重大疫情类公共卫生突发事件下城市轨道交通公安机关应对策略研究

付逸飞

（上海公安学院，上海 200137）

在风险社会，各种社会风险会时时与我们不期而遇，潜在的社会风险往往不易被人们识别或感知，而那些显性的社会风险往往就表征为突发性的公共事件[1]。2019年12月以来，发生在我国的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”）就属于一起典型的突发性的公共事件。“新冠疫情”发生后，实施“患者隔离”“人群分离”“减少接触”，以控制人员流动、切断传播路径为主导的应对策略，在基层社区防控疫情的发展起到了极其重要的作用。然而，如何在人群密集的城市轨道交通中精准施策，防控疫情，考验着城市管理者的治理智慧。以上海为例，在刚刚过去的2019年，上海城市轨道交通发生了两件大事：一是日均客流突破了1200万人次①简工博，邬林桦. 上海轨道交通日均客流1200万，获评“全球安全系数最高”，上观新闻，2019年9月3日,https://www.jfdaily.com/news/detail?id=173831.；二是由上海市疾病预防控制中心牵头制定的我国首个公共卫生领域轨道交通地方标准——《城市轨道交通卫生规范》（DB31/T 1196-2019）正式颁布②上海市市场监督管理局. 国内首个公共卫生领域轨道交通地方标准正式实施. http://scjgj.sh.gov.cn/shaic/html/dtxx/2020-01-09-0000009a202001090002.html.。面对“新冠疫情”这一紧急态势，城市轨道交通何去何从？面对这场“大考”，将城市轨道交通纳入公共安全管理管辖范围的公安机关如何应对，需要在理论与实务上进行思考与探索。

一、重大传染病疫情下城市轨道交通突发事件归属

城市轨道交通是超大城市公共交通的主动脉，伦敦、纽约、巴黎、东京地铁客运量分别占据了城市客运总量的40%、60%、70%和80%，而上海城市轨道交通在公共交通出行客流量中约占54%。因此，城市轨道交通的安全运行对保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定具有重要意义，而突发事件则是城市轨道交通安全运行绕不开的重要课题[2]。根据《突发事件应对法》对突发事件的分类，参照《安全生产法》《消防法》《反恐怖主义法》以及国务院办公厅《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》、建设部《城市轨道交通运营管理办法》、上海市公安局《关于处置轨道交通区域发生重大突发案（事）件的工作预案》等法律法规和规章规范文件的规定，城市轨道交通突发事件主要可分为四大类：一是因台风、暴雨、雷击等极端天气，或地震、洪涝、冰冻等灾害引发的影响城市轨道交通安全运行的自然灾害类突发事件；二是因城市轨道交通运营组织失误，或技术故障等引发重大安全事故，影响城市轨道交通安全运行的事故灾难类突发事件；三是因发生重大传染病疫情或群体性不明原因疾病等，可能造成城市轨道交通乘客等社会公众健康严重受损的公共卫生类突发事件；四是因发生爆炸、纵火等重大刑事案件及重大群体性事件、个人极端事件或恐怖袭击事件，影响城市轨道交通安全运行的社会安全类突发事件。“新冠疫情”作为重大传染病疫情，曾在全国多个省市启动了Ⅰ级应急响应，故应在城市轨道交通突发事件分类中归属于公共卫生类突发事件，并且是重大疫情类突发公共卫生事件（如图1所示）。

图1：城市轨道交通突发事件分类

二、突发公共卫生事件下城市轨道交通公共安全的风险隐患

重大传染病的传播扩散对于居民集中式、社区化管理的城市，其打击影响无疑是巨大的，而对于空间结构半封闭、空气流通不畅、人群高度密集、客流高速流动的城市轨道交通，更加是致命的。以“新冠疫情”为代表的重大疫情类突发公共卫生事件，如若城市轨道交通防控不力，将极有可能影响城市整体的防控应对工作，给城市公共安全带来巨大的风险隐患，具体表现在：

（一）传播疫情

重大传染病可能通过直接传播、接触传播、呼吸道传播、消化道传播等方式将病原体传给易感染者。目前，已知新型冠状病毒肺炎的传播途径涵盖直接传播、气溶胶传播（呼吸道）和接触传播三种方式①新冠肺炎传播途径包括气溶胶传播. 澎湃新闻，2020年2月8日，https://baijiahao.baidu.com/s id=1657949427609314053&wfr=spider&for=pc.。为此，将患者隔离、将人群分离，并减少人员接触，成为防控疫情快速发展的重要策略。但是，一旦人员进入城市轨道交通，上述策略即难以实施并奏效。其原因在于：不同于城市社区的组团结构和分隔空间，城市轨道交通的空间是自由的，乘客是无序的，乘客之间的“距离控制”更多的依赖于乘客的自觉和安全意识，而非强制性的约束。并且，犹如“血管”一般的城市轨道交通线路网络，能将携带传染病的乘客快速传递至城市的各个“有机体”。此外，城市轨道交通大客流的存在（如早晚通勤客流）也让人员减少接触成为难以达到的目标。以上海为例，虽然受益于全国各省市疫情管控的影响，城市轨道交通在2020年2月日均客流仅有138.5万人（环比下降82%，同比下降83%），但是，随着疫情形势的逐步好转，城市复工的逐步开放，动辄百万人次增长的客流回暖仍将是上海城市轨道交通疫情防控不可避免的重大战役。

（二）排查困难

疫情期间，为查清疑似感染人员或确诊人员的接触史，需详细了解该类人员的流动轨迹和接触人员，并扩大范围检测或隔离，为最大限度减少人群进一步感染提供支撑。从此次上海新型冠状病毒肺炎确诊患者的区域分布通报来看，虽然乘坐城市轨道交通所占比例较低（如图2所示），但是乘坐城市轨道交通的记录却并不详细，仅有车站的名称。部分原因可能是疑似感染人员或确诊人员乘坐城市轨道交通的关联轨迹、乘坐车厢、接触人员较难予以排查清楚。城市轨道交通的乘客非实名制、陌生环境、高度不确定性给疫情发生后的人员排查带来了巨大困难。城市轨道交通车站本身并非是与城市社区隔绝、孤立的站点，而是贯通地上地下、连接街镇社区的客流疏运节点，因此城市轨道交通车站的人员排查不仅不能放弃，更应加强排查，不留死角。布情况整理得出

图2：“新冠疫情”期间上海城市轨道交通确诊病例站点分布

（三）制造恐慌

历史表明，每当发生突发公共卫生事件后，与突发公共卫生事件关联的造谣、传谣等制造恐慌的事件往往相继发生。无论是SARS事件、甲型H1N1流感，还是当前的“新冠疫情”，基于各种原因和目的利用网络媒体、口头相传等渠道造谣惑众的事件比平日更加集中，其引起的恐慌危害和后果甚至大于疫情本身[3]。城市轨道交通受限于空间结构和运行方式，在隔离、疏离人群，排查疑似人员的能力上，确有客观的困难，故在公共舆情的放大镜下，也极易被造谣传谣人员“盯上”，发现可疑情况借机炒作，或编造谣言，制造群体性恐慌，给城市轨道交通疫情防控增加难度。2020年2月27日至28日，网上流传1名男性乘客在上海地铁龙华中路站因患有新型冠状病毒肺炎被医护人员抬走，附有照片“佐证”，并据此推断“上海地铁不安全”。后经核实，系车站民警在工作中发现该男子体温异常，故呼叫“120”到场处置，但“120”急救人员到场后，该乘客拒不配合，遂将其送上救护车至医院作进一步诊断（后经检测，已排除新型冠状病毒肺炎）。

（四）扰乱秩序

受客流骤减影响，突发公共卫生事件下城市轨道交通的报警类“110”警情、治安案件数、刑事案件发案数总体上会出现下降的趋势，在“新冠疫情”期间，上海城市轨道交通报警类“110”警情就处于历史性的低位。但是，仍然会存在一些寻衅滋事、趁机行窃、扰乱社会秩序的案事件，需要引起城市轨道交通公安机关的注意。例如，“新冠疫情”发生以来，全国多座城市轨道交通采取了运营调整、入站测温、口罩必戴等措施，增强疑似患者乘客的排查力度，努力为市民营造更安全的出行空间。然而，仍有少数乘客不配合入站测温，强行闯关；拒绝佩戴口罩，强行进站；线路调整运行时间，拒绝离站等扰乱车站秩序的情况。同时，还要警惕并制止那些进站后有意脱掉口罩，恐吓周边乘客，制造车站、车厢恐慌气氛，或以此威胁安检人员、志愿者、车站工作人员乃至民警的人员。2020年2月7日，一名男子未佩戴口罩强行进入上海地铁临平路站，被拦下后非但不听劝阻，还动手推搡安检队员，强行闯关进站，后被上海市公安局轨道公交总队处以行政拘留。

三、城市轨道交通公安机关应对突发公共卫生事件的主要困境

长久以来，城市轨道交通公安机关更加聚焦社会安全类突发事件的风险防控与应对处置，同时，在自然灾害类突发事件和事故灾难类突发事件上与城市轨道交通运营单位及其它相关部门联勤联动、紧密协作，但唯独在公共卫生类突发事件上似乎还缺乏相应的应急协作机制和应对处置经验，导致“新冠疫情”发生后，城市轨道交通公安机关在应急处置与应对策略中遇到了不少问题。

（一）思维理念一时难以转变

面对公共卫生类突发事件，城市轨道交通公安机关在整个应急处置与管理过程中的角色定位是困扰着警务人员的首要问题。事实上，我国公安机关在政府应急管理体系中的地位也一直在嬗变。早期由于公安机关长期处理一些紧急事态下事关公民人身财产安全的案件，在国家层面规定了由公安机关指挥中心承担政府应急中心的职责，为社会公众提供紧急状况下的救助服务[4]。2003年经历了SARS事件的洗礼，针对突发事件应急管理，国家层面出台了“一案三制”，将突发事件细分为四种类型，并建立了属地管理为主的应急管理体制[5]。但是，对于各种突发事件如何分类管理、分级负责却并未有明确、详细的表述。党的十九大后，负责对多灾种进行综合管理的应急管理部门正式成立，增强了突发事件应急管理的专业性和专职化。然而，面对复杂的公共卫生突发事件，政府职能部门之间的权责关系似乎依然未完全捋顺[6]。在重大疫情类公共卫生突发事件下，承担维护城市轨道交通公共安全责任的轨道交通公安机关，在整个应急管理体系充当的功能与作用是主导还是协助，其理念是否需要更新，以及民警在应急处置中职责的分工，其角色是否需要转变，这些都亟需进一步明晰。

（二）法律法规指引尚不清晰

在重大疫情类公共卫生突发事件下，城市轨道交通处于紧急状态，是一种“非常态”。城市轨道交通公安机关执行的是“应急警务”[7]，或者称“危机警务”[8]，即公安机关在紧急状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务，是政府危机管理的重要内容和强力措施。在“新冠疫情”下，城市轨道交通的警务人员所处的执法环境不同于常规，车站民警、巡逻民警等一线执法民警可能会遭遇各类涉及“新冠疫情”的警情、治安案（事）件、刑事案（事）件等，需要在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性处置。例如，接报涉及疑似传染病人的规范化处置程序，处置不配合入站体温检测或不佩戴口罩进站人员的执法依据等。因此，城市轨道交通公安机关亟需法律法规的正确指引，包括紧急状态下对某些现行违法犯罪实施有效控制的特别司法程序和措施，民警参与处置紧急事件的授权程序，对警察权力运行的监督救济，以及紧急状态下的警务保障等，以保证城市轨道交通公安民警参与公共卫生突发事件应急管理的合法性和权威性[9]。

（三）应急处置缺乏专业队伍

如前所述，城市轨道交通公安机关处置社会安全类突发事件更加得心应手，即使面对自然灾害类突发事件和事故灾难类突发事件也能够做到从容不迫。究其原因：一方面，社会安全类突发事件的应对处置是公安机关的法定职责所在，体现了公安机关的专业性和专职化；另一方面，相对于公共卫生类突发事件，自然灾害类突发事件和事故灾难类突发事件在城市轨道交通出现的频率更高，处置经验更加丰富。例如，在社会安全类突发事件上，针对近年来以恐怖主义为代表的非传统安全威胁严重影响城市轨道交通的公共安全，城市轨道交通公安机关普遍建立了一支以反恐处突为专职的专业化队伍；对于自然灾害类突发事件和事故灾难类突发事件，由于可能引发城市轨道交通大客流或发生其它次生、衍生灾害，影响城市轨道交通的公共安全，城市轨道交通民警普遍提前介入、全程参与应急处置过程，并在平时演练、在战时联勤，强化了该类事件的应急处置专业技能。然而，在城市轨道交通公安机关中却缺乏一支能够应对公共卫生类突发事件的专业化队伍，基层民警也缺乏相应的技能培训和日常演练。事实上，公共卫生类突发事件可能是突发事件四大类型中最能考验专业性的突发事件。以“新冠疫情”为例，城市轨道交通执勤民警在工作中不仅要注意保护群众，同时也要主动做好自身的多重安全防护，稍有疏忽，将会使自己和周围人群处于极端不利的境地。

（四）联防联控机制尚不完善

联防联控机制是此次“新冠疫情”公共卫生突发事件处置中的一项重要工作机制，该机制犹如一个协调平台，临时整合多个部门，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传教育、后勤保障等多个工作组，各组之间明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。目前上到国务院，下到市、区（县），乃至街镇、社区，均将联防联控机制作为防控疫情的重要抓手，并获得了可观的成效。但是，在城市轨道交通，相应的联防联控机制尚不完善，横向整合的部门较少，牵头单位主次不清，特别是在微观层面与车站相邻的街镇、社区联防联控不够紧密，措施衔接不够密切，信息传达不够及时，在一定程度上阻碍了联防联控作用和功能的发挥。

（五）先进技术发挥作用不够

在城市轨道交通，公安机关借助先进技术助力疫情防控的作用尚没有完全发挥。随着复工客流逐步增加，乘客来源情况和传染情况难以逐一辨别，城市轨道交通的疫情防控形势将越发严峻，“上面千根线，下面一根针”，身处一线的城市轨道交通基层民警面临着极大的身体压力和心理压力。因此，必须借助科技的力量为基层减负，为防控疫情提供坚实的支撑。例如，在城市轨道交通车站进站口通过智能机器人进行口罩智能识别、人体测温筛查和预警，可以减少警务人员与乘客的近距离接触，降低警务人员在重大疫情面前的心理负担和工作量。总之，在“智慧城市”“智慧公安”大力发展建设的时代下，依托科技抗“疫”，势在必行。

四、突发公共卫生事件下城市轨道交通公安机关的应对策略

针对在重大疫情类突发公共卫生事件面临的诸多困境，城市轨道交通公安机关应提高思想认识，转变思想观念，承担非常之责，从队伍建设、法制建设、机制建设、韧性建设以及技术应用等多个维度，精准施策，多策并举，在“新冠疫情”的关键当口，筑牢城市轨道交通疫情防控“铜墙铁壁”。

（一）队伍层面应对策略

一是提升思想意识，提高政治站位。在发生重大疫情类公共卫生突发事件后，城市轨道交通公安机关应认真组织民警深入学习习近平总书记关于疫情防控的重要指示精神，全面贯彻落实属地疫情防控的相关要求，充分做好广大城市轨道交通公安民警的政治思想工作，将重大疫情类公共卫生突发事件的应对处置提至压倒一切的政治高度，明确当前所有工作要围绕战胜疫情、维护城市轨道交通公共安全服务，并进一步强化民警的大局意识和奉献精神，确保疫情期间各项应急警务工作的顺利完成。

二是加强组织领导，严格落实措施。在重大疫情类公共卫生突发事件期间，城市轨道交通公安机关应加强应急警务的组织领导，可通过成立由主要领导牵头的临时性指挥或办公机构，确保有关疫情事务的有效处理和快速处置。同时，相关领导干部及职能部门应结合实际，深入一线，率先垂范，加强对疫情防控工作的指导和协助，从严落实疫情相关防控措施，并要积极帮助基层一线民警解决实际困难，确保机制衔接、信息对称、措施明确、关心到位。

三是成立应急分队，建设专业队伍。针对缺乏应对公共卫生类突发事件的专业化队伍，在疫情期间，城市轨道交通公安机关可从特警部门、反恐部门或巡警部门等业务部门，抽调精干力量，及在队伍中挑选具有医学背景的警务人员，临时组建疫情应急处置分队，负责城市轨道交通涉“疫”报警类警情和突发涉“疫”案事件的增援处置和现场指导。此外，城市轨道交通公安机关可通过网络课程、微课程、手机轻应用等多种方式，加强对基层一线民警的专业化教育培训，并与城市轨道交通运营方、车站方开展应急演练，熟悉处置流程，增强专业技能。

（二）法制层面应对策略

一是依据法律法规，明晰权力边界。根据国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称“条例”）的相关规定，突发公共卫生事件发生后，各级人民政府成立突发事件应急处理指挥部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作，各级卫生行政主管部门和其他有关部门，在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。因此，城市轨道交通公安机关应对照相关的法律法规，审查权力边界，审查合法性。例如，条例第44条规定，“需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行”，表明在此状态下，公安机关应起协助作用[9]，而非主导作用。

二是明确执法依据，严格依法行政。疫情期间，城市轨道交通公安机关应进一步明确应急警务中的各项执法依据，引导基层一线民警在应急处置过程中严格依法执法。例如，对于在城市轨道交通车站入口检测体温异常者，不配合卫生部门采取医学措施进行检验检查时，公安机关可依据《人民警察法》第8条、《人民警察使用警械和武器条例》第7条、《传染病防治法》第24条等法律法规，协助卫生部门对此类人员采取强制措施；对于在网络上编造、散播有关城市轨道交通疫情谣言，虚构事实，引发群众恐慌，对城市轨道交通正常运行造成影响的，可依据《治安管理处罚法》第25条“散步谣言，谎报疫情故意扰乱公共秩序”，予以行政处罚，严重扰乱城市轨道交通秩序或造成严重后果的，可依据《刑法》第291条予以刑事处罚。

三是围绕应急情境，规范处置程序。重大疫情类公共卫生突发事件作为一种紧急状态，城市轨道交通公安民警可能在工作中遇到不同于日常工作的应急警务，民警在不熟悉处置流程的情况下，甚至需要在处置中短时间内做出重要决策。为此，城市轨道交通公安机关有必要针对常见的涉及“疫情”的执法情境，制定执法工作指引，指导基层民警规范执法，从容应对各类突发情况。例如，城市轨道交通公安民警接到报警类“110”警情中，涉及到疑似新型冠状病毒肺炎病人，民警在处置中需要带好哪些防疫装备、安全距离如何保持、警戒区域如何设置、与车站方和卫生部门等如何联动处置等。

（三）机制层面应对策略

一是微观层面，健全群防群治工作机制。在城市轨道交通车站，以“最小作战单元”为基础，整合车站民警、站长、站务员、保安员、安检员、保洁员、志愿者等相关工作人员，形成城市轨道交通车站疫情防控和应急处置的战斗实体，担负重大疫情类公共卫生突发事件的站区联合管理、情报信息收集、紧急情况处置等工作。同时，以车站民警和车站站长为主导，其他工作人员各司其职，发动、凝聚车站可以依靠的一切力量，如车站商铺人员、热心乘客、民兵等，开展群防群治，共同抗击疫情。此外，可利用微信群、二维码、APP等信息化技术建立线上联系沟通机制，畅通信息传达渠道，吸引广大乘客全面参与摸排城市轨道交通车站、车厢的疫情隐患。

二是中观层面，完善联防联控工作机制。按照“外防输入、内防扩散”的要求，把城市轨道交通车站与街镇社区紧密联系起来，以区域共同体的视角，建立纵向到底、横向到边、立体化的联防联控机制。该联防联控机制涉及的责任部门和人员应包括但不限于：街镇社区涉及单个或多个车站的城市轨道交通公安机关辖区警长、城市轨道交通车站站长、街镇社区负责疫情防控的负责人、属地派出所主管疫情防控的所长、卫生防疫部门区域责任人、应急管理部门区域责任人等。通过联防联控机制，确保疫情防控工作各部门能协同应对，紧密联动，信息共享，严防死守涉“疫”人员的流入和流出。

三是宏观层面，建立长防长控工作机制。城市轨道交通公安机关应通过每一次公共卫生类突发事件，查漏补缺，补齐短板，联合城市轨道交通运营单位，建立具有长效化、常态化的长防长控工作机制。例如，城市轨道交通公安机关可根据相关工作条例或相关标准，督促城市轨道交通运营单位做好常态化的卫生防疫工作。上海城市轨道交通于2020年1月1日起正式实施了由上海市疾病控制中心牵头编制的《城市轨道交通卫生规范》（DB31/T 1196-2019），城市轨道交通公安机关应依据该标准要求，督促运营单位对城市轨道交通环境进行健康监测，对列车车厢和车站公共区进行卫生管理。此外，此次“新冠疫情”期间，对于城市轨道交通车站部分物资短缺问题，应加强口罩、护目镜、防护手套、测温器、洗手液、防护服等物资的储备工作。

（四）技术层面应对策略

一是依托前端设备，强化风险识别。加强“智慧城市”“智慧公安”建设中的先进科技成果在城市轨道交通前端设备的推广应用，助力基层一线民警强化疫情期间的风险隐患识别能力。如对现有安检设备设施加装热成像技术，实现对全部乘客进行远程测温，减少人员之间的接触，保护民警等工作人员，降低交叉感染率，提高工作效率；利用先进技术，及时感知手机号码归属地，对来自疫区的乘客进行深入筛查，做到进入城市轨道交通时完成预警；基于先进信息技术，对乘客信息进行识别，发现确诊未愈患者，或未经隔离以及隔离时间未到的疑似传染病患者，及时预警，阻止该类人员进入城市轨道交通。

二是依托中端系统，多维研判数据。疫情期间城市轨道交通面临着大客流的重重考验，城市轨道交通公安机关应在依托前端设备的基础上，在系统端加强海量数据的收集汇总，尤其是实时对接属地卫生部门的最新涉疫人员管控数据，保持同步更新，开展多维研判。同时，要进一步加强系统模型的开发应用，在原有关注人员系统中，增加涉疫人员模块，优化筛查模型，实时调整人员管控底数，提升数据质量，努力提升在大客流情形下“海底捞针”的能力，以最大限度、最大可能提升数据研判的精度和准度，支撑服务基层一线民警。

三是依托后端平台，建立处置闭环。城市轨道交通公安机关应利用此次疫情，加强公共卫生类突发事件的系统平台建设，将监测预警、研判分析、指挥调度、应急处置、警务保障、事后恢复等处置流程和环节进行全面整合，发挥科技抗“疫”的真正威力。此外，要通过平台建设，形成前端到后端的处置闭环，建立闭环管理机制，明确先期处置、后续查处的具体责任部门，将处置流程进一步细化。例如，对于发现涉及新型冠状病毒肺炎乘客的移送处置、警示告诫、处理反馈等环节，平台应全程掌握，及时指导，并在必要时进行干预。

（五）韧性层面应对策略

“韧性”“韧性城市”是近年来兴起的关于城市建设和城市安全管理的新兴理论，该理论的核心思想在于“解构以城市为代表的社会生态系统与其面临的危机风险之间的互动逻辑关系，并以此为基础研究城市在处理复杂的、不可预知的、难以确定的扰动时采取的系统应对手段”[10]。“韧性”应具有以下特征：能够承受大量变化并仍然能够控制功能和结构；能够进行自组织以应对外部变化；能够建立和增强学习、适应能力[11]。近年来，受恐怖主义、极端灾害、全球气候变化等不确定性风险的影响，“韧性城市”的概念开始被运用到城市公共安全管理当中，并与应急管理的相关理论嵌入融合，成为目前国外研究的焦点之一。“新冠疫情”发生后，即使拥有对SARS病毒、甲型H1N1流感、H7N9禽流感等多次公共卫生类突发事件的处置经验，城市却依然遭受了疫情的重大影响，随着疫情的逐步消退，如何复苏城市的活力将成为城市管理者的重要任务。因此，韧性理论理应纳入到城市管理者的视野。

近年来，追求绝对安全是我国城市轨道交通公共安全的主要目标。为此，城市轨道交通公安机关通过运用内部防御性设施阻挡外部危险源，或从城市轨道交通系统内部结构分析遭受外部威胁的结果，从而提出提升公共安全标准、加固内部设施等策略来应对因内部生成的公共安全风险。然而风险不是静态的，不是一成不变的，面对着自然扰动、人为扰动、缓速扰动等不确定风险，现有的城市轨道交通基础设施、安防体系、经济成本、社会结构可能均不能达到单纯的绝对安全这一目标，城市轨道交通越来越难以做到零隐患、零传染、零事故、零灾害、零伤亡。为此，寻求增强城市轨道交通对风险的适应性和恢复性是当前的应有之义，即建设具有“韧性”的城市轨道交通。

建设具有“韧性”的城市轨道交通，即建设能够在各类不确定风险下，主动适应风险，实现快速恢复，并迎接、适应、消解公共安全风险的城市轨道交通。具体策略上应梳理城市轨道交通的致灾因子，排查城市轨道交通的脆弱性，识别影响城市轨道交通公共安全风险的自然扰动、人为扰动、缓速扰动，建立韧性城市轨道交通的理论模型和公共安全风险矩阵，并基于上述各类“不确定扰动”，从基础设施、空间、社会、经济、技术等方面加强城市轨道交通的“韧性”建设，实现基于以“共存”为目的的防御体系和风险治理思路，最终建成适应性高、恢复性强、具有“韧性”的城市轨道交通。