检察机关法定侦查权转变原因分析*

范思力

(贵州省人民检察院，贵州 贵阳 550081)

随着国家监察制度的建立和《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《组织法》)、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)等法律的修改，检察机关的法定侦查权范围被限定为对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪(以下简称“司法工作人员渎职侵权犯罪”)(1)理论上一般将检察机关的侦查权分为法定侦查权、机动侦查权和补充侦查权。机动侦查权是指：人民检察院对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，报省级以上人民检察院决定。省级以上人民检察院认为可以由人民检察院立案侦查的，由人民检察院直接立案侦查。补充侦查权是指：审查起诉阶段，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。。虽然检察机关法定侦查权有新调整，但对调整原因的认识并不一致。有观点认为这种调整与检察机关没有充分发挥侦查权功能，难以充当反腐败主力军有关(2)张智辉.检察侦查权的回顾、反思与重构[J].国家检察官学院学报,2018,(3):39.。事实上，从1949年颁布的《最高人民检察署试行组织条例》开始至今，检察机关法定侦查权已经历过几次大调整，从查处反革命案件及其他刑事案件，到查处职务犯罪、经济犯罪、侵犯人权犯罪等刑事案件，再到查处贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪案件以及查处司法工作人员渎职侵权犯罪案件(3)闵钐.检察权配置的历史变迁与反思[J].国家检察官学院学报,2010,(5):57-58.。以反腐能力不足为由难以解释检察机关法定侦查权为何七十年来一再呈限缩态势。今后检察机关侦查工作该如何发展？为此有必要结合检察工作发展的历程和背景，分析法定侦查权演变的原因，为检察机关侦查工作发展理清思路。

一、法定侦查权转变的主观原因

(一)理论上对法定侦查权的层次定位较低

检察机关的侦查权与其他部门的侦查权一样，运行讲究主动性、非公开性，追求效率优先(4)卞建林，张可.侦查权运行规律初探[J].中国刑事法杂志,2017,(1):31.。相较公诉权、批捕权、刑事申诉检察权、侦查监督权等刑事检察权能，侦查权运行多年来自有一批队伍、一类程序、一套标准。但侦查权这种能极大影响公民人身自由、财产利益及个人隐私的公权力，在过去法律监督属性的统摄下，似乎被定性为一种无权进行实体处分的“程序性监督”(5)陈书全，邓宇冠.检察权的构建及论证[J].甘肃政法学院学报,2019,(4):22.。如过去认为侦查属于法律监督的一种手段，本身没有独立目的(6)张智辉.法律监督三辨析[J].中国法学,2003,(5):22.；认为侦查权派生并从属于法律监督权，是实行法律监督的重要手段，其本身当然是法律监督权(7)上海市人民检察院研究室.检察机关侦查权及其法律属性[J].法学,2005,(11):22.。直接将侦查权作为法律监督权的下位权力，在理论上会带来两个问题：第一，基于我国侦查权配置的分散以及不同侦查主体的本质差别，直接得出“侦查=法律监督”的结论难以令人信服。比如无法回答为什么其他部门的侦查权没有监督属性，甚至还产生为保证法律监督属性，应取消侦查权的认识(8)刘本燕.试论我国检察机关法律监督范围[J].甘肃政法学院学报,2005,(6):83.。第二，过去理论上对公诉权与法律监督权究竟是平行关系还是从属关系争议较大。比如有观点认为侦查权是为了实现公诉职能，公诉权是上位权，侦查权属于下位权(9)叶林华.检察机关侦查权的构建和控制[J].政治与法律,2005,(1):132.。类似观点不仅无法从“侦查服务公诉”的立场将侦查权归入法律监督权，反而认为应以公诉权与监督权分离为前提，将检察机关不再定位为法律监督机关(10)郝银钟.评检察机关法律监督合理论[J].环球法律评论,2004年冬季号:450.。为消除争议，突出侦查权的法律监督属性，过去理论构建的法律监督权能层次关系逐渐改造为“法律监督权(检察权)-某类监督权-侦查权”三个层级，将侦查权的法律监督属性先归于某类监督权能。这样可以从监督对象出发，引申出监督对象与侦查对象的一致性或同质性，最后得出两种权力目的一致、属性相同的结论。这种理论构造思路导致：上位监督权边界应大于或等于侦查权边界。

(二) 对监督权类别认识是一个不断变化的过程

从1951年至1954年陆续出台的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》《组织法》等法律文本看，过去曾赋予检察机关一般监督权。有学者通过考证列宁在《论“双重”领导和法制》中关于法律监督的论述，认为垂直领导制和一般监督是列宁论述法律监督机关性质的核心要素，但1979年彭真在《关于七个法律草案的说明》中只明确检察机关是维护国家法制统一的机关，在放弃两项核心要素的同时仅对法律监督理念进行了继承(11)田夫.什么是法律监督机关[J].政法论坛,2012,(3):50.。时过境迁，一般监督权已失去了法律依据，无法再作为法律监督权的组成部分。

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(12)《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”，行政检察权也曾被视为“有限的一般监督权”作为侦查权从属的上位权能概念(13)颜翔.行政检察监督体制之改造——以行政权监督转向为视角[J].江西社会科学,2015,(3):174.。在此权能概念之下，针对职务犯罪立案侦查也能符合“行政违法监督——严重行政违法监督(职务犯罪侦查)”的递进逻辑自洽。比如过去有观点认为检察机关之所以可以行使职务犯罪侦查权，是因为检察机关有监督制约行政权和审判权的法律监督职责(14)向泽选，武晓晨.检察机关行使职务犯罪侦查权的合理性[J].红旗文稿,2007,(5):15.。问题是，设定检察机关可以对公共行政活动是否严格遵守宪法法律进行监督(15)秦前红.两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位[J].东方法学,2018,(1):171.，这种理论构建一直没有得到法律授权，也明显与检察工作覆盖范围不符。时至今日，大部分侦查职能划转后的检察机关也并没有与所有行政机关形成常态化的法律监督关系。与侦查权有法律授权相比，行政检察权与诉讼外监督能否划等号直到现在也没有定论。行政违法检察监督仍缺乏与之相对应的法定职责填充。比如各地检察机关新成立的行政检察部门，其职责仍局限于行政诉讼活动的法律监督。过去督促行政机关履职的检察建议职责不仅督促对象和范围有限，而且现已作为一种诉前程序划归到新增的公益诉讼检察职能。

在理论上，原来也曾设想将诉讼监督权置于侦查权之上，如将职务犯罪侦查作为诉讼监督的主要方式之一(16)朱孝清.论诉讼监督[J].国家检察官学院学报,2011,(5):4.。伴随诉讼监督权概念的提出，理论上又需将法律监督范围作诉讼内外区分。检察机关法定侦查权的范围，特别是对渎职侵权类犯罪的侦查，仍需要在诉讼外监督中找到立足的支撑。如有学者认为作为法律监督机关应尽职责，应将执法犯法案件交由检察机关立案侦查(17)张智辉.检察侦查权的回顾、反思与重构[J].国家检察官学院学报,2018,(3):46.。若只将诉讼监督权居于侦查权之上，一个明显问题就是：基于诉讼监督仅针对司法行为，侦查对象应限缩至诉讼活动中的司法工作人员，这样才符合监督权能关系的层级设定(目前法定侦查权的权力边界正好印证了这种理论框架设计)。与此同时，提出诉讼外监督也面临职责不清晰和存在的必要性问题，特别是国家监察体制改革后，立法已明确监察机关应将监督覆盖所有公职人员及其履职活动(18)第十二届全国人大常委会副委员长李建国在关于《中华人民共和国监察法(草案)》的说明中指出：“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。。一言以蔽之，从属诉讼监督权的理论设计易导致法定侦查权边界限缩。

二、检察机关法定侦查权转变的内部因素：“以人立案”

从1979年颁布《组织法》开始，检察机关法定侦查权一直处在一个不断完善的过程中。这既受国家经济体制改革、国家法制建设不断加快等大环境因素影响，也与检察机关自身规范化建设有关。法定侦查权范围虽有明确限制，但在操作层面并不是没有拓展可能。单就职务犯罪而言，此类犯罪本身就可能涉及其他非国家工作人员的犯罪事实，需要侦查的多个事实中哪些属于主罪、一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪关联交织需要并案侦查等情形。在主动与其他侦查机关协商一致的情况下，检察机关的法定侦查权在个案中可以做到适当拓展，即检察机关以并案侦查的方式扩大管辖。目前涉及检察机关侦查与监察机关调查衔接时也留有协商管辖的余地。如《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》规定：“人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通。”可事情发展并非如此。从法定侦查权使用情况看，检察机关办案时主动拓展侦查范围的情况很少见。笔者认为，这种保守更多受检察机关侦查立案模式的影响。

(一) “以人立案”侦查工作模式形成的背景

1979年《刑诉法》第61条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于控告、检举和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”2018年修订的《刑诉法》第109条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”从这两部法律的规定上看，公安机关和检察机关的侦查立案条件没有明显差别。但从两机关各自主要负责侦查的犯罪看，在因发现犯罪事实立案(简称“以事立案”模式)和因发现犯罪嫌疑人(简称“以人立案”模式)均可立案的情况下，检察机关倾向以发现犯罪嫌疑人立案。1996年《刑诉法》修订后，检察机关主要负责职务犯罪侦查，似乎“以人立案”变得更加合理。过去认为“以人立案”更合理的理由有两个，一是认为行为人与其利用职权具有天然的紧密联系，锁定了人，就可以查明其相关职权行使是否合法。二是因举报、控告发现的线索，大多已经指明人员，在初查时自然先从核实相关人员情况开始(19)白雪飞，陈胜才.自侦案件“以事立案”模式论析[J].西南政法大学学报,2004,(4):100.。间接合理性则更有驱动力，职务犯罪侦查采取“以人立案”模式，可以人为提高立案标准，可以“先破后立”“边破边立”，从而提高破案率甚至达到破案率(侦结率)100%的效果。比如早在1996年昆明地区贪污贿赂案件和渎职侵权案件的侦结率均能达到100%(不含去年积存案件)(20)王瑞林.昆明地区职务犯罪情况调查[J].中国刑事法杂志,2003,(3):93.，而当时全国公安机关平均破案率大约为79.9%(21)刘品新.论侦查的相对性原理[J].福建公安高等专科学校学报,2001,(1):37.。

(二)“以人立案”侦查工作模式带来的问题

检察机关法定侦查权以“以人立案”模式为主运行的弊端是显而易见的，即该模式不完全符合其他类型犯罪的侦查规律，强行代入容易造成其他类型犯罪案件初查工作侦查化，甚至造成一些案件线索长期处于备而不查、久查不立状态；立案环节该有的过滤功能被虚置，一些可以立案的线索被人为放弃，侦查思维和习惯变成了“不破不立”(22)叶永光.试论“以事立案”[J].人民检察,2001,(2):29.。过去有观点认为，“以人立案”实际上要求初查阶段既要掌握足够的犯罪事实，又要确定具体的犯罪嫌疑人，既违背立法本意又严重束缚办案人员手脚(23)王教生.检察机关“以事立案”的探索[J].犯罪研究,1998,(3):8.。另外，侦查作为一种实践性、经验性很强的活动，“以人立案”比较适宜达成犯罪条件苛刻、行为人作案可能性排除难度低的贪污贿赂犯罪侦查，不太适宜只发现危害后果没发现行为人，排除作案嫌疑难度大的犯罪侦查。长期以该模式为主，会变相削弱检察机关侦查其他类型犯罪的主动性。比较典型的现象就是过去各地查处渎职侵权案件的数量一般低于贪污贿赂案件。如2008年至2012年广东省查处的职务犯罪案件，贪污贿赂犯罪占总数的86%，渎职侵权犯罪仅占总数的14%(24)巫国平.当前职务犯罪的新变化及其预防——以广东近五年审判实践为视角[J].探求,2013,(6):88.。事实上从罪名设置、行为方式、涉及领域、危害结果看，渎职侵权犯罪辐射范围远高于贪污贿赂犯罪。针对这一情况，最高人民检察院在2003年出台了《关于检察机关职务犯罪侦查部门以犯罪事实立案的暂行规定》，将贪污、挪用公款、私分国有资产和私分罚没财物犯罪案件，滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件，以及国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的案件纳入到“以事立案”范围。但在司法实践中，因为“以人立案”容易提升侦查工作业绩，所以大多数地方检察院仍愿意以该模式为主。即便在渎职犯罪侦查实践中，侦查人员也喜欢固守“以人立案”的思维和习惯，极少采用“以事立案”。2002年至2012年，上海检察机关“以事立案”数量约为年平均1件，2012年，“以人立案”数量是38件,“以事立案”数量仅2件(25)袁卫，郑传清.渎职犯罪案件“以事立案”的思考[J].中国检察官,2014,(6):63.。

三、检察机关法定侦查权转变的制度原因

与其他检察业务组织建设相比，检察机关侦查部门的组建走得是一条“高规格配置”发展道路，很早就摆脱“科、处、室、厅”的内设机构设置模式。1989年广东省人民检察院成立反贪局，1995年最高人民检察院成立反贪污贿赂总局，2005年最高人民检察院下发通知要求全国各级检察机关反渎职侵权部门统一更名为“反渎职侵权局”。在反贪局、反渎职侵权局陆续成为各级检察机关对外加挂“新招牌”的同时，侦查部门规格、领导职数配备也明显高于其他业务部门(26)参见《最高人民检察院政治部关于省级人民检察院政治部、 反贪局机构规格、领导干部职级设置以及省级院厅级非领导职务干部配备情况的函》(高检政发〔1995〕56号)。，成为省以下检察机关为数不多的可以单设二级内设机构的部门。相应职务也分为局长、副局长、二级部门处(科)长、副处(科)长。各级院反贪局局长的政治地位也明显提高，在机关内享有与副检察长、政工部门负责人同等的政治地位。部分地方检察机关反渎职侵权局局长也能享有这样的待遇。提高侦查机构规格带来的好处是明显的，对外提升了检察机关职务犯罪侦查职能的社会知名度，对内“高规格”的职业发展路径稳定了侦查队伍。但同时对法定侦查权拓展带来的消极影响也是明显的：

(一)侦查机构“机关化”造成法定侦查权内部配置效能不高

在侦查部门“机关化”后，检察机关的法定侦查权是集中配置而非分散配置，法定侦查权的内部垄断性更强，运行效能并没有增加反而形成不必要的内耗。主要表现在两个方面：一是各侦查部门主动拓展侦查管辖范围意愿降低。比如过去反贪部门和反渎职侵权部门“各管一段”，对贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪交织案件的侦查要么重复劳动，出现不必要的资源消耗(27)高松林.重庆检察机关职务犯罪侦查机制探索的启示[J].西南政法大学学报,2012,(2):84.；要么内部协调成本太高，需要耗费时间和精力进行平衡与协调。当有案件涉及非国家工作工作人员犯罪时，已没有精力和意愿去争取管辖。二是在侦查资源匮乏的情况下，其他业务部门拓展案源的可能性被降到最低。相比公安机关，检察机关的侦查资源本应在有限的情况下最大限度利用，但基于侦查部门“机关化”后地位的提高和侦查权集中配置，其他业务部门已逐渐不再具备自行侦查的能力和条件。比如过去检察机关的民事行政检察部门原来负责民事、行政审判人员的职务犯罪侦查。1998年，各地民事行政检察部门的侦查权被集中配置到侦查部门，仅可以履行初查职责(28)马海舰.中国侦查主体制度[M].北京:法律出版社,2011.288.。虽然2004年最高人民检察院下发《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，再次恢复民事行政检察部门的侦查权，但与侦查部门相比，民事行政检察部门缺乏技术设备支持、信息查询辅助、对外请求协助、抽调人员等基础保障，实际无法独立开展侦查。

(二)侦查机构“行政化”造成侦查组织结构不够合理

2018年修改的《刑诉法》第108条规定：“‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”从法律规定不难看出，任何侦查活动本质都是一项需要极强临场行动力的工作。事实能否查明、证据能否收集、犯罪嫌疑人能否查获均与侦查人员临场行动力、执行力有关。对侦查职责的分配按理应以此为基础。侦查权是主动的，具有创造性的，而不是文牍性、程式性的(29)但伟，姜涛.论侦查权的性质[J].国家检察官学院学报,2003,(5):126.。各项侦查程序设计应符合灵活操作需要，审批决定主体也不宜太多太分散，侦查人员在查明事实、收集证据、查获嫌疑人等关乎侦查实体质量的事项上要能体现个体主观能动性和技战术水平。从过去侦查组织建设历程看，侦查权配置其实只关注审批决定权的配置，忽视了如何实现检察官的侦查职责。侦查任务的执行能力不仅没有提升，反而容易使主任检察官(检察官)脱离侦查最关键的“找人”和“寻证”环节，将精力放在审查文书、核实证据材料、规范程序等工作上。比如过去侦查部门在探索检察官办案责任制时，通过搭建办案组织实现管理扁平化，一般按“主任检察官+检察官+检察辅助人员”的结构设置侦查组织，将原先检察长的部分程序性审批决定权下放给主任检察官(30)张伟国，段继涛.“扁平化”架构下的主任检察官——兼论职务犯罪侦查部门办案组织结构的变革[J].犯罪研究,2016,(4):93.。在构建这种侦查组织时，一个最大问题就是主任检察官可以不用全程到场指挥、实施、参与侦查。主任检察官成了办案程序的决策者、决定者而不是全程亲历者，对当时侦查工作所面临的人和现场环境缺乏直观感受和敏锐性，在侦查取证层面失去了即时判断机会和主导可能，侦查实体质量更多依赖办案组织内检察官和检察辅助人员的能力水平和临场工作表现，主任检察官的即时行动能力并没有在新型侦查组织中得到充分发挥。

四、 检察机关法定侦查权转变的外部原因

从检察机关法定侦查权演变过程看，除职务犯罪侦查权因监察机关成立被重新配置外，部分过去由检察机关管辖的案件实际上是由公安机关承接。从之后学者关于侦查中心主义、侦查封闭性的批评(31)陈瑞华.论侦查中心主义[J].政法论坛,2017,(2):4.以及对检察机关机动侦查权启动较少原因的分析(32)董坤.检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的〈刑事诉讼法〉第19条第2款切入[J].暨南学报(哲学社会科学版),2019,(1):127.等不难看出，公安机关的这种承接绝非简单的管辖范围扩大，而是带有排他的垄断效果。侦查权配置的此消彼长现象既要从检察机关自身发展看，也要对比公安机关七十年来侦查权的发展。

(一)侦查分类专业化建设极大提升了公安机关独立侦查的能力

建国初期，公安机关与检察机关并没有就各自侦查范围形成明确划分，在经济犯罪、渎职侵权犯罪、重大责任事故犯罪、偷税抗税犯罪等案件侦查上，两者的侦查权能没有非此即彼的差别。一个例证便是1956年起草的《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法(初稿)》中，明确检察机关可以立案侦查过失致人死亡罪、故意伤害罪、妨害司法罪(伪证罪)等领域的犯罪。1962年出台的《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，依然将检察机关立案侦查范围确定为国家机关工作人员、基层干部和企业职工贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利的犯罪，并且规定了“谁受理谁办理”的立案原则。1979年的《刑诉法》、1980年的《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》都规定：检察机关除负责贪污渎职等案件的侦查外，还负责侵犯公民民主权利、妨害司法公正、偷税抗税、假冒商标、盗伐滥伐林木等案件的侦查。公安机关则在1983年根据当时的情况，将其中的反间谍、反特务职能、劳改劳教职能、地方武装职能划出(33)刘忠.从公安中心到分工、配合、制约——历史与社会叙事内的刑事诉讼结构[J].法学家,2017,(4):6.，专门以治安与侦查为其基本职能，这样公安机关刑侦工作专业化建设力度不断得到加强，刑警队建制、在铁路、交通、民航、林业、缉私等领域设立专门公安机关，实行侦审合一，分类设置刑事侦查专职部门以及后续的大刑侦体制、主办侦查员等一系列改革举措，都不断拓展和巩固了公安机关的侦查权。

(二)长期的院校体系建设增强了公安机关的侦查人才储备

1949年罗瑞卿组建公安部时就指明了公安队伍建设的基本思路：“干部来源主要靠实际工作与公安学院培养，将来各战略区、省属市都要办公安干部学校。”(34)公安部编辑组.罗瑞卿论人民公安工作[M].北京:群众出版社,1994.15.从1950年设立中央和省以上公安干部学校开始，“学历教育+在职培训”院校体系建设模式得以长期坚持(35)公教.“十四大”以来公安教育事业蓬勃发展[J].公安教育,1997,(5):4.，使得公安机关在基础教育方面可以收获研究生、大学本科、专科、中专四个层次的公安专业学历人员，在实战训练方面得到专门的科研队伍和教学队伍的补充，刑侦学科体系和专业门类不断充实和完善。2018年，全国共有公安院校34所。其中，本科院校25所、高职(专科)院校9所。全国公安院校有教职工1.6万余人，其中专任教师9100余人。在校生13.8万余人，其中公安专业10.3万余人。年度招生规模3.5万余人，其中公安专业2.6万余人(36)萧左.坚持政治建警建校 严防责任缺失弱化[N].人民日报,2018-09-19(14).。与之相较，检察机关侦查人才却缺乏基础性保障。以1978年检察机关重建为例，各地检察人员大多来自于国家机关、企事业单位、大专毕业生、军队转业干部，在职培训则依托于政法院校法律专业函授专科和电大、夜大、职大进行法律专业学历教育，并没有符合检察工作需要的专门教育培训体系。时至今日，各地检察机关招录人员依然依托于一般国民教育序列和公务员招录体制。检察人员侦查能力的养成更多依靠新进人员入职前的教育背景、从业经历以及入职后的工作积累和学习培训。长期以来，国家检察官学院及各地分院也没有形成长期稳定且符合检察机关侦查需要的院校专业教育培训体系和师资力量，缺乏侦查所需的基础科研条件。即便各地检察机关能在实战中逐渐磨炼出一批侦查实战人才，但在基础层面和可预期性上都会面临供给不足的难题。

五、检察机关法定侦查权转变的启示

从世界各国检察制度看，检察机关单独或与其他机关共同享有特定类别犯罪侦查权是普遍制度设计(37)王守安.域外职务犯罪侦查模式研究[J].河南社会科学,2016,(1):29.，这其中或多或少都兼有监督制衡其他机关权力的考量。所以未来我国检察机关的侦查权只存在如何使用的问题，不存在是否应该有的问题。法定侦查权作为检察机关侦查权力边界的直接体现，首先要继续深化认识，并根据检察机关侦查权的发展演变历程，从定位、边界等方面加以考量。

(一)辩证看待法定侦查权的属性变化

建构性是国家权力分类首先具有的特征。无论是将国家权力分为立法权、司法权、行政权，还是将国家权力分为立法权、审判权、法律监督权、行政权、监察权，各种分类逻辑的基础取决于某些原理或方法论。过去在考察检察机关法定侦查权属性时大体有三个角度：第一，行使权力的主体。如有观点认为侦查权行使主体的性质会影响侦查权的性质(38)何明凤，蔡家华.我国侦查权性质探析[J].新余学院学报,2015,(4):50.；第二，权力所依据的上位权力。如有观点认为侦查权是基于更好地履行控诉权需要而产生的(39)万毅，华肖.检察机关侦查权溯源[J].法学,2005,(11):27.；第三，权力行使的方式。如有观点认为侦查权属于行政权，具有主动性、单方性(40)但伟，姜涛.论侦查权的性质[J].国家检察官学院学报,2003,(5):49.。过去试图用法律监督概念统摄所有类别检察权时，法定侦查权不可避免地需要论证其法律监督属性的来源，而基于侦查权的性质和运行方式，这三个角度的考量又会遇到对应的理论难题。如其他侦查机关的性质、公诉权的属性、法律监督权与监察权运行方式的区别等。其实按照唯物辩证法关于整体和部分关系的认识，单就法定侦查权的权力特征和运行方式而言，都不应将其视为一种没有独立目的和价值意义的手段。与其他侦查权一样，法定侦查权也属于国家权力。法定侦查权归于检察机关是国家对侦查权配置的结果，并不影响侦查权作为一项国家权力的定位。但目前检察机关法定侦查权的理论架构和法律制度设计已决定其行使必须与诉讼监督权相结合(41)现行《刑诉法》第19条规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”，而诉讼监督权无疑具有法律监督属性。在这种情况下，当法定侦查权基于诉讼监督权需要启动时，诉讼监督权的属性自然会传导至法定侦查权。另外，将法定侦查权归于一般侦查权属性(行政属性或准司法属性)只有一种可能，即脱离诉讼监督权单独运行。可目前法律制度设计并没有预留这样的空间。法定侦查权既无法脱离诉讼监督权单独运行，也无法隔绝法律监督属性的传导。至于法定侦查权属性是单一属性还是复合属性，仍可在承认法定侦查权具有法律监督属性前提下讨论。

(二)完善司法工作人员渎职侵权犯罪侦查的立案程序

从目前检察机关法定侦查权的构造看，既然已将诉讼监督程序作为法定侦查权启动的前置程序，相应就要适当调整今后侦查的“入口”以符合诉讼监督需要。对司法工作人员渎职侵权犯罪的侦查，在立案环节不宜再区分“以人立案”或“以事立案”。是否立案应立足于诉讼监督阶段调查结论进行判断，认为构成犯罪的，即可立案。也就是将立案程序前的审查回归到过去以“书面审”“材料审”为主的审查模式。这种模式有别于过去检察机关侦查立案前的初查，不以开展调查、走访、取证、核实等工作为主，不接触被调查对象和相关人员。过去之所以在立案前设立初查程序更多基于过去发案单位移送线索和人民群众举报线索大量增加后，加强侦查案件质量把关的需要(42)卢乐云.我国职务犯罪初查制度流变考[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2010,(2):14.。现在检察机关一般只负责侦查司法工作人员渎职犯罪，这类犯罪线索基本在诉讼监督中发现，相关行为至少已确认为诉讼违法，相关人员已在诉讼监督调查核实中接触和明确。进入侦查程序后，调查核实更多是为了补充完善现有证据。另外，从《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等司法解释看，诉讼监督可采取的措施种类已与初查基本相同(43)《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第173条规定：“在初查过程中,可以采取询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制初查对象人身、财产权利的措施。不得对初查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结初查对象的财产,不得采取技术侦查措施”。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第66条规定：“人民检察院可以采取以下调查核实措施：(一)查询、调取、复制相关证据材料；(二)询问当事人或者案外人；(三)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；(四)委托鉴定、评估、审计；(五)勘验物证、现场；(六)查明案件事实所需要采取的其他措施。人民检察院调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。《人民检察院检察建议工作规定》第14条规定：“检察官可以采取以下措施进行调查核实：(一)查询、调取、复制相关证据材料；(二)向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；(三)听取被建议单位意见；(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；(五)委托鉴定、评估、审计；(六)现场走访、查验；(七)查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。。在检察官尽职调查核实的前提下，诉讼监督调查核实的力度、达到的效果、查明事实的清晰度应能与过去初查相当。

(三)建立以检察长为核心的侦查组织

侦查权行使一直是以检察机关为主体，并非以部门或检察官个体为主。在检察系统内部配置侦查权时，无论按部门配置还是按职务配置，都应符合侦查工作实际需求。从案件线索来源看，目前线索主要来源于人民检察院对诉讼活动实行法律监督时发现的犯罪线索。从当前侦查对象看，法定侦查权主要针对侦查机关、审判机关、检察机关、刑罚执行机关的司法工作人员。也就是说，任何类型的诉讼活动都存在启动法定侦查权的可能，履行任何类型司法职权的人员都有可能涉嫌渎职侵权犯罪，并不仅限于刑事诉讼活动和刑事司法人员。在这种情况下，为保证检察机关法定侦查权内部运行贯通顺畅，侦查权不宜配置在单个业务条线部门。过去检察机关侦查权也是配置在刑事检察、职务犯罪侦查、刑事执行检察、民事行政检察等多个业务部门。另外，虽然侦查权行使以检察机关为单位，但并不意味着侦查能力仅是对履行刑事司法职能检察官的要求。相反，从有利于开展法律监督角度，任何业务条线的检察官都应具备基本侦查思维、熟知基本侦查方法、了解基本侦查程序，兼具一定侦查实战经验。将侦查权分散配置有利于检察官整体专业素能的养成。在侦查组织建设上，应结合此类犯罪案件数量和难度，建立以检察长为核心的临时办案组织。检察长可根据案件涉及的诉讼活动领域，抽调相关业务条线检察官、检察辅助人员协助其办理案件。对批准侦查计划、是否立案、是否采取强制措施、是否移送起诉等侦查事项实行“检察官——检察长”的审批决定模式。由检察长负责调度资源，就线索移送、案件管辖、案件定性等问题与政法委、纪检监察机关等单位沟通。检察官、检察辅助人员根据检察长指示，负责核实在案材料，收集、调取、固定、保存证据，实施搜查、查封，扣押物证、书证，实行抓捕等行动。

(四)根据侦查资源配置现状合理评价业绩

与公安机关侦查资源的投入和管辖范围相比，目前检察机关管辖的14种罪名比较符合自身人力资源配置现状(44)根据《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》规定，这14种罪名包括：非法拘禁罪(非司法工作人员除外)；非法搜查罪(非司法工作人员除外)；刑讯逼供罪；暴力取证罪；虐待被监管人罪；滥用职权罪(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)；玩忽职守罪(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；执行判决、裁定失职罪；执行判决、裁定滥用职权罪；私放在押人员罪；失职致使在押人员脱逃罪；徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。。一方面检察机关无需像过去一样，必须彻底查明犯罪嫌疑人经济状况、社会关系、任职经历、家庭成员情况等个人信息，不必纠结如何短时间获得言词证据，如何判断涉案财物范围、不正当利益等问题。侦查资源投入更集中，在专业化建设上无需另起炉灶。另一方面此类犯罪涉及的行业知识、专业技能与检察官的职业经历较为趋同，大多是对司法判断、司法行为的再判断，在侦查人才培养上有较好知识背景基础。基于更有限的侦查资源，侦查人员已不可能像以前一样追求案件数量和规模、挖掘要案窝案串案。客观上也缺乏达成目标的基数。也不可能每个案件都建议作有罪判决或判处刑罚。比如部分已进入侦查程序的案件，很可能因犯罪嫌疑人认罪认罚不起诉、免于刑事处罚，最后只给予纪律处分或政务处分。所以下步侦查业务绩效的评价导向必须调整。从法定侦查权与诉讼监督权的关系看，在监督纠正诉讼违法行为，为原案件当事人提供司法救济这一目的上，两者应具有共同价值取向。启动法定侦查权，一方面是因为诉讼违法程度已构成犯罪，另一方面是因为原案件当事人已无法通过其他诉讼程序获得救济。检察官作为侦查主体也要秉持客观公正立场，不能一味地以追究犯罪嫌疑人刑事责任、追求刑罚为目标，应通过办案让原案件当事人感受到司法公正，对司法机关重拾信心。对侦查业务绩效的评价要以原案件当事人是否能得到最大程度救济，违法程序能否得到公正纠正为导向。不再以案件数、查办人数、涉案数额、侦结率、有罪判决率等指标考核侦查业务，可从查办时机、办案周期、挽回原案件当事人经济损失、案件影响等方面逐案评价，单独考核。