英国法官惩戒制度及启示*

何燕华,朱湘萍

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

一、 问题的提出

孟德斯鸠说过：“一切不受约束的权力必然腐败。”(1)[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].彭盛译.北京：当代世界出版社，2008.76.法官司法行为独立于彼此和所有外部压力，以致广大公众能够相信他们的案件将得到公正和依法判决，同时又要受到约束，法官惩戒制度既能折射出法官司法行为的不足，也能使法官不断检讨和纠正工作。自2005年《宪法改革法》(Constitutional Reform Act 2005)颁布以来，英国法官惩戒制度不断完善，一定程度上维持了法官司法纪律。英国法官惩戒制度旨在处理对司法不端行为的投诉，督促法官努力确保他们在法庭内外的行为能够保持和加强公众、法律界和诉讼当事人对其个人公正和司法公正的信心，包括惩戒依据、惩戒主体、惩戒事由、惩戒程序、纪律处分及法官救济等部分。

十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，使法官惩戒制度成为司法机关工作者、学者关注的话题，2014年开始在司法改革试点组建法官惩戒委员会，2016年在中央全面深化改革领导小组第二十六次会议通过《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(简称《惩戒意见》)。我国自司法体制改革后在法官惩戒制度方面取得不小的进步，但也逐渐暴露出法官惩戒主体缺乏独立性，被惩戒法官权责不平衡，惩戒事由界定模糊，司法责任认定程序缺乏司法性的缺陷，离建立权责明确且有效的法官惩戒机制尚有距离。在司法独立与司法责任之间寻求一个均衡点是我们要攻破的一道难题，客观分析我国法官惩戒制度的实际情况及存在问题，借鉴域外经验，探寻一条符合我国国情的法官惩戒制度改革的路径是当前的紧迫任务。

二、 英国法官惩戒制度的基本特点

(一) 惩戒依据的多样性

1.成文法依据

英国法官惩戒问题的成文法规定在2005年《宪法改革法》第3章，对法官纪律惩戒权的主体、具体权限、惩戒机构、惩戒制度以及在苏格兰和北爱尔兰地区的特殊适用规则等内容作出了规定。随后，根据2005年《宪法改革法》精神、规则以及授权规定，英国在法官惩戒制度方面制定了一系列的成文法律，包括2014《司法纪律规则》(Judicial Discipline Regulations 2014)、2014《司法行为规则》(Judicial Conduct Rules 2014)、2014《司法行为规则补充性指引》(Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Judicial and other office holders)Rules 2014, Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Magistrates) Rules 2014, Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Tribunals) Rules 2014)。因此，以2005年《宪法改革法》第3章为指导精神，2014《司法纪律规则》及其相关行为准则和指引构成了英国法官惩戒制度的核心法律依据。

2.《司法行为指引》

《司法行为指引》(Guide to Judicial Conduct)是由英国法官委员会(Judges’ Council)在现任法官群体中选任优秀法官组成的法官工作小组草拟，并由时任终审法院首席大法官皮尔(Lord Justice Pill)亲自领衔，经与司法机构广泛磋商后，撰写成文并最终以英国法官委员会的名义向社会发布。该《指引》于2004年出版，随后于2006年6月、2008年3月进行补充，于2011年8月、2013年3月、2016年7月、2018年3月以及2019年3月进行修改。《指引》并非一项具有法律约束力的规则或法典，正如《指引》所阐述的，其目的在于提供系统化的指导原则以帮助法官在进行具体的司法行为时能够自行做出正确的判断与选择。其中，载于《司法行为指引》第二部分的指导法官司法行为的基本原则有三个，分别是司法独立(Independence)、公正(Impartiality)和正直(Integrity)。这三大基本原则是2003年4月在日内瓦举行的联合国人权委员会第五十九届会议认可的《班加罗尔司法行为原则》(Bangalore Principles of Judicial Conduct)(2)这六项原则是：独立、公正、正直、得体、平等、胜任和勤奋。参见《2002年班加罗尔原则》(Bangalore Principles of Judicial Conduct)，载联合国毒品和犯罪问题办公室网站，http://www.unodc.org/documents/corruption/bangalore_c.pdf，2019年11月3日访问。所规定的六项基本价值观的升华，构成了关于司法道德的重要声明。

(二) 惩戒主体的独立性

英国是一个法制历史悠久的国家，司法独立在英国法制发展中扮演重要角色，也是指导法官司法行为的基本原则之一。遵循司法独立的原则，英国设置了专门的惩戒机构独立处理司法行为投诉，分别是司法行为调查办公室(Judicial Conduct Investigations Office)和司法任命和行为监察员(Judicial Appointments Conduct Ombudsman)。惩戒主体为了免受国家、政党、社会的影响，不允许在压力下接受或不接受某些证据、向大法官或首席大法官提出建议、作出特定的报告，必须仅根据投诉事实和法律规定作出决定。

司法行为调查办公室于2006年4月3日设立，是一个独立的法定机构，由15名工作人员组成，协助大法官(Lord Chancellor)和首席大法官(Lord Chief Justice)，共同负责司法纪律，并根据2014《司法纪律规则》和补充规则来开展工作。其法定职权范围是处理对不当行为的投诉，超出其职权范围的投诉将被驳回，并就纪律事宜向大法官及首席大法官提供意见，但无权裁定司法职务人员犯有不当行为或实施纪律处分。一名司法职务人员的行为是否构成不当行为以及确定何种惩戒措施应由大法官和终审法院首席法官共同决定。根据司法行为调查办公室官方网站发布的《2017年—2018年年度报告》(Annual Report 2017-18)(3)Judicial Conduct Investigations Office Annual Report 2017—2018，from website of the UK Judicial Conduct Investigations Office，https://s3-eu-west-2.amazonaws.com/jcio-prod-storage-1xuw6pgd2b1rf/uploads/2018/12/JCIO-Annual-Report-2017-18.pdf，2019年11月3日访问。，2017年司法行为调查办公室共收到2147起投诉，比前一年略有增加，其中大法官和首席大法官或其代表对39起调查共同决定采取纪律处分措施。

司法任命和行为监察员是一个独立于政府、司法部和司法机关的机构，由8人组成，包括监察员(Head of Office/Senior Investigating Officer)，四人调查组(Investigation Team)，申诉分析小组经理(Office Manager/Complaints Analysis Team Manager)，初步调查员(Preliminary Investigations Officer)，办公室管理员(Office Administrator)。现任监察员保罗·克纳汉(Paul Kernaghan)从2016年1月26日起任期5年，该职位是2005年《宪法改革法》设立的法定职位。其目的是重新调查司法行为调查办公室、审裁处主席或裁判官谘询委员会处理的投诉，以确保司法任命申请和处理司法行为投诉的程序得到正确和一致的适用，并按照规定迅速、公平地处理申诉。

(三) 惩戒事由注重法官的行为

法官的惩戒事由只能是司法不端行为，包括法官的庭内行为和庭外行为。惩戒事由不同于错案责任，法官绝不可能因为判决结果被惩戒，司法行为调查办公室不能接受关于法官的判决或法官如何处理案件的投诉. 超出其职权范围的投诉将被驳回。如果当事人认为法官适用法律错误，处理听证会或法官判决的方式是不公平的，其救济方式是向更高一级的法院提出上诉，司法行为调查办公室无权干预法院的案件。

对于法官的庭内行为，根据2014《司法行为(法官)规则》(Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014)第6条规定，法官在庭内的司法不端行为包括不恰当的语言、与法官身份不符的举止、行为等。这种不端行为指的是法官司法职务内的、个人的、不恰当的、与其司法责任背道而驰的行为，例如发表种族主义言论，不适当地使用社交媒体，滥用司法地位谋取私利或在庭审中打瞌睡等。

对于法官的庭外行为，《司法行为指引》第三部分载有关于若干具体问题的指导意见，内容涵盖法官的商业活动、社会活动、政治活动、专业活动等方面。它不是指令性的(除非另有说明)，也不是详尽无遗的规则，应结合《指引》第二部分的一般原则来理解。例如全职法官(Salaried judge)不得担任商业董事的职务，参与社会活动不得损害司法独立性或有损于司法机关的地位或廉正，法官们在接受任何可能与案件相关的礼物或招待时应谨慎，在个人社交媒体上(或在他人的个人社交媒体，如博客上发表评论)不得自称是司法任职人员，禁止全职法官从事任何政治活动或与某一政党有联系，以及对当事人的态度应力求彬彬有礼、耐心、宽容和守时等。

(四) 惩戒程序的司法性

英国的法官惩戒程序与司法程序相似，内容涵盖投诉者的诉求，惩戒主体的调查，独立的审议过程，以事实为依据的决定，有效的救济途径。不同于行政机构系统内存在的领导层级性，程序司法性重视权力过程的形式，以过程正当为导向，确保法官惩戒每一阶段都能公平公正地进行并遵循规定的程序规则(4)蒋惠岭.论法官惩戒程序之司法性[J].法律适用,2003,(9).。在此基础上英国设置二级调查机构带有审判模式的特点，司法行为调查办公室是一级调查机构(First-Tier Body)，围绕投诉者的投诉、举证和法官的陈述、辩解来展开调查、审议和决定。司法任命和行为监察员是二级调查机构(Second-Tier Body)，一级调查机构未能充分掌握案件事实和投诉依据，申诉阶段该机构可以进行补充和完善。以上机构均不审查关于一项司法判决或是关于惩戒机构所作的决定，只能审查形式上是否遵循正确的程序。惩戒程序以向一级调查机构投诉为始分为投诉、调查、建议和报告、决定以及申诉五个阶段。

1.投诉。向司法行为调查办公室的投诉时效为三个月，只有在特殊情况下才能延长时间。被投诉对象是英格兰和威尔士法官。投诉者必须以书面形式提出并提供姓名和联系方式、被投诉法官的姓名、投诉的事件发生日期和地点以及投诉的细节，例如法官对其无礼的原因。司法行为调查办公室将会在两个工作日内确认是否受理投诉(通过网站提出的投诉将收到自动确认)。如果受理，工作人员将在十五个工作日内回复；如果不受理，将在十个工作日内作出答复并解释原因。因为超期被驳回投诉的，投诉者可以在接到通知后十个工作内向司法行为调查办公室要求延长时限。

2.调查。不属于司法行为调查办公室的调查范围将被驳回投诉或投诉的一部分：(1)没有充分说明投诉的事实；(2)投诉关于一项司法判决或司法案件审理，不涉及不当行为问题；(3)被投诉的行为并非由被投诉法官作出；(4)无理取闹；(5)没有实质内容；(6)即使属实也不需要采取任何纪律处分措施；(7)投诉是不真实、错误或误解的；(8)投诉者提出的投诉已经处理过，无论是根据本规则还是其他规则处理的，没有提出任何新的实质性证据；(9)被投诉者不再担任司法职务；(10)涉及被投诉法官的私生活且不影响其担任职务的适当性；(11)被投诉法官以非司法身份从事的职业行为且不影响其担任职务的适当性；(12)其他原因(5)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 2 Investigation by the Judicial Conduct Investigations Office.。

调查过程由指定法官(nominated judge)、调查法官(investigating judge)、纪律调查小组(disciplinary panel)三种不同的调查主体负责：

第一，指定法官(nominated judge)是由首席法官提名的，必须与被调查法官至少具有相同的职级的并遵照有关规则来处理案件的任职人员。在将案件移交给指定法官之前，司法行为调查办公室必须向被调查法官提供投诉的详情、证据以及获得的其他资料。指定法官必须调查投诉的事实、构成不当行为的事实以及就是否应采取纪律处分以及采取何种纪律处分提供意见。指定法官可以进行适当的文件查阅和面谈(6)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 4 Consideration by nominated judge.。

第二，调查法官(investigating judge)是由首席法官提名的，必须高于被调查法官的职级并遵照有关规则调查案件的现任或前任职人员。如果指定法官认为投诉已足够严重或复杂，或认为需要进行详细调查以确定投诉的事实，可将投诉或投诉的一部分移交给调查法官，同时通知被调查法官和投诉者。调查法官决定进行调查的方式，可请投诉者或有能力协助调查的人提供证据，投诉者或协助调查者必须在发出请求后的十个工作日内提供，调查法官必须向被调查法官披露获得的证据，并要求其在十个工作日内就证据作出陈述(7)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 5 Judicial Investigation.。

第三，纪律调查小组(disciplinary panel)由三人组成，主席是一名由首席法官提名的任职人员或前任职人员，其职级高于或同等于被调查法官的职位，享有决定性投票权，其他两名成员均不是司法公职人员或执业律师的，须由大法官在首席法官同意下提名。如某人曾参与提交纪律调查小组处理的有关惩戒程序，则需要回避。如果被调查法官希望纪律调查小组来审议投诉或大法官及首席法官认为应给予撤职或停职的纪律处分，交由纪律调查小组作进一步调查，其审查事实调查的结果、被调查法官的陈述以及采取纪律处分措施后，告知大法官及首席法官撤职或停职的处分是否合理。纪律调查小组可以要求查阅有关的文件，必须听取被调查法官的口头证据，也可以向其他人搜集证据(8)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 6 Disciplinary panel.。除此以外还有简易程序(Summary process)，目的是迅速处理可能导致撤职或停职的投诉。若被调查法官曾经或已经构成刑事犯罪的，首席法官应建议撤职，则不再继续有关调查。在向大法官和首席法官提供意见之前，司法行为调查办公室必须让被调查法官有机会在十五个工作日内作出陈述，包括指控事实是否发生以及不应给予撤职处分的理由。

3.建议和报告。指定法官如建议采取某种纪律处分措施，报告内容应包括事实调查结果、不当行为和处分的理由(9)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 46-49.。调查法官必须向被调查法官披露报告草稿并请被调查法官发表意见，也可以选择向其他人展示报告草稿并请他们发表意见。对报告提出的建议应在十个工作日内向调查法官提出。在收到意见后完成他们的报告，将报告送交给大法官和首席大法官并就投诉的行为是否构成不当行为提出建议，如果是的话，应采取何种纪律处分措施，详细说明调查法官作出修改的细节，将报告副本送交被调查法官或应邀就报告发表意见的其他人，但保密材料除外(10)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 67-72.。纪律调查小组的建议和报告规定同调查法官(11)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 83-89.。

4.决定。大法官及首席法官决定是否驳回投诉或采取纪律处分措施，纪律处分措施按严重程度排列，分别是正式意见(Formal Advice)、警告(Warning)、训斥(Reprimand)和免职(Removed)。大法官和首席大法官作出与司法纪律有关的最后决定，当事人无权对他们的决定提出上诉。

5.申诉。惩戒救济机制是针对被惩戒法官对纪律处分决定不服或者发现投诉的错误之后采取的补救措施。惩戒程序的救济性主要法律依据来源于2005年《宪法改革法》第110条第1款规定的申诉人可以纪律处分程序没有遵守规定制度或行政失当为由，向监察员申请审查涉及司法不当行为或纪律处分的处理情况。

如果投诉者认为司法行为调查办公室未能妥善或公正地处理向他们提出的投诉，可在收到司法行为调查办公室最后一封信后28天内向司法任命和行为监察员提出申诉。申诉方式可以网上或邮寄，行为申诉表格需要清楚地填写司法行为调查办公室的错误。司法任命和行为监察员不接受关于一项司法判决或是关于司法行为调查办公室所作的决定的申诉，只能审查司法行为调查办公室是否遵循正确的程序(12)Constitutional Reform Act 2005,article 110.。根据“投诉前置”的规定，如果投诉者没有向司法行为调查办公室提出投诉，就无法向监察员提出申诉，除非投诉被拖延，只要投诉程序仍在进行，监察员就不能同时受理。监察员收到申诉表格后，如果能处理该案，他们会在五天内通知申诉者并要求其提供更多关于申诉的细节，还将向司法行为调查办公室请求申诉者的投诉档案。

调查分为三个阶段，首先，初步检查认为申诉不在监察员职权范围内的，监察员决定不再进行处理，回信拒绝并解释原因，这一阶段称之为职权范围检查阶段。其次，属于监察员职权范围的申诉需要进行更详细的初步调查，且要快速处理，使监察员能够确定申诉是否需要全面调查，这一阶段称为初步调查阶段。最后，根据初步调查，监察员确定存在不当行政行为后，决定进入全面调查阶段，他们需要详细审议和讨论大量复杂的文件，以便进行彻底、公正和公平的调查。因此，调查可能需要几个月，通常会与相关的一级调查机构联系并提出问题，监察员将每月向申诉者提供其调查进展的最新情况。

报告必须以草案形式送交大法官和首席大法官征求他们的建议。报告内容包含：监察员所作的调查结果，监察员认为申诉是否应全部或部分得到支持，建议采取纪律处分措施或支付赔偿。监察员会考虑大法官及首席法官所提出的建议，但不会被迫更改其调查结果或决定。当收到大法官及首席法官的答复后，监察员会将其报告定稿再次送交大法官和首席大法官，并发给申诉者一份报告副本，报告将说明监察员作出决定的过程(13)Constitutional Reform Act 2005,article 112.。

如果监察员发现申诉者原来的投诉处理违反明确、公正和基于证据的规定，他们会采取以下行动：(1)撤销司法行为调查办公室的决定，指令他们重新调查投诉；(2)建议纪律调查小组重新审查投诉；(3)要求司法行为调查办公室写信并道歉；(4)建议司法行为调查办公室修改工作方式，以防止同样的错误再次发生；(5)如果认为申诉者因行政失当而遭受损失，则建议给予赔偿(14)Judicial Appointments Conduct Ombudsman Annual Report 2017—2018，from website of the UK government，https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/728747/Annual_report_2017—2018.pdf，2019-11-03.。

三、对我国法官惩戒制度的启示

2019年最高人民法院工作报告显示，在2018年，最高人民法院查处本院违纪违法干警9人，各级法院查处违纪违法干警1064人，其中追究刑事责任76人(15)最高人民法院.最高人民法院工作报告——2019年3月12日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上[EB/OL].[2020-05-13].载最高人民法院网，www.gongbao.court.gov.cn/Details/a5a0efa5a6041f6dfec0863c84d538.html.。《人民法院监察工作条例》第2条和第3条提到人民法院监察部门的职能与地位，它是人民法院为专门目的而设立的行使监察职能的专门机构。《法官法》第48条规定法官惩戒委员会在最高人民法院、省级(自治区、直辖市)行政区设立，2014年上海市成立全国第一个法官惩戒委员会，截止2019年，全国已有27个省(区、市)设立法官惩戒委员会，但国家级的法官惩戒委员会至今尚未成立。2015年首批试点省市惩戒委员会已开始发挥作用，上海市法官遴选(惩戒)委员会对1名审判员提出了惩戒意见(16)陈卫东,程雷.司法革命是如何展开的——党的十八大以来四项基础性司法体制改革成效评估[N].法制日报,2017-07-10(3).。随着2018年监察委员会的成立，“监察全覆盖”使法官成为国家监察的监察对象，监察主体由原来单一的法院监察部门，转变为国家监察与法院监察并行的多元化监察，区别于国家监察体制，专业追责是法官惩戒制度的独特之处，因此法院监察部门并没有被监察体制改革所吸收，而是继续保留(17)秦前红，刘怡达.国家监察体制改革背景下人民法院监察制度述要[J].现代法学,2018,(4).。由于监察机关不只调查法官的违法审判行为，存在着多重性质的纪律体系，且追究法官的职务责任或刑事责任，不属于司法责任的范围。

根据《惩戒意见》和《法官法》第48条，法官惩戒程序分为受理、调查、审议并提出惩戒建议、作出惩戒决定、实施五个阶段，具体而言，首先由人民法院监察部门调查法官存在违法审判行为与否，调查后认为存在违法审判行为需追究其违法审判责任的，由法官惩戒委员会从专业角度审议并提出审议意见，再由对应的法院根据法官惩戒委员会的审议意见作出惩戒决定(18)刘怡达.监察体制改革背景下法官惩戒制度的调适路径[J].法政探索,2019,(8).。我国法官惩戒措施最严重的是罢免，由各级人民代表大会及其常务委员会对法官行使罢免权，除罢免以外的其他惩戒措施，如警告、记过、降职等，各级人民法院监察部门和各级监察机关均可依照规定作出。综上，我国法官惩戒工作由人民代表大会及其常务委员会、各级法院监察部门与法官惩戒委员会分工负责。

诚然，三者职责协调和配合没有到位影响到我国法官惩戒制度的实施，暴露出法官惩戒主体缺乏独立性，被惩戒法官权责不平衡，惩戒事由界定模糊，程序缺乏司法性等问题。在最高人民法院发布的《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》中提出健全完善我国法官惩戒制度的未来五年改革计划，结合上述英国法官惩戒制度的基本特点，我国在法官惩戒制度的建设过程中应着重增强法官惩戒主体的独立性，保障被惩戒法官权责平衡，明确惩戒事由的界限，建立司法性的法官惩戒程序，可以借鉴英国法官惩戒制度的相关做法，从以下几个方面完善我国法官惩戒制度。

(一)设立独立的法官惩戒主体

在惩戒主体方面，独立性是司法公正的必然要求，当今，我国法官的惩戒主体仍然缺乏独立性，法院监察部门为法院内部部门，工作由法院内部的工作人员完成，并非独立机构，相比审判程序中的二级审判机关，上下级法院之间非领导关系，而是彼此独立的监督关系，下级法院必须独立于上级法院的意见而自作判断，由于法院监察部门只是法院的内部部门，隶属于本级法院，在院长和上一级法院监察部门的领导下开展工作，监察业务以上级法院监察部门领导为导向，没有独立采取惩戒措施的权力，被惩戒法官贿赂上级领导以期达到“从轻发落”的效果，反而助长司法腐败之风气。

司法改革试点上海市在2014年成立全国第一个法官惩戒委员会，它下设的办公室位于上海市高级人民法院，属于高级法院内设的一个部门，继后，广东省法官惩戒委员会的法官惩戒工作办公室设在广东省高级人民法院。可以看出，当前我国省一级司法惩戒委员会遵循法院内设机构的模式，没有独立进行案件的调查、审理的权力。既然法官惩戒委员会属于建议机构，只有惩戒建议权，没有调查权和惩戒决定权，职能非常有限，就无法在惩戒程序中发挥中立性、正当性的特点，甚至被学者评价为“法院监察部门的翻版”(19)纪墨.我国法官惩戒制度研究[D].保定：河北大学法学硕士学位论文，2018.。2019 年新修订的《法官法》对法官惩戒委员会的组成、职能等作了较为全面的修改完善，但其机构性质、审查意见的法律属性等问题，还需进一步的研究和厘定(20)陈铭强.论法官惩戒委员会的法律地位[J].政治与法律,2020,(2).。由此可见，我国法官惩戒主体具有上下级式的行政化、内部化因素，严重影响法官惩戒制度的公信力。

为确保处理司法行为投诉的制度得到公正和正确一致的适用，可以建立类似英国司法行为调查办公室和司法任命行为监察员那样的独立于政府、司法部和司法机关的机构，不能受外界的影响作出决定。赋予法官惩戒委员会惩戒决定权以及调查权，来保障惩戒制度的正常运行，转变惩戒机构作为法院内部部门的现状，淡化法官惩戒制度的行政化因素，更能提高法官惩戒制度的公信力和维护司法权威。

(二)保障被惩戒法官权责平衡

建立法官惩戒救济机制既是惩戒制度要符合司法独立的必然要求，也是为了保障法官在被调查或被惩戒时享有应有的权利。当事人如果认为法官作出的判决是不公平的，可以向高一级的法院提出上诉，以保障当事人的救济权利，这是立法者设计救济性机构的初衷。如果法官认为惩戒处理决定不当，如何保障当事法官的权利，当事法官应当享有陈述、申辩、举证、质证等权利，对法院惩戒决定复议权、申诉权和对惩戒委员会审査意见的异议权(21)于海瑞.法官惩戒程序的“控辩审”模式探析——兼谈改革背景下法院监察部门的职能定位[J].西南法律评论,2018,(2).。

《惩戒意见》中指出：“当事法官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的人民法院申请复议并有权向上一级人民法院申诉。”当前，由于救济程序行政化倾向严重，法院监察部门侧重于查清违法审判事实而忽视法官权利的保障，我国法官惩戒制度中缺乏起诉指控、听证或审理、辩护质证等保障法官权利的环节。《法官法》第50条规定，当事法官对法官惩戒委员会作出的审查意见有异议的，可以向惩戒委员会提出，却无法向高一级的惩戒委员会提出，因为在“两级模式”的法官惩戒委员会中，国家一级的法官惩戒委员会还未成立，我国法官惩戒制度中缺乏救济机构(22)侯学宾.法官惩戒制度的中国特色[J].法律适用,2017,(7).。被惩戒法官权责失衡，司法责任与权利保障之间寻求平衡是亟需解决的问题。

完整的法官惩戒程序应包括救济程序在内，英国司法行为调查办公室在受理投诉后进入调查程序，每一阶段都充分给予被调查法官陈述及辩解的机会，例如在将案件移交给指定法官之前，司法行为调查办公室必须邀请被调查法官自邀请之日起二十个工作日内对投诉提出意见；在案件移交至纪律调查小组之前，被调查法官可以在司法行为调查办公室向纪律调查小组发送报告之日起十五个工作日内就报告提出意见等救济权利(23)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 50-56.。这些规定对我国有一定的借鉴意义。

(三)明确惩戒事由的界限

惩戒事由是启动法官惩戒程序的开端，它不同于错案责任，法官绝不可能因为判决结果被惩戒，这种惩戒来源于法官不当行为对司法公信力与司法权威的损害(24)江国华，吴悠.完善我国法官惩戒制度的几点意见——兼议《中华人民共和国法官法》第十一章的修改[J].江汉大学学报,2016,(2).。造成惩戒事由局限性的原因有二：

一是我国相关法律并未对惩戒事由和错案责任的范畴进行标准化界定。我国规定的惩戒事由为法官存在违法审判行为，其以追究法官在审判工作中的审判责任来展开，并以法官专业层面的庭内活动为主要内容(25)刘怡达.监察体制改革背景下法官惩戒制度的调适路径[J].法政探索,2019,(8).。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》审判责任范围规定如下，法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，应当依法承担违法审判责任。该《意见》第28条以排除方式规定“按照审判监督程序提起再审后改判，不得作为错案进行责任追究”，即没有正面规定错案责任。由于调查审判行为容易注重判决结果，将错案责任追究的标准范围扩大至惩戒事由，一些法官可能因为违法审判行为而被追究错案责任，造成责任追究的交叉重复。再者，以判决结果对错为导向的惩戒标准主观随意性太强，难以把握，将给法官履职带来重大影响，也对正常审判制度造成冲击(26)蒋银华.法官惩戒制度的司法评价——兼论我国法官惩戒制度的完善[J].政治与法律,2015,(3).。2001年“李慧娟案”，法官因判决书中一句“相冲突的条文自然无效”而被撤职，暴露出我国惩戒事由过于模糊的问题。

二是我国法官惩戒事由表现为错案责任、违法审判责任与职业伦理责任并存的“双轨制”追责模式(27)雷婉璐.我国“法官惩戒”事由模式的现状与趋向[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2019,(1).。这种模式的弊端在于重视法官错案责任的追究，轻视法官行为，尤其是庭外行为，只有达到足够严重的职务犯罪标准如贪污、受贿等行为才受到重视，其他行为则表现出较为宽松的要求。因法官庭外活动的不端亦会影响公众对司法公正的信心，法官的庭外行为也应当引起重视并严格限制。

我国可借鉴英国法官惩戒方面以惩戒法官庭内不当行为为主、引导庭外活动为辅的模式，达到约束和预防的双重效果。首先，应明确界定新修改的《法官法》第46条规定的“故意违反法律法规办理案件和因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果”的具体情形，为法官惩戒工作提供指引；其次，将惩戒事由区分为法官的庭内活动和庭外活动，庭内的司法不当行为包括不恰当的语言、与法官身份不符的行为举止等，庭外活动内容涵盖法官的商业活动、社会活动、政治活动、专业活动等方面。

(四)法官惩戒程序司法化

根据司法与行政的区别，程序司法化可体现在两方面：

第一， 遵循程序公正原则，而不是注重效率和结果。惩戒程序公正是保证司法责任认定质量的前提，法官惩戒制度的目标应是通过公正、科学的惩戒程序，根据合法的证据和清楚的事实，对法官司法不当行为提出惩戒意见，并在一定范围内对违纪法官予以处分(28)蒋惠岭.论法官惩戒程序之司法性[J].法律适用,2003,(9).。我国《法官法》有关法官惩戒程序并没有详细规定。程序缺乏公正也与监察人员盲目认为当事人的投诉是无理取闹有关，监察部门应时刻保持警醒，要彻底根除行为失当是很困难的，因为这些都是人类管理过程中在巨大的压力和资源限制下不可避免的，法官难免也会出错。法官应努力确保他们在法庭内外的行为能够保持和加强公众、法律界和诉讼当事人对司法公正的信心。此外，法院监察部门的受理、立案、调查到法官惩戒委员会从专业角度审议并提出惩戒建议，再由院长或案件审理委员会根据法官惩戒委员会提出的惩戒建议作出惩戒决定最后由本院监察部门来实施，整个程序都处于一个非透明的状态，公众对于过程和细节难以知晓，作出决定无法令投诉者信服，也无法保障有效的监督(29)姚珍.我国法官惩戒委员会制度改革研究[D].南昌：江西财经大学硕士学位论文,2017.。我国可以借鉴英国司法行为调查办公室和司法任命行为监察员的做法，在官方网站上以年度报告的形式公布战略目标以及执行情况摘要，既能保障惩戒程序的公正和公开，也能保持和加强公众对惩戒制度公正的信心以及实行有效的监督。

第二， 采用“控辩审”的审判模式来保障投诉者检举、控告和举证、法官陈述、质证和辩解以及惩戒机构调查、审理和决定三方权利的平衡。上文提到法官惩戒委员会作为建议机构，从专业的角度对法官是否存在违法审判行为作出建议，并没有转变法官惩戒主体上下级式的行政化趋势，惩戒决定权还是掌握在法院院长和案件审理委员会手上，只要决定者与被惩戒者同属于一个行政系统内，就无法脱离行政化模式，司法责任认定的权威性就会受到质疑，无法打消公众对法官系统内部袒护的疑虑。

因此，我国需要建立详细规定惩戒程序问题的法律法规，诸如英国2014《司法行为(法官)规则》以及独立于法院的享有惩戒决定权的法官惩戒机构。

四、结语

法官惩戒制度作为一项在世界各国都备受重视的司法制度，更是司法体制改革不可缺少的内容。近年来，中央高度重视法官中惩戒制度的建立和完善，审议发布了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》等改革文件，对法官惩戒制度作了规定。2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议审议修订了《中华人民共和国法官法》，将法官惩戒制度上升为法律。目前，最高人民法院根据《法官法》的规定，正在积极筹备设立最高人民法院法官惩戒委员会，由督察局承担法官惩戒的日常工作，研究制定法官惩戒的相关规定，草拟《最高人民法院惩戒委员会章程》及《最高人民法院惩戒工作办公室规则》，督促各省市自治区全面设立法官惩戒委员会，并在高级人民法院设立法官惩戒工作办公室。在党的十九大作出全面落实司法责任制重要战略部署的背景下，英国法官惩戒制度对我国法官惩戒的主体、对象、方式和程序方面可提供有益借鉴。