大数据时代数字城市建设对策研究——以山东省烟台市为例

林 庆，于 婷

(1.烟台市综合信息中心，山东 烟台 250011；2.山东省行政管理科学研究所 济南 250014)

近年来，全国各地都在大力推进数字城市建设，数字城市是把以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术充分运用在城市中各行各业，基于知识社会下一代创新的城市信息化高级形态，可有效提高城市的精细化管理水平，进一步改善城市居民的生活质量。当前，我们已进入大数据时代，大数据技术不仅已经成为经济社会发展的重要力量，同时也是解决民生问题、改善人民生活的重要支撑。随着信息技术和城市居民生产生活深度融合，互联网快速普及，城市经济社会发展方方面面的大数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，在数字城市建设中，用好用活城市大数据资源，对城市的经济发展、社会治理、人民生活水平提升具有重要意义。本文以烟台为例，探究大数据时代数字城市建设面临的新形势及实施方法和路径。

一、数字烟台建设背景与现状

(一)建设背景分析

从世界层面看，在全球经济发展乏力的大背景下，随着新一代互联网、大数据、云计算和人工智能技术的发展，数字经济已逐步成为改变世界经济发展格局和推动经济转型升级的基本驱动力。各国都把经济社会数字化转型作为创新发展的重要动能，并上升至国家战略，把开发利用大数据作为夺取新一轮国际竞争制高点的重要抓手，其中，美、英、日、德等发达国家早在已提前布局，在数字化建设方面占得先机。如美国的数字政府建设自1993年启动，先后走过信息基础设施行动、电子政务战略、数字政府计划三个阶段，已进入技术现代化的第四阶段，提出要让公众能够使用任意设备、在任意时间、任意地点获取政府提供的优质服务。[1]

从国内层面看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，就推动实施国家大数据战略，建设网络强国、数字中国、智慧社会等作出一系列重大战略部署，重视程度和推进力度前所未有。习近平总书记多次强调，要加快数字中国建设，适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。2018年我国大数据产业规模达4384.5亿元，同比增长23.5%，预计2021年产业规模将超过8000亿元。2020年2月，在全国上下抗击新冠肺炎疫情的关键时期，习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上再次强调，要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用，充分体现了党中央对数字技术运用的高度重视。[2]广东、浙江、上海等东部先进省市均把数据资源作为掌握竞争主动权的重要抓手，贵州、重庆等中西部省市也把大数据作为跨越式发展的重要战略，上述省市均在2017年以前开始布局大数据产业，目前均取得不错成效。

从山东省层面看，省委、省政府2018年提出建设“数字山东”，《数字山东发展规划(2018-2022年)》明确提出，将数字山东建设作为推动高质量发展的重要路径和加快新旧动能转换的重大举措，致力于推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合，以数字基础设施、数据资源体系、网络安全保障为支撑，以数字产业化和产业数字化为核心，以政府治理和惠民服务数字化应用为重点，全面提升数字经济时代山东发展的核心竞争力和综合实力。提出要充分发挥济南、青岛、烟台市示范带动作用，引导各市特色发展，深化数字领域国内外合作，形成“三核引领、协调联动、开放合作”的数字山东总体格局。[3]

(二)建设现状

近年来，烟台市认真贯彻落实国家和省有关规划和部署要求，加快推进数字烟台建设，以政务数据“聚、通、用”为主线，夯实电子政务基础设施，重点推进政务数据整合共享，着力推进数字经济壮大聚集，各项工作取得积极成效。

一是信息基础设施支撑能力全面提升。截止目前，烟台市骨干高速城域网总长度近50万纤芯公里，互联网城域出口带宽达4900Gbps。全市固定宽带互联网用户达238.74万户，增长14.6%；移动电话用户853.43万户，增长6.1%；4G移动无线基站14580余个，基本实现无线网络全覆盖。

二是信息技术产业快速发展。2018年，烟台市新一代信息技术产业产值828.33亿元，增长9.9%，高新技术产业产值占规模以上工业的比重为46.8%。信息技术产业加速集聚，全市规模以上互联网和相关服务营业收入增长12.6%，软件和信息技术服务业增长71.5%。与华为、腾讯、浪潮等国内知名运营商开展相关合作，一批云计算中心、数据中心项目相继在烟台落地。

三是产业数字化转型加速。深入推进两化融合，大力推动“互联网+工业”，2018年全省两化融合发展水平评估中，烟台市两化融合发展水平总指数达到78.81、居全省第三位。2018年，高端装备制造业产值150.40亿元，增长15.5%。农村电商蓬勃兴起，全市农村网络卖家超过1.1万家、居全省第二位，2018年烟台苹果、烟台大樱桃网上销售收入达到27亿元。

四是政务信息整合成效显著。全市48个部门的1259个审批事项开通网上办理，市县两级共梳理发布行政许可事项4013项，近3万公共服务事项已录入省政务服务网，70项部门服务事项接入“爱山东”统一政务APP平台，组织建设“烟台一手通”政务服务APP，实现便民服务“掌上查、掌上办”。全市政务服务平台基本实现互联互通，核心业务信息化应用加快建设，初步实现了企业和公众用户网上办事“一号登录、一站受理、一网通办”。

五是民生领域信息化水平大幅提升。率先在国内开通基于IPv6的普教系统城域网，完成“班班通”工程建设，全市中小学校基本实现无线网络全覆盖，1.1万个教室全部配备交互式电子白板或触摸式一体机等设备。全市192家社区及一级以上医疗机构电子病历普及率已经实现100%，开通了88家全国异地就医联网结算医院，完成区域医疗居民健康卡系统建设。建成全市养老信息服务平台，并实现与救助管理、补贴发放等信息的共享共用。

六是社会治理手段更加丰富。全市天网工程和智慧警务系统初步建成，城市重点区域视频监控联网率达100%。建设智慧交通管理云平台，通过媒体实时发布，城区早晚高峰期主干道车速提高了15.45%、停车次数下降13.9%，道路通行能力提高13.5%。六区数字化城市管理实现手机移动终端“一网通”和“全业务”办理能力。

二、数字烟台建设优势及面临问题

(一)自身优势

一是政策环境好。从国家战略看，山东自贸区与新旧动能转换综试区在烟台市重叠，可以形成1+1>2的局面，促进大数据产业的转型升级，助力数字烟台建设。从省内布局看，《数字山东发展规划(2018-2022年)》明确了烟台在数字山东建设的示范带动作用，引导特色发展，深化数字领域国内外合作，支持烟台建设“中国制造2025”试点示范城市和具有全国影响力的智能制造先进技术示范中心。国家和省完善的政策体系、优惠的政策条件，为推进数字烟台建设提供了良好的外部环境。

二是基础条件好。数字城市的发展主要包括基础设置建设、数字产业化、产业数字化三个方面。在基础设置建设方面，一直以来烟台的网络、带宽等信息基础设施支撑能力比较强，在数字产业化方面，近年来，以大数据、云计算和人工智能为代表的信息技术产业发展势头良好；在产业数字化方面，烟台是传统工业强市，工业数字化是数字经济的重要引擎，尤其是先进制造业，大数据在制造业领域应用潜力巨大，烟台在这方面产业优势十分明显。如烟台提出的2020年重点发展的八大战略新兴产业中，和大数据相关的就占有4项，如新一代信息技术、智能制造、生物技术与大健康、新能源与数字创意等。

三是区位优势好。烟台与日韩接壤，可充分发挥独特的地理区位优势，积极融入“一带一路”建设，推动中国(山东)自由贸易区烟台片区建设，深化中日韩地方合作，创建数字经济合作区，重点深化在科技海洋、智慧港口等领域的合作与交流，积极引导外资参与基础设施改造、产业智能化数字化和新型智慧城市建设等。创新合作方式，打造示范项目，形成独具特色的“烟台模式”，在全国范围内形成亮点应用与特色旗帜，提升全市数字经济综合竞争力。

(二)面临的主要问题

一是数字城市建设缺乏整体统筹。各级大数据主管机构刚刚组建，数字烟台建设部分职责尚未理顺到位、配套措施有待完善，各部门、各县市区协同共建机制较弱，建设分散，功能重叠，定位模糊。部分县市区对数字烟台建设工作呈现观望跟随态度，制约了数字城市统筹发展能力。二是数据资源开放共享程度仍需深化。数字化建设水平不高、标准不统一，尚未形成有效的数据交换、共享、流通机制，“信息孤岛”“数据烟囱”尚未根本消除。政府面向居民提供的公共服务和惠民应用数量不多、分量不足。市民对数字烟台的认知度不高、体验感不强，没有享受到数字时代的便利。如，烟台一手通APP与提供的秒批服务还仅限于公积金和社保等15项业务，与市民生活息息相关的教育、医疗等服务功能还不够便捷，与各单位业务系统对接和部门间合作联动还有待提升。三是数字经济发展还需强力推进。中小企业的数字化应用的意识和能力仍需加强，数字化带动企业核心技术和关键装备研发突破能力不足，智能制造水平不高。信息技术核心企业总体规模小、竞争力不强，缺少能够带动行业发展的领军型企业和有实力的信息服务咨询机构、产品提供商，数字经济发展动力不足。四是保障机制仍需健全。建设资金投入不足、来源单一，缺少可持续的投资运营模式，社会资金参与度不高，社会力量的积极性和创造性尚未充分调动。规章制度、规范标准仍不完善，复合型专业技术人才匮乏，数字产业尚未形成规模效应。

三、数字烟台建设有关对策建议

放眼全国，烟台乃至山东在数字城市建设方面起步较晚，在基础设施建设、培育领军企业、引进培养高端人才等方面，与先进地区相比均有一定差距。但烟台市具有雄厚的产业基础和发展大数据产业的良好条件，只要能够结合自身优势特点，因地制宜、扬长避短，充分依托大数据资源，实施大数据战略，着力打造数字城市，通过数字技术促进产业结构转型和实体经济升级，就可以实现“变道换向”迎头赶上，甚至“弯道超车”。

(一)健全数字城市建设统筹推进机制

一要理顺相关部门职责。结合机构改革，对各级行政机关承担的数字烟台建设相关职能进行梳理，该划转的划转，该调整的调整，该下放的下放，进一步理顺涉及互联网、大数据相关领域的管理体制，明晰各层级、各部门的权责，形成建设数字烟台的合力。二要组建市级大数据中心。组建全市统一的大数据中心，承担全市大数据科学研究、标准制定、平台建设、产业培育、技术保障、数字城市建设实施等职能。将现有各部门分散的信息机构承担的职能和技术力量统一整合至市大数据中心，进一步强化大数据中心的统筹协调、数据资源管理、人才智库建设、桥梁纽带等职能，为数字烟台建设提供全方位的支持保障。三要组建数字城市运营公司。借鉴广东、贵州等省有关经验，采用“管运分离”的模式，组建由市县两级财政投资或国有企业注资、国内主流大数据运营商参股的烟台市数字城市运营公司，作为数字城市建设的责任主体和市场主体，统一承担政务信息系统建设、城市大数据采集和分析应用等具体技术实施工作，形成政府引导、企业投入、社会参与的数字城市建设管理运营新模式。

(二)夯实数字城市建设基础

一要强化基础设施建设。重点发展数据中心和5G网络等新一代信息基础设施，加快构建泛在互联的数字基础设施、集约完备的数据资源体系，将数据安全贯穿于数字烟台建设的全过程，做到数据安全和数字烟台建设同步规划、同步实施，切实提升数字烟台建设整体安全防护能力。二要强化系统软件建设。从海量看似无用、无关联性的非结构化数据中挖掘出有用的信息进行创新和趋势预测将是数据挖掘技术最重要的应用，其实时处理能力是否强大是检验大数据处理时效性的重要标准。[4]要进一步健全完善云计算资源管理平台，健全完善各类数据采集、预处理、分析和展示相关的方法和工具，提升数据综合分析应用能力。三要强化人才队伍建设。进一步加大数字领域高层次人才引进的政策倾斜力度，支持和鼓励各类企业、高校、科研机构通过建立研发中心、实验室、产业化基地等，面向全球布局，争夺和培养数字领域顶尖人才。注重引进培养既精通业务又能够运用大数据手段开展工作的复合型人才。优化本地高校学科设置，增设一批大数据相关学科专业，培养本地数字领域相关基础人才。

(三)培植壮大数字经济新动能

一要充分发挥政府的规划引领作用。创新拓展数字烟台建设范围领域，鼓励和支持各类市场主体在政府的引导下积极参与数字烟台的建设和运营，发挥社会力量的创造性和能动性，吸引社会资本参与数字城市建设，缓解财政资金压力的同时较好地感知市场需求，助推数字经济发展。二要加快推进数字产业化。进一步壮大新一代信息技术产业规模，打造具有地方特色的数字产业园区，重点引进和培育大数据、云计算、物联网、虚拟现实、区块链、5G应用等领域企业，其中大型企业重点负责平台搭建，中小企业重点负责具体应用开发，完善产业政策，助力企业发展，优化数字产业结构，提升自主研发能力，打造省内信息技术创新高地，逐步将新一代信息技术打造成为烟台的支柱产业。三要加快推进产业数字化。突出烟台市制造业产业优势，深化“中国制造2025”试点示范城市建设，加快数字技术在传统制造业的深入应用，推动传统制造业数字化转型升级，实现传统制造向高端、绿色、服务转变。推进数字技术在农业生产、经营、管理和服务等环节集成应用，壮大以数字农业为引领的农业新动能，助力打造乡村振兴样板。积极推进数字技术与第三产业的融合，持续推动信息消费升级，打造数字化现代服务业新模式。

(四)积极推进智慧城市建设

一要坚持问题导向和需求导向。新加坡作为一个亚洲城市岛国，之所以能成为全球数字政府发展的典范，关键在于其近40 年来始终秉持“以公民为中心”的数字政府建设理念。[5]要坚持从解决城市治理突出问题和公众的实际需求出发，对各类大数据进行归集、整理、分析、加工，以模块化的大数据应用推进智慧城市建设，真正做到各类信息数据实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。二要提升政府数字治理水平。深圳市搭建的一体化在线政务服务平台，在人才引进、高龄津贴申请、网约车驾驶员证申办等领域实现“秒批”事项168个，“让数据多跑路，让群众少跑腿”已经成为深圳市民办事的常态。[6]要通过培育或引进大数据计算分析领域的国内外顶尖企业或团队，高质量的完成烟台市现有政务信息数据计算分析工作，充分挖掘政务大数据背后的价值，使大数据真正体现大价值，提升现代化数字治理能力和水平。三要因地制宜取率先在重点领域取得突破。围绕国家和省重大战略，结合烟台本地优势特色，用好用活有关优惠政策，创新数字城市运管模式，根据经济社会发展情况，在“互联网+先进制造业”、智慧海洋、智慧旅游、智慧交通、数字社区、数字乡村、数字园区、国际数字合作等重点领域率先发力，按照先急后缓的思路，分步实施，形成数字政府、数字经济、智慧城市三位一体的统筹推进体系，打造具有烟台特色的数字城市。