机关如火如荼地展开。智慧公安建设不仅给公安机关社会治理和城市管理带来重大而深远的影响，而且还促使公安机关在工作理念、体制机制、警务流程，以及指挥决策、打击破案、执法管理、服务群众等方面发生重大而积极的转变，并由此催生了一场全新的警务革命。

一、关于智慧公安

关于智慧公安的概念，目前警学界还在深入研讨之中，尚无权威系统的阐述。上海市公安局局长龚道安认为，智慧公安的内涵是：以涉及国家安全、社会稳定、社会治安相关要素和警务活动数字化为基础，通过公安机关各警种、各层级之间、公安机关与检法机关之间、公安机关与政府其他部门之间、公安机关与社会公众之间的广泛联接，实现防范智能、打击智能、管理智能、服务智能。学者张兆端认为，智慧公安是以互联网、移动互联网、物联网、云计算、智能引擎、视频技术、数据挖掘、知识管理等新一代信息技术为支撑，以公安信息化为核心，通过互联网化、物联化、可视化、智能化的方式，促进公安系统各个模块高度集成、协调运作，实现以警务信息“强度整合、高度共享、深度应用”为目标的警务发展新理念和新模式。[1]

“从本质上看，智慧公安作为一种新型的警务发展形态，是通过综合运用先进信息技术手段，全面感测、分析、整合各类公安信息资源，统筹各类公安业务应用系统，通过对社会各个领域、各个层次的公安需求作出明确、快速、高效、灵活的智能响应，营造人与人、人与物、人与社会和谐共处的安定环境，为公安机关提供高效的公安管理手段和警务运行机制，为公安执法服务提供广阔的创新空间。”[2]从特征上看，一是在技术层面上，智慧公安是新一代信息技术的高度集成有效应用；二是在创新与发展层面上，智慧公安是公安工作和警务改革与发展的新模式；三是在理念层面上，智慧公安是一种认识和看待公安信息化建设的新视角，是一种发展公安事业的新思维；四是在时间维度层面上，智慧公安是公安机关的基础工作，不仅是一种“现在状态”，也将是一种“未来目标状态”。

二、智慧公安建设的重大意义

（一）智慧公安建设是一场深刻的警务革命

对任何一种科学研究来说，“最可靠、最必须、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上是怎样产生的，在发展中经过了哪些阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的”。[3]

学者王大伟认为，世界上共发生了四次大的警务革命，“四次警务革命诞生了四种截然不同的角色。第一次警务革命，其形象是彬彬有礼的英国绅士。第二次警务革命，其角色是充满火药气息的美国西部牛仔。第三次警务革命，是武装到牙齿的机器人。而第四次警务革命则是一个微笑公仆的形象。”[4]

当前智慧公安建设，则是把最先进的网络信息科学技术集成创新应用于公安工作中，全面推进公安工作信息化、智能化、现代化，虽然它只是一次“小范围、小区域的警务改变”，但其重要影响则可与四次警务革命相媲美。如果也用一个角色来形容的话，智慧公安建设就像天使，拥有巨大的智慧和力量。

首先，智慧公安建设是在信息技术日新月异、信息网络广泛普及、人类社会进入大数据时代的历史背景下，伴随着智慧城市、智慧政府建设而展现出的重大事件。智慧公安建设承载着城市社会治理和公共安全维护的重任，并在智慧城市建设中发挥牵引和示范作用。其次，智慧公安建设以先进的科学技术引领和支撑公安机关警务理念创新、警务资源整合、警务流程改造、警务模式转变、警务效能提升，实现警力无增长改善，是一次公安机关全方位、全领域、颠覆性的警务革命，而不是单一的警务技术创新。第三，智慧公安建设是一个宏观概念，既是对公安工作信息化、智能化、现代化的一种期盼，也是对整个公安工作可持续化发展的一种价值追求，代表着公安工作的长期发展目标，无愧于警务革命的称号。

（二）智慧公安建设拓展了公安生产力

公安生产力是公安机关人民警察在履行法定职责中所体现出的创造物质和精神产品的能力。公安生产力是一种社会生产力和精神生产力，包括人、产品、工具三个基本要素，其中最重要的标志是工具。推进智慧公安建设，就是要借助现代科技特别是智能化应用来促进新的战斗力生成，提升公共安全领域的工作效率和水平，解决“生产力”的问题。

首先，智慧公安建设创造出来的公安生产力，是不可抗拒的精神和物质力量，是社会发展和科技进步的体现。公安生产力源于社会发展和科技进步，并依赖于智慧公安建设；公安工作的发展进程，也是先进公安生产力取代落后公安生产力的历史进程；必须把公安战斗力生成模式转变到以智慧公安建设为核心的现代科学技术上来，以适应公安生产力的发展规律。其次，智能化网络信息工具是公安生产力的重要标志，但智慧公安建设并不是以信息技术和警务工具面目出现的，而是通过推进信息技术和警务工具的广泛应用，进而对警务主体、客体、工具（技能）、环境、文化等要素施加影响，促使其转化为先进的公安生产力，即将智慧公安建设物化为新的劳动对象、劳动工具和劳动产品。第三，智慧公安建设将科学技术第一生产力应用于人民警察执法管理过程之中，渗透到警务工作诸要素之内。智慧公安建设极大地增加了警务科技含量，大幅提高了公安执法管理效率，使公安工作发生了质的飞越和变化，推动了公安生产力要素的深刻变革和巨大进步。

（三）智慧公安建设政治意涵丰富

“警察在行使国家职能方面居于核心地位。从广义的角度看，所有的带有权力因素的关系都是政治。从这种意义上说，警务是天生的、不可避免的政治。”[5]公安机关是国家机器的重要组成部分，公安工作历来具有政治警务模式的内在特性，具有天然的政治属性。智慧公安建设既是国家治理的有效工具，也是改善社会治理体系和治理能力的新一轮警务改革，同样具有较强的政治性。

当今社会已步入大数据时代。一方面，整个社会的公众个人行为、组织决策行为以及社会运行格局日益趋于理性化；另一方面，严重的网络泛在化，大大增加了整个社会对政治体制等的冲击力度。这对公安机关履行社会治理、打击犯罪和创造良好社会秩序等职能带来了严峻挑战，提出了更高的要求。

智慧公安建设不仅深刻改变着公安机关警务理念、警务资源、警务模式、警务流程等警务要素，更深刻改造着打击违法犯罪、维护社会稳定、服务人民群众等警务方式，不仅是破解超大城市公共安全和管理难题的有效途径，更是推动公安机关社会治理体系和治理能力现代化的政治选择。可以说，智慧公安建设深刻改变了当代警务，而“良好的警务能帮助形成较好的社会秩序”。[6]

三、智慧公安建设视域下公安工作基本态势的初步判断

（一）变化

1. 犯罪形态发生改变。现代化影响犯罪结构。[7]近年来，与网络信息技术发展相伴随的是以电信、互联网等为媒介的非接触性犯罪活动数量的大幅增加、手段更新。如金融安全领域内的电信诈骗、非法集资、网络传销；网络安全领域内的非法信息传播、侵犯公民信息、网络黑客等；公共安全领域内的网络赌博、网络贩毒贩枪、网络传授制爆技术；意识形态领域内的网络组织群体性滋事活动、恐怖主义思想渗透等。据统计，我国网络犯罪占犯罪总数近三分之一，且每年以近30%左右幅度上升。当前，我们面临的最现实安全威胁主要来自网络空间，网络安全的复杂性、影响力远远超过传统安全。面对不断变化的新型犯罪，公安机关打击违法犯罪方式也正向有形的现实、无形的网络等多维一体、非线性、智能化方向转变。

2. 警务形态发生改变。一是信息采集途径多元。目前信息采集已突破了单纯依靠人工采集的方法，更多采用数据模型、智能监控、设备感知、人脸识别等科技手段，采集街面、卡口、网络、社区、楼宇等领域内的相关信息。二是警力投放更加精准。通过系统模型数据分析，掌握违法犯罪活动规律特点，精准设置防控等级和投放实战警力，逐渐由应急管控向风险管理转变。三是出现新的警务机构。智慧公安建设是建立在大数据、智能设备基础之上的，而大数据管理、智能设备应用，势必催生如数据分析、设备维护等新的警务部门。四是警务流程再造。大数据、云计算、物联网、人工智能在给公安机关指挥决策、打击破案、服务群众赋能的同时，也对警务流程的感知、研判、指挥、处置四个环节进行了再造，使警务运作更集约高效。五是警民互动方式便捷。网络信息技术的普及，拓展了公安机关联系群众、服务群众、接受群众监督的渠道，助推了社会结构与社会运作向开放共享、多元协同和去中心化方向的发展。

3. 社会信息交互方式发生改变。目前，我国网络覆盖率、互联网普及率、互联网用户规模等都已达到较高水平。第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，我国网民规模达8.02亿；互联网普及率为57.7%。人们越来越多地通过微博、微信等社交媒体、APP应用程序及互联网平台获取各类信息、开展沟通交流、发表言论，解决工作、理财以及衣食住行乐等生活需求。互联网将所有人、所有事、所有物都“一网打尽”，呈现“泛在化”状态。互联网时代所引发的这种社会存在方式和人类生活方式的巨大改变，使得公安工作涉及的主体、内容、形式、环境等都变得更加复杂、多变和充满不确定性。“为了维持系统的有序运转，政治系统需要将信息控制在一定的阈值范围内，信息失控会导致社会变革，信息过少会使社会僵化。”[8]

（二）不变

1. 公安工作职责方法、公众诉求不会改变。智慧公安建设不会改变公安机关维护社会稳定、打击违法犯罪、服务广大群众的职责和关系。首先，人民警察维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务不会变。二是坚持走群众路线不会改变。键盘不能代替脚板，指尖不能代替脚尖。智慧公安建设没有改变公安工作与群众路线的基本关系，重建的是公安工作的警务模式和运用网络信息技术开展群众工作的方法，而不是坚持群众路线的基本方针。三是公众诉求不会改变。任何时代，公众都需要政府提供更好的社会环境、法治环境和公共服务等。在信息化时代，公众的这种诉求只会表现得更加直接、更加便捷、更加多元。

2. 违法犯罪活动不会改变。“考察近现代（具体说是19世纪以来）世界范围内的犯罪变动，必须充分估计科技革命以及工业革命的影响。”[9]犯罪是与整个社会生活基本条件联系在一起的社会现象，犯罪的形成是个体与环境相互作用的结果。犯罪原因主要包括犯罪人的个体因素即生理、心理特征等；犯罪人所处的社会因素即社会环境对犯罪人人格的形成、犯罪行为的产生所发生的影响两个方面。

在信息化时代条件下，犯罪个体因素一般不会发生改变，而犯罪社会因素却为犯罪人提供了更多机会和更好条件，使侵害客体更准确，侵害程度更严重。例如，电信网络诈骗犯罪就充分反映了犯罪行为诸要素及其相互作用最终导致犯罪行为发生的过程。

3. 规范执法不会改变。智慧公安建设开辟了公安机关执法监督的新途径。一方面，执法民警配备的感知、处理、传输等信息设备，使所有的执法流程都变得透明和“有痕”，其数据信息都被相关平台全程掌控；另一方面，公众通过手机拍摄等方法，同步记录民警执法全过程数据信息，并将一些存在瑕疵或有可能造成不良社会影响的案事件发布在各种媒体平台和终端上，以引发社会关注。在这种执法环境下，不管是公安机关的内部监督，还是社会公众的外部监督，都对民警规范执法提出了更加高的要求。事实上，这种监督有利于公安机关完善执法制度、细化执法标准、严密执法程序、规范执法环节，并能促进执法规范化建设，提高执法质量和执法水平。可以说，智慧公安建设条件下，公安机关和民警规范执法只会加强，不会削弱。

四、智慧公安建设的若干思考建议

（一）高站位规划推进智慧公安建设

智慧公安建设是一项意义重大、影响深远的系统工程，一定要坚持高站位规划。

1. 与智慧城市建设和智慧政府建设同步。智慧公安建设具有不同于一般警务改革的特质，即它与智慧城市、智慧政府建设紧密联系在一起，是智慧城市、智慧政府建设的重要组成部分，也是社会治理体系和社会治理能力现代化的重要内容，并发挥着牵引带头作用。离开智慧城市、智慧政府建设，智慧公安建设将独木难支，难言成功。因此，智慧公安建设必须主动融入智慧城市和智慧政府建设总体部署和具体实践中，与智慧城市和智慧政府建设协调发展、齐头并进，为实现社会治理体系和社会治理能力现代化，实现上海最有序、最安全、最干净的终极目标和建设卓越全球城市奉献智慧和努力，为全球超大城市治理提供“上海方案”。

2. 从公安长远发展高度出发。智慧公安建设是战略工程，关乎公安工作的发展方向、发展动力和发展质量。公安部部长赵克志指出：“要把握时代发展大势，大力实施公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，全面推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革，努力实现公安机关战斗力的跨越式发展。”智慧公安建设一定要提高站位，按照公安部领导要求和市局提出的警务活动科技含量提升、现代警务流程再造、现代队伍管理升级一体化推进的基本思路，确保智慧公安建设顺利健康开展，同时未雨绸缪，力争为公安工作今后更高层次、更新要求发展预留更多的“接口”。

3. 完善智慧公安建设目标。智慧公安建设目标，是推进智慧公安建设的依据和标准。上海公安机关计划用三年时间建成“四梁八柱”，再用二年时间完善拓展，确保技术先进、好用管用。因此，要通过公安内部深入调研、邀请智库援助、专家指导、领军企业参与等多种形式，在充分掌握智慧公安建设先进理论、前沿技术和公安实践需求的基础上，制定智慧公安建设阶段性目标以及长期规划，按照边建设、边应用、边完善的基本思路，坚持建设与应用同步、短期计划与长期规划衔接，确保智慧公安建设体现一流的顶层设计、一流的技术产品、一流的项目建设、一流的运维管理、一流的安全保障、一流的实战应用。智慧公安建设如果缺乏规划与目标，极易产生“黑洞”现象。

（二）高效率应用智慧公安建设成果

上海市委书记李强指出，智慧公安建设必须坚持战斗力标准，向实战应用聚焦，体现实实在在的工作成效。服务实战是智慧公安建设的出发点和落脚点，也是核心价值。

1. 在指挥决策方面。指挥通讯现代化是第三次警务革命的关键环节。在智慧公安建设条件下，公安指挥决策要借助大数据、物联网、云计算、人工智能等先进技术，依托警用地理信息应用系统、大数据分析比对系统、可视化视频指挥系统、辅助指挥决策系统等，在警力资源部署、实战指挥控制、突发事件处置、大型活动安保等应用场景中，实现智能决策、智能指挥、智能管理，使指挥决策由凭个人经验向数据信息支撑、由“塔”型层级向“扁平”层级的转变，从而使公安指挥决策更加科学精准，使大数据成为公安工作的基本工作方法。

2. 在侦查破案方面。要依托智慧公安综合服务平台及警务应用系统、应用模型等，实现侦查破案全程无缝链接，打击违法犯罪流程化操作。要建立关注人员、重大案事件和嫌疑车辆、涉案物品等信息的智能比对、智能预警、智能发布、智能反馈机制，推进由案到人、由人到案、由物到案等工作模式的转变，实现发现手段、控制手段、抓捕手段的升级换挡，使犯罪行为发现得了、控制得住，犯罪人员抓捕得到，进一步威慑犯罪分子，挤压犯罪空间，提高精准打击犯罪能力。

3. 在社会防控方面。要通过社会面智能安防系统、现场风险洞察系统，住宅小区、街面和单位（楼宇）“微卡口”、智能门禁系统，以及其他各类“神经元”感知系统等的深度应用，按照“底数清、动向明、风险觉、响应厉”的原则，全面掌控社会面治安态势，及时预警各种社会风险，使社会治理更加智能专业、城市管理更加精细科学、居民生活更加安全便捷、防范和抵御安全风险的手段方法更加有效，实现社会治理从应急处置到风险管控、警务跟着警情走的根本转型。

4. 在队伍管理方面。智慧公安建设既是业务工作的平台，也是思想政治工作的载体。要充分借助智能化、信息化手段，根据每个民警的学历、知识结构、性格特征、自我认知、兴趣爱好等要素，结合不同岗位对素质能力的不同要求，进行针对性的职业生涯规划。要完善“警e学”，开展随时、随地、随人、随事的各类智能化培训和情景式教学，进一步提升培训质量和民警警务技能。要综合运用智能化视频、语音、文字等信息技术，让警务活动自动留痕，实现绩效数据与民警主体的精准关联，让数据自动量化记录民警的工作业绩，从而真正奖优罚劣，调动民警的工作积极性。

（三）高水平管理智慧公安建设

没有完善的运行管理机制，智慧公安建设就不可能发挥最佳效能。

1. 建立健全管理制度。不同生产力基础都会产生与之相适应的组织管理结构，作为公安生产力，智慧公安建设也需要建立与之相适应的管理机制。因此，要加强智慧公安建设安全保障组织体系建设，建立智慧公安建设安全运行、安全管理、安全监督、安全保障等机制，形成完整的管理流程，为智慧公安建设提供全天候、全过程、全方位的保驾护航。

2. 提高数据管理能力。大数据时代是一场革命，庞大的数据资源使得无论是学术界、商界还是政府领域，都将开始量化进程。处理和运用数据信息是警务工作的基础和社会治理的基本方法；智慧公安建设过程，也是运用信息技术挖掘利用大数据资源的过程。目前公安机关通过人工采集、智能监控、设备感知、人脸识别等途径，获取大量的文字、声音、图像等数据。要通过识别技术，对各种数据信息进行类别化、模式化分析识别和结构化处理，全量感知和挖掘数据信息相关性。要加强数据汇集整合，打通数据联通壁垒，加快数据开放共享，推动数据信息上下左右联通共享，避免出现数据信息越多，离事实越远的尴尬局面。

3. 防范数据管理风险。习近平总书记指出，没有网络安全就没有国家安全。智慧公安建设的一个潜在风险就是数据信息的泄露。美国“棱镜门”事件就是一起数据泄露的典型案例。公安工作涉及公众的工作、生活、居住、通讯、出行、寄宿等大量信息，随着智慧公安建设的深入，今后涉及的内容会更多、更广，一旦管理不规范，就可能造成严重的后果。据《经济参考报》报道，我国正在开展的全国网络安全执法大检查行动中，首次开展针对大数据安全的整治工作，具体包括大数据的采集、存储、应用、传输、销毁等全生命周期的监管、安全以及保护。因此，一方面，要加强警务工作中的数据信息的风险评估，包括信息技术对警务工作产生何种风险和负相关作用，对社会公平正义和社会环境所带来的副作用等；另一方面，要加强智慧公安建设进程中的风险监控，要对每一阶段、每一领域进行实时监控，发现漏洞要及时消除。

五、智慧公安建设中应克服的几种倾向

1. 标签化。目前，智慧公安建设中的各种系统、应用模型纷繁复杂，将来要达到成千上万种，涵盖公安工作中遇到的各种的情形。必须承认，一些系统、应用模型经过充分论证、实战检验，确实产生了良好的效果，受到基层使用者的欢迎。但也有一些系统、应用模型实际效果却不如人意，实战效果打了折扣。事实上，目前智慧公安建设中的一些系统和应用模型还处于初级阶段，有的效果尚不明显，或者说还不能有效解决实战问题。系统或应用模型设计必须尊重客观事实，深入挖掘感知数据的价值，满足不同实战场景需求，让数据为实战服务，关键是需求准、操作性强，不能把还没达到的效果说得过好。要调整心理定位，防止夸大虚假现象。比如目前一些数据展示应用模型与智慧公安建设目标还是有一定差距的，如果案件已经发生、道路已经拥堵，再发布各种预警，虽然也有预警作用，但这还称不上真正的智慧公安。

系统应用模型建设应避免三个现象：一是盲目跟风。不结合实际，不考虑现实基础和条件。二是不求实际。任何事情发展都不能一步到位，应求真务实地发展。三是“旧瓶装新酒”。以智慧公安建设之名，搞重复建设，换汤不换药。

2. 唯智能化。智慧公安建设被人们寄予厚望，由此引发一些人非理性的“智能化”思维，似乎所有公安工作都能智能化，而且一旦智能化了，一切问题都会迎刃而解。如有人认为，布设更多的监控摄像头和传感器就智能化了。其实，这是陷入纯技术化的误区。信息技术发展速度较快，根据摩尔定律，当价格不变时，集成电路上容纳的元器件数目，约每隔18至24个月便会增加一倍，性能也将提升一倍。智慧公安建设永远在路上，不可能一直靠技术投资，也不是掌控更多的摄像头、传感器，就拥有了智慧公安那么简单。更何况，即使通过智能化手段获得的大数据也仅仅是“原油”，而不是可以直接拿来使用的“汽油”，还是需要以人为辅的研判操作。要走出对“智能化”过分沉醉的心理，克制对智慧公安建设不切实际的想法。不能把潜在的可能性当成现实来对待或者去期盼，并让其主导自己的思考和决策。

阿里云机器智能首席科学家闵万里的一席话或许能让人有所启迪：一座城市要变得“聪明”并不需要许多硬件，更不需要浪费投资、重复建设，而是要利用现有基础设施采集的数据，通过人工智能手段将其变为一种资源，利用数据的方式去提升管理水平。[10]

3. 焦虑心理。智慧公安建设正全面深入展开，新的人工智能、大数据、云计算、物联网技术层出不穷。面对大量新技术，一些基层部门管理者在决策时，出现认知负荷障碍，产生心理焦虑和行动茫然。特别是当其他单位在智慧公安建设方面取得一些成绩的时候，会不根据实际，不合时宜地进行攀比，在此基础上出台不成熟的建设项目，产生“剧场效应”——剧场中如果前排观众站起来观看，后排的其他观众为了看到演出也会被迫站起来。

智慧公安建设不能急于求成，不能简单攀比，不能建设与实际脱节。为了平台而做平台，为了应用模型而做应用模型，或者一开始就提出平台有多大、应用模型效果有多好，期盼毕其功于一役，都是不明智的。智慧公安不是一天建成的，是从小到大、由点到面，循序渐进、逐渐成熟的过程。就系统模型而言，要形成研发、应用、反馈、完善的工作闭环，这样才能设计出管用、好用的系统模型。

4.“云”“端”不同步。目前智慧公安建设热情呈现由上到下逐级下降，上级领导和部门在热情推动，基层部门被动适应，基层民警无动于衷的迹象。其主要原因是，不能处理好上级部署与基层部门响应的关系、智慧公安建设需求与智慧公安建设能力的关系、智慧公安建设蓝图与智慧公安建设行动的关系。

有道是：“智能在端，智慧在云。”虽然市局智慧公安“云”很聪明，是“大智慧”，但基层智慧公安“端”上的智能只是“小聪明”。智慧公安建设就是要将“神经元”延伸到公安工作最前端、最基础的地方，侧重解决的是基层防范、打击、管理和服务等的智慧化问题，这些内容都需要在“端”上完成。如果没有“端”上的小聪明，不能保持先进技术与基础工作的同步性，或者没有广大民警的积极参与、各项系统和应用模型的落地使用，即使“云”的智慧再大，也会影响智慧公安建设效果，市局提出的各项目标也难以顺利实现。