集体土地上房屋征收中协议补偿与决定补偿制度研究——以新《土地管理法》为背景*

王良平

(浙江六和(舟山)律师事务所，浙江 舟山 316000)

费孝通先生在《乡土中国》中曾说到，从基层上看，中国社会是乡土性的。这种乡土性也显著表现于中国的土地问题上。土地问题是人民安身立命的根本，是城乡制度构建的基础，从中国70年的城乡土地制度变迁来看，折射出城市化快速发展的进程。为更好地遵循国家总体规划、解放和发展生产力、加快城乡建设步伐，大量的土地被征收利用，旧房屋被拆除。不同于以往政府主导性和强制性征收，目前的土地征收制度更讲究效率与公平原则，亦更倾向以市场化方式进行引导。以征收补偿安置协议的形式确定征收方式、征收内容，充分表现出征收过程中的对话和合意，亦给予了被征收人更平等表达的地位。但任何权力都是有边界的，征收行为从根本上来讲，仍是一种行政行为，具备自上而下的强制属性。若在个别被征收人无理由或超过合理标准拒绝征收的情形下，一味放任则会损害其他被征收人的利益，亦使行政权力成为一纸空文。故而，以行政决定的形式确定补偿的方式和内容并责令交出土地，则成为征收的另一条出路。而从另一个侧面来看，在被征收房屋所有权人不明确的情形下，及时作出征收补偿决定，对被征收人的合法权益予以保留，则有利于维护实际产权人的利益。

一、集体土地上房屋征收制度概述

集体土地及房屋征收的法律依据，如以位阶顺位排序主要有《宪法》《土地管理法》《物权法》《土地管理法实施条例》。2018年《宪法修正案》第10条第3款、2004年《土地管理法》第2条、《物权法》第42条均确立了征收需基于“公共利益”的需要，且《土地管理法》第一章对征地的基本要求和程序进行了规定，《物权法》亦提出了征收补偿费用的范围，并要求对被征收农民的合法权益，包括个人房屋、居住条件等进行保护。关于集体土地上的房屋，2014年《土地管理法》第47条中以集体土地上的“附着物”的形式体现。现行《土地管理法实施条例》在第5章“建设用地”中，对集体土地征收的内容和程序进行了细化，并在该条例第45条规定，在土地征收遭受违法违规阻挠的情形下，县级以上人民政府土地行政主管部门可责令交出土地并申请法院强制执行。

除前述法律法规外，对于集体土地及房屋征收的规定在地方性法规中也凸显出诸多问题。由于未有系统的立法顶层设计，导致各地在征收主体、补偿标准、征收方式等方面规则不一，农村土地制度既不能破坏集体所有制，又要将其与个人的权益相结合，这就意味着在制度设计上难度颇大。

《土地管理法修正案》于2019年8月26日通过，2020年1月1日正式施行，这是自2004年以来时隔15年后的再次修改。新法的亮点之一是规范集体土地的征收程序。新法对集体土地征收之公共利益的前提进行了列举性规定，要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示等前置程序，在完成土地预征收后方可进入正式征地审批手续。新法强化了对土地利用的限制和对被征收人利益的保护，在征地补偿方面，要求更加公平合理，实行按照区片综合地价为标准进行补偿，除需考虑土地产值外，还应综合考虑征地区位、当地经济社会发展水平等因素。

新《土地管理法》施行后，自然资源部对大部分征地相关的规范性文件进行了废止或失效处理，原征地过程中作为主要指引性文件的《征收土地公告办法》亦废止，目前许多地方政府暂停了征地活动，等待法律法规及政策的进一步明朗化。

二、补偿协议的法律属性和法律效力辨析

(一)补偿协议的法律属性

2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布。该条例改变了原拆迁条例的征收法律关系，政府作为征收主体暨一方当事人直接进入征收法律关系，这就意味着作为项目建设单位的企业不能作为征收主体，而政府不再作为中立的第三方，亦不再具有行政裁决权。该条例第25条规定以订立补偿协议的形式进行补偿，以此来提高被征收人的参与度，从而尽可能避免征收过程中的纠纷和矛盾。

集体土地征收补偿法律制度虽然几经变迁，但遗憾的是始终未建立完善的补偿制度。从现阶段的实践操作来看，集体土地与国有土地在征地程序上存在的主要区别在于集体土地多了一步土地征收的程序，即由征收部门或者乡镇人民政府向村委会或村集体股份经济合作社发放补偿款，经二次分配发放予失地农民。而在房屋的征收补偿上，形式上参照国有土地上房屋征收方式，与被征收人直接签订房屋补偿协议，事实上因立法的缺失，集体土地上房屋补偿协议的签约主体在各地并不统一，当地土地行政主管部门或其设立的征收所、区县级人民政府设立的临时征收中心、乡镇人民政府等都有可能作为补偿协议的签约主体。不论确定的签约主体为哪个，均是政府履行征收补偿职责的表现，即使协议由临时机构来签订，亦应突破机构本身的临时性而将最终的责任追溯至行使征收补偿职责的政府部门，这就意味着不同于平等民事主体之间签订的协议，征收补偿协议签约主体的地位是不对等的。

除协议主体的法律地位外，从订立协议的目的来看，主要是行政主体为了实现行政目的或公共利益目的而签订的，协议内容中虽然对征收人和被征收人的权利义务均有约束，但其更多地是倾向于对行政上的权利义务的互为意思表示并达成合意的法律行为(1)胡军辉,赵毅宇.论房屋征收补偿协议要式化的困境与出路[J].政治与法律,2020,(4):149-161.。此外，在协议不履行的纠纷解决机制上，《行政诉讼法》修改实施后，将征收补偿协议明确纳入到行政诉讼的受案范围，从而结束了补偿协议应由民事法庭还是行政法庭受理的法学理论争议。

由此可见，尽管在关于补偿协议的法律属性探讨上存在“民事契约说”和“行政契约说”两种不同的观点，但从补偿协议的构成性要件来看，将其认定为“行政协议”则更妥帖。行政协议是行政管理制度创新的产物，兼具民事合同和行政管理的双重性质，故而对其根本性质的争议在民法学和行政法学领域从未停止。但不可否认的是，行政协议的出现是国家治理能力和治理方式的重要转变，以政府的服务性取代了政府的霸权性。但由于行政协议兼具行政性和协议性，既是双方协商一致的结果，亦是履行行政管理职责的结果(2)耿宝建,殷勤.集体土地征收与补偿过程中可诉行政行为的判定与审查——兼谈《土地管理法》修改建议[J].法律适用,2019,(1):76-91.，因此对其履行和处理要兼顾被征收人意思表示和征收人行政管理等综合因素。此外，在司法救济的渠道上，因补偿协议不同于行政处罚、行政许可等行政行为，不能对此提起行政复议，只能通过诉讼的方式进行纠纷的解决。

(二)补偿协议的法律效力

行政协议因其归根结底仍是“契约”，故受《合同法》及相关民事条款的调整，协议的效力是法律评价当事人各方的合意，在理论上存在有效、无效、可撤销以及效力未定诸种情形。但同时，行政协议亦是政府行政行为的具体表现，而行政行为一经作出，其解除或失效必须有法定的事由并经过法定的程序。从表面上看，两者似乎存在一定矛盾，关于补偿协议，特别是在预征收阶段，土地尚未进行正式审批，则存在“审批通过”和“审批不通过”两种不同的结果，将直接影响协议的履行，那么此时补偿协议的效力如何认定成为学界和实务界的争议焦点。

1.“附生效条件的合同”说

合同成立并不意味着合同生效，补偿协议的成立首先需要征收单位和被征收人对补偿主体、补偿内容、支付方式、安置条件等达成合意，且应是被征收人真实意思的表示。不同于一般合同所示“本合同自双方签字盖章之日起生效”，如将预征阶段的补偿协议视为附生效条件的合同，其所附生效条件就是征地项目达到既定签约率且征地经有权机关批准。签约率达成后，征地经过批准，为合同所附条件成就，合同生效；签约率未达成，或签约率虽达成但征地未经过批准，则为合同所附条件不成就，合同不生效。

在此种学说下，征地公告一经发布则直接进入补偿协议的履行阶段。从实践来看，免去了重复签约的麻烦，亦关闭了已签约的被征收人要求再三协商的通道，能够加快征地的进程。但其存在的问题是，因补偿的具体内容均已体现在补偿协议中，如果签约或征地审批经过漫长的时间跨度，那么房屋的价值有可能会发生较大的波动，如仍按补偿协议成立时的条件进行补偿，可能会导致被征收人利益的失衡。

2.“附解除条件的合同”说

附解除条件，即指合同的继续有效受到所附的条件的限制，在条件形成时，合同的状态从有效归于失效。将预征阶段的补偿协议视为附解除条件的合同，其所附条件为项目未达到签约率，或征地未获得批准，两个条件中只要有一个未达成，则合同的效力改变，无需再签订解除协议。

这里需要注意的是，在当事人约定解除合同的条件成就时，解除权的行使必须以通知为前提。签约率是否达成、征地是否获得审批，应由征收单位及时通知被征收人，在未通知前，因被征收人接受信息能力不对等，无法掌握征地进程，合同虽生效但一直处于待履行状态，亦容易引起冲突和矛盾。而我们知道，征地中的很多程序以公告的形式发布，并没有点对点进行通知，如果只是在被征收区块张贴相关公告，是否能够视为尽到了通知义务，不管在实践还是在司法裁判上都是存在一定争议的。

3.“预约合同”说

预约指将来订立正式合同的合意，基于该预约而订立的正式合同称为本约。我国《合同法》中并没有关于预约合同的明确规定，但学理上对契约的类型化处理中多有“预约”和“本约”的分类(3)韩世远.合同法总论[M].北京:法律出版社,2016.67.。有学者认为2003年最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的“预售合同”即是预约合同在商品房买卖活动中的典型表现。2012年最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条明确规定了预约合同的表现形式和定义，并确定了预约合同的违约及解除责任后果。

实践中，补偿协议可在两个不同阶段签订：第一阶段为征地审批前即预征阶段，第二阶段为征地获得审批后。对于征地审批后签订的补偿协议，因其已经兼具合同成立的构成要件，被认定为“本约”是没有争议的。预征阶段签订的补偿协议，很多地区称之为“模拟签约”，形式上更接近于“意向协议”，虽然协议的内容已相对具体化，但从根本上来讲，是征地审批前对被征收人的意向性调查及房屋征收可行性的摸底，这样可以在征地审批前控制土地的使用范围，避免资源的浪费。且实践中，征收实施部门在预征阶段与被征收人签订补偿协议后，往往在征地获得审批时，再行与被征收人签订正式的补偿协议，或以确认书的形式使被征收人对模拟签约的内容进行确认。对该两份不同阶段的补偿协议(或确认书)，将其认定为预约和本约，具有实践和操作意义。

不同于本约，预约具有担保本约签订的特殊功能，但其功能的实现尚需要依靠预约的效力。对于预约合同的法律效力，理论上争议颇多，主要有“必须缔约说”“必须磋商说”和“内容决定说”(4)李显冬,王晓娜,唐晧曦.征地补偿合同审批前之法律效力辨[J].国土资源情报,2020,(1):3-8.。而依照契约自由原则，加之因现行市场交易模式的多样化，并没有对预约有如此诸多限制，只是在合同内容的履行上，尚需以本约的形式真正确定。

三、补偿决定的法律属性和法律效力辨析

(一)补偿决定的法律属性

征收补偿决定系补偿协议无法达成时由有权机关依据补偿方案和产权调查结果向被征收人作出，包括征收人与被征收人的基本情况、争议的主要事实和理由、房屋补偿的内容(方式、金额、支付期限、安置房情况、搬迁费、临时安置费或周转用房等)、补偿决定的依据及理由、被征收人的行政复议及行政诉讼的权利等内容。根据现行《土地管理法》，征地应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此补偿决定的作出主体在本区域内应由市县级人民政府作出，这与国有土地的作出主体趋于统一。

从补偿决定的形式上来看，其归属于行政行为是没有争议的。行政行为是行政主体为了实现行政目的或者基于公共行政的需要，所实施的行为或者采取的措施(5)朱立红. 改革背景下行政行为类型化监督研究[A]. 国家检察官学院、中国人民大学法学院.深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集[C].北京：中国检察出版社,2018.656-664.。但行政行为作为一个外来继受的概念，目前对其具体定义、内容、范围等都存在分歧，加之行政行为涉及的行政活动领域较广，不同类型的行政行为的适用原则亦不相同。按照学界对行政行为的一般分类模式，可分为“抽象行政行为”和“具体行政行为”，但《行政诉讼法》修改后，以“行政行为”之概念替代了“具体行政行为”，事实上改变了行政行为的分类，扩大了行政行为司法审查的范围。

那么，何谓“行政决定”，有些学者认为与“行政行为”的概念几乎是一样的。在域外立法中，行政决定不是立法的通用术语，而多以行政行为进行定义(6)杨红.行政决定强制执行的法律适用及其救济[J].法治研究,2013,(6):101-108.。我国行政立法上对行政决定并没有明晰的概念界定，从《行政强制法》中对“行政决定”的利用来看，指的是行政相对人的(具体)行政行为，并且是具有履行义务的行为，而行政相对人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《土地管理法实施条例》第45条，修订草案第34条也是秉持同样的主旨进行了相关的规定。

由此可见，补偿决定应纳入“行政决定”概念范畴，但如果要对其做类型化处理，一般认为行政决定的具体形式包括行政许可、行政命令、行政奖励和行政处罚等四种，显然补偿决定并不属于这四种典型化的行政决定，应属于非典型化行政决定。

(二)补偿决定的法律效力

行政决定的效力内容包括先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力五个方面。行政决定的效力通常以法律规则形式表现出来，如《行政处罚法》第44、第45条规定，行政处罚决定依法作出后，当事人负有在规定期限内履行的义务，且当事人对此申请行政复议或者提起行政诉讼的，不影响行政处罚的继续执行(7)杨登峰.行政决定效力的本质与体系[J].行政法学研究,2013,(4):44-52.。

行政决定效力的发生以其成立为前提，而从构成要素来看，其成立必须具备行政主体、行政相对人、事由、结果等关键要素，且这些要素均应是最终确定而非过程性的，因而才能产生行政机关为行政相对人创设权利义务的结果。但是，行政决定的成立并不意味着生效，行政决定效力的发生需经过合法的程序，如行政决定之表示(通知、送达)等。

回归到征地补偿决定的问题，补偿决定的作出如符合行政决定构成要件，就具备了效力发生的基础，但需要关注到的是，在征收实践中，尚存在几个关键性的问题。第一，补偿决定是否进行了有效送达。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定在房屋征收范围内予以公告，这一规定并不能达到行政决定应当送达当事人之要求。除产权人不明确等特殊情形可以采取公告或者公示送达外，其他情形下仍应穷尽一切方式予以送达，否则，补偿决定的效力是不能得到认定的。第二，在预征收阶段作出补偿决定，决定的成立虽然具备基本的构成要素，但尚缺征地批准的程序，也就是说，在获得征地审批前，行政决定的内容是不确定的，那么该行政决定就不能被认定为生效，否则有违行政决定一经作出即生效的一般规则。

四、从协议补偿到决定补偿的的实践困境

(一)协议补偿制度的异化

由于各地对补偿协议的签约主体、签约效力、协议内容、协议的履行等规则不一，不少征收单位一方面采用各种手段让被征收人签订“空白协议”，另一方面则以“自愿交地交房”为由规避土地征收和足额补偿，造成协议补偿制度的异化。

协议补偿制度的设立本身是为了加强被征收人的参与，使被征收人积极、主动、深度、全面、及时地加入到土地征收活动中。参与意味着要让被征收人充分知晓项目情况，并有充分的表达权、选择权和决定权。协议补偿制度的异化，无疑架空了被征收人的权利，剥夺了被征收人的参与权。征收矛盾出现后被征收人对政府的信赖程度降低，也不太愿意相信程序的安排，反而更乐于采取其他过激的方式来增加征收谈判的筹码，这与现阶段政府所倡导的阳光征收制度是背道而驰的(8)陈怡竹.土地征收中被征收人参与的法理与路径选择[J].中国土地科学,2019,33(11):15-20+27.。

(二)决定补偿程序的缺失

协议补偿虽然在一定程度上改变了征收部门的单向执行，保障了被征收人的参与度，但在实践中，即使已经达到既定的签约率，仍有个别被征收人对征收补偿方案不满意，或希望在标准补偿外得到更多的利益，或无理由拒绝征收的。针对这些情况，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条明确了补偿决定作出的前提系补偿协议无法达成，或被征收房屋所有权人不明确的情形。

对集体土地上房屋的征收如不能达成协议，是否应作出补偿决定，现行立法上并没有明确的规定。那么，在无法达成协议补偿的情况下，如何保留被征收人的补偿利益，在现行法律框架下，集体土地上房屋征收补偿的实践应参照国有土地上房屋征收补偿的做法，即依照房屋征收补偿方案的标准，以决定补偿的形式进行。这样，既确定了补偿的条件，亦在责令交地前给予被征收人充分的选择权、陈述权及申辩权。

《土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”而最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条对法院受理责令交出土地决定的条件作出了具体规定，其中重要的一点是“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”(9)刘志强.土地征收机关能否以补偿安置协议为依据执行强制拆除[J].中国土地,2020,(4):59.。事实上，实践中在无法达成补偿协议的情形下，直接作出责令交出土地决定的地区不在少数，也有一些地方以含补偿事项的通知、公告的形式，在实质上替代了补偿决定，另有一些地区将补偿决定的事项写入责令交地决定，将其合二为一。

“有征收必有补偿、无补偿无征收是法治的基本要求。”(10)耿宝建.国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题——从三起公报案例谈起[J].法律适用,2017,(9):89-98.从合法性上来看，省去决定补偿的环节虽未突破现行法律法规的界限，但对被征收人补偿利益的保留，以及程序整体规范性而言，并不妥适。

(三)协议补偿与决定补偿的衔接制度不完善

补偿决定的作出应当合法、合理、公平，并遵从行政行为的比例原则。预征制度引入《土地管理法》后，决定补偿应在哪一阶段作出及如何作出成为实践中颇有争议的问题。

2020年3月30日自然资源部就《土地管理法实施条例(修订草案)》征求意见，该条例第31条对征地补偿安置协议和决定作出规定，明确对个别未签订征地补偿安置协议的，县(市)人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，而协议补偿和决定补偿的实施均在征地申请审批程序前(第32条)。同时该条例删除了原条例中责令交地的规定，并在其第34条中明确规定，被征收人在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼的，在规定的期限内又不腾退的，可直接向人民法院申请强制执行。

2020年3月24日浙江省自然资源厅《关于土地征收程序暂行规定(征求意见稿)》(以下简称《暂行规定》)第(八)项签订协议中规定，对于个别难以达成协议的，由市、县(市、区)人民政府作出拟征地补偿安置决定。与《土地管理法实施条例(修订草案)》不同的是，在浙江省的《暂行规定》中加入了“拟征收”的概念，法律位阶上虽然低于《土地管理法实施条例(修订草案)》，但从预征收行为的根本上来讲，因确实存在审批通过正式征收或审批不通过终止征收的不同结果，故不能视为正式的征收。

在征地审批通过后，对仍无法达成协议的，正式作出征收补偿决定；或征地审批未通过后，预征阶段签订的补偿协议和作出的征收补偿决定如何处理等问题，《土地管理法实施条例(修订草案)》并未予以明确，这势必造成后续实践中的混乱。

五、从协议补偿到决定补偿的衔接路径

(一)补偿协议的非要式化处理

从现行《土地管理法》第47条的立法思路来看，与多数被征收人达成补偿协议是申请征收的前提条件和前置程序，而另一方面，补偿协议的生效和执行，则取决于征地是否得到批准以及征收单位是否最终实施征收(11)耿宝建,殷勤.制度变迁:预征补协议在集体土地征收程序的引入——《土地管理法修正案(草案)》第47条第二款的完善建议[J].法律适用,2019,(7):12-21.。从本质上来讲，补偿协议只要具备了合同基本要素即可成立，但是其生效必须以合法的征收行为为条件，但是，是否征地得到了审批补偿协议就一定生效，那也未必。

如果将征地程序分为批前、审批、批后三个阶段，每个阶段尚有多步骤程序需要执行，即使预征阶段已经达成既定签约率，后续仍需落实费用、组卷申请报批、进行土地公告、通知腾空交付等多项内容，且一旦征地目的发生改变，土地供给没那么急切，征收部门可能会暂停征收工作。征地审批一般为两年有效期，市县级政府逾期未实施征收的，需要重新申请报批或延长有效期限。诸如种种，为征收带来很多的不确定性，鉴于此，同时为避免时间拖滞引起的房屋价值的大幅度波动从而对被征收人造成的不利益，可在补偿协议中约定，补偿协议的生效以征地达到签约率并获得有权机关审批为条件，如果两年内未取得审批的，应另行签订补偿协议。又或者约定：补偿协议的生效以征地达到签约率并获得有权机关审批为条件，如果征地已获得审批但征收单位未组织实施征收导致有权部门作出的批准征收行为失效的，被征收人有权要求解除协议并要求征收单位承担违约责任。又或者约定：预补征协议为预约性质，在征地达到签约率并获得有权机关审批后，双方另行签订正式补偿协议或确认书，在同等补偿安置条件下，如果被征收人拒绝签约的，应承担缔约过失责任。另行签约或确认的时间逾期两年的，应重新协商补偿安置条件。

因征收工作的复杂性，各区块的情况亦不尽相同，征收单位在保障被征收人利益的基础上，可以采取有力推进征收的方式进行签约。在法律没有明确规定的情形下，预征阶段的补偿协议并非要采取固定模式，只要条款清晰，约定明确即可。

(二)规范补偿决定程序

补偿决定作出的前提条件系多数被征收人已经签订补偿协议，但个别被征收人对征收补偿标准不满意或被征收房屋所有权人不明确的，补偿决定的作出应当公平且遵循程序规范。以目前《土地管理法实施条例(修订草案)》的立法思路，补偿决定应在预征阶段作出，主要包括如下几个方面的前置程序：(1)发布拟征收公告及征收补偿方案；(2)完成土地及房屋现状调查、房屋权属经有权机关确认；(3)已完成社会风险评估；(4)房屋经有资质评估机构评估，且评估程序合法有效；(5)与被征收人进行充分的协商，并给予不同补偿方案供选择。

在前述程序的执行中，执行主体和执行方式极为关键。现行《土地管理法》第47条明确规定，县级以上地方人民政府为土地征收的组织实施和公告主体。国有土地上房屋征收中对“征收主体、征收部门、征收实施单位”进行了相关的规定，但集体土地上房屋征收中并没有类似规定，前述法条并没有明确应由谁、在何时作出具体的征收决定和补偿决定。对自然资源主管部门、乡镇人民政府等如何参与及以何种程度参与到集体土地及房屋的征收中，也是不明确的，极易导致行政职权不清、行政行为违法等结果。

在现阶段，建议继续由当地自然资源主管部门具体实施征地，其中包括征地项目预审、土地调查及登记、编制征地补偿方案、与被征收人签订补偿协议、拟制征收补偿决定、测算征地费用、编制征地报批材料、组织土地交付及房屋的腾空等。因乡镇人民政府对被征收区块的情况更为熟悉和了解，土地调查及登记、组织土地交付及房屋的腾空等工作可与乡镇人民政府共同实施或交由其实施，其他工作亦可由其配合完成。

需要注意的是，所有以政府公告和决定形式发出的文件，主要包括征地启动公告、征地补偿安置公告、土地征收公告、征收补偿决定，均应由县级以上人民政府批准且作出。补偿决定的作出，不仅应保证主体的规范性，且在前置程序中已与被征收人进行了充分的协商，也就是说，补偿决定是在协议无法达成的情形下作出的。还应注意的是在作出决定前应进行听证告知，主要内容包括拟作出的补偿决定的事由、依据、结果，并告知被征收人具有陈述、申辩和在规定期限内要求听证的权利。如果被征收人提出听证的，应按照法定程序组织听证并再一次审查决定的合法性和合理性。

(三)正确处理协议补偿与决定补偿的关系

补偿决定在何阶段作出，尚待法律法规及政策的进一步明确。预设《土地管理法实施条例》最终规定补偿决定应在预征阶段无法达成补偿协议的情形下作出，那么，市县级人民政府必须及时作出补偿决定，以平衡协议补偿与决定补偿的关系，但决定作出的前提是已充分保障了被征收人的知情权和参与权，充分征询了被征收人的意愿。笔者认为可以参照国有土地上房屋征收的模式，尽量通过协议搬迁模式实施征收补偿，在补偿协议中应明确补偿方式和支付期限、各项奖励、安置方式等具体内容。在补偿方案的确定上，不应以以往的集体土地房屋“重置价”进行价值的评估，而应充分考虑市场房屋价值，允许被征收人有适度收益。被征收人对协议的订立或履行有争议的，可以提起行政诉讼，同时应对行政部门的行政优益权进行相对限制，如对被征收人造成损失的应当承担相应赔偿责任。

在畅通协商渠道的前提下，被征收人仍拒绝征收的，市县级人民政府应作出拟征收补偿决定，从补偿决定的形式上而言，可以附款行政决定的形式，即以将来征地获得有权机关审批作为行政决定生效要件。附款具有依附性，是一种从意思表示，虽然具有一定的独立性，但不是一个独立的行政决定，不能脱离主行政决定而存在，亦不能独立引起行政决定的法律后果。在所附款项(条件)成就后，补偿决定生效，在正式征收阶段，可直接作为申请司法强制的依据。