论社区治理共同体建设中协商治理的优化路径

李 琼

（西华师范大学 政治与行政学院,四川 南充 637009）

2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》指出城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实践形式。协商治理是处理好各治理主体之间的利益矛盾纠纷，形成治理合力并常态化运行的重要切入点。城乡社区协商治理是汇聚群众力量，达成共识、实现社区居民利益最大化、推进社区治理现代化的重要途径。

一、社区治理共同体的构成

对于共同体的阐述，始于德国社会学家滕尼斯，他在《共同体与社会》中指出，“共同体”是依赖于记忆和习惯等自然意志，在血缘、地缘和共同精神基础上形成的具有共同价值及融洽感情的结合体[1]，社区是具有共同文化、共同利益的居住在一定地域人口组成的生活共同体，社区即共同体。社区治理共同体包括政府主体、社会主体、市场主体、民间组织和居民个体等。

1.政府主体：基层党组织、街道办事处

基层党组织作为社区建设的领导核心，在社区治理中主要是作为群众利益的代表参与到社区协商中来；直接参与社区治理的基层政府单位的派出机构主要是街道办事处和社区工作服务站，街道办事处的主要职责是贯彻执行党和国家的方针政策，执行基层政府下派的各项任务，对社区居委会的建设、管理提供指导和帮助。基层党组织和政府是社区治理的组织者和领导者。

2.社会主体：社区居委会、业主委员会、社区社会组织

社区居委会作为城市基层群众性自治组织，承担社区具体的工作事务，协调社区矛盾纠纷；小区全体业主组成业主委员会，集中反映小区业主的利益诉求，代表业主利益；社区社会组织由社区居民发起成立，为社区提供公共服务、志愿服务等，培育社区精神和文化，促进社区和谐发展。

3.市场主体：社区企业、物业管理公司

社区居民生活水平的提高，导致了居民需求日益多元，政府不能及时解决社区早教、社区养老、社区残疾人服务等问题，社区企业着力于满足社区居民的多元需求；物业管理公司主要承担社区绿化环境维护、房屋保养、社区安全和秩序等职责。市场主体为社区提供更加专业化的服务，有效弥补了社区服务主体不足，质量欠佳的短板。

4.民间组织：社区居民团体、公益组织

社区居民团体基于一定的兴趣爱好结合而成，例如社区舞蹈队，书法协会等，社区居民团体除了参加日常团体活动外，也积极参与社区赛事活动、小区建设；社区公益组织将社区内对公益慈善感兴趣的居民汇聚起来，通过宣传、组织活动等开展社区环保、救助等工作。各类民间组织通过共同的爱好联结，丰富社区生活，将孤立个体团结成为一个整体，各主体相互协调，共同促进社区治理。

5.居民个体

社区居民是构成社区的基本单位，社区治理离不开社区居民的参与。居民是社区的主人，社区治理水平与居民的切身利益息息相关，居民参与是社区治理的内在动力，其参与的规模和程度决定了社区治理的成效。社区居民只有积极以主人翁的身份参与社区治理，才能最大程度保证社区工作始终为居民服务，才能增强社区居民的幸福感和满足感，提升社区治理水平，从而为社会稳定和人民幸福提供保障。

共同体是社区的核心，但是社会结构的变化以及经济体制的转变，导致了人际关系疏松化和日常生活公共化，社区治理主体之间出现了“共同体困境”[2]，社区治理主体多样，他们之间虽然有一定的共同利益，但同时也存在利益差别，不同治理主体之间的利益不可能完全一致，各利益主体之间的博弈行为引发了社区冲突的可能性，增加了社区治理的难度。统筹多元主体的利益诉求和实现社会治理的良性运转，将社区党组织、社区居民、社区社会组织充分调动起来，形成社区治理合力，协商治理发挥着重要作用。

二、社区协商治理的必要性

1.有利于增强政府公信力

以政府为主体的社区治理主体解决社区问题主要有权威裁决式和协商对话式两种方法[3]。传统社区治理方式主要是通过党政力量来解决社区问题，即权威裁决式方法，其治理主体局限于党和政府，难以适应复杂多变的社会环境和多样化的利益诉求，并且将矛盾冲突转移到党和政府身上，致使党和政府形象大打折扣。通过对话式协商，社区各治理主体均能通过合法程序公平参与到社区治理中来，通过对话、讨论等方式表达自身利益诉求，党和政府也能及时了解居民需求，将党政民生工程与居民需求有效对接。

2.有利于提高社区治理的科学性和民主性

民众的意愿如果不能有效地转化为政府决策，则很难在实践中加以实施，公共利益得不到充分表达、个人权利得不到有效维护。只有在获得广泛信息，充分关注和了解政策对象真实感受的基础上，决策才是科学的、民主的，才能获得广泛的认同和支持[4]。社区协商治理最大程度上保证了利益相关者的知情权和发言权，社区利益相关者通过协商这一程序向决策者表露自身利益诉求，有利于决策者获得最真实和有效的信息；协商也保证利益相关者切实参与到社区治理中来，只有当决策是在社区治理多元主体的讨论中形成的时候，才能保证决策的结果是合法和正当的。

3.有利于实现社区治理规范化

在党的领导下，协商治理能够最大程度地保证多元主体参与治理，在参与过程平等、合法的前提下，对公共问题和公共事务进行平等交流和民主探讨，以求形成共识，达到个人利益和公共利益的最大化和相对均衡[5]。在社区决策中引入协商治理，能够提高决策的共识程度；通过交流、讨论等相对温和的方式协调社区主体之间的矛盾，可以修复社区治理主体之间的分裂，增强各治理主体之间的联系和关联；通过政策审议会议、重大事项公示讨论制度等形式对社区内部决策和活动进行监督，保障了社区居民的知情权和监督权。将协商治理引入社区治理有利于建立平等自由的沟通合作关系，促使社区良性运转和和谐发展。

三、社区协商治理的实践及成效

1.党建引领协商治理模式不断创新

是否能够有一个强大的基层党组织来发挥领导核心作用，很大程度上决定了基层协商民主的成效[6]。北京朝阳区的党政群商共治模式以文件规定议事代表中党员的比例占半数以上，通过“问需、问计、问效、问责”四问，在社区协商治理中落实党的群众路线。北京平谷区首创“街乡吹哨，部门报到”治理模式，从街乡发现问题，到相关部门从各自监管领域出发，形成了一条联合执法链，打破了原有的条块分割管理方式，形成了一套畅通的执法联动机制[7]。在党建的引领下，构建具体的、有针对性的社区协商治理模式，社区居民能够有效有序地参与社区治理，社区治理与居民利益诉求也能实现最大契合。

2.社区社会组织参与社区协商治理

2011年《社区服务体系建设规划（2011—2015）》颁布以后，社区社会组织得到较大的支持，其中最为典型的是上海普陀区于2002年成立了我国首家民间组织服务中心，用于培育和服务社会组织。2017年民政部从中央层面对社区社会组织的发展提出了一系列意见，各地政府在此基础上根据各地实际情况出台方针政策推动社区社会组织的发展。社区社会组织以共同的行为规范，在不需要外部力量强制干预的情况下，通过自我内部协商就能实现社区公共生活的有序化。

3.居民自治能力逐渐提高

社区协商治理强调居民直接参与到社区事务中，对公共事务和服务以及涉及自身利益的事务进行平等交流和讨论，这对社区居民的参与意识和能力提出更高的要求，也促使居民身份从社区事务参与者到建设者的转变。浙江温岭的 “民主恳谈会”，由社区干部和群众通过面对面沟通交流，所有参与者都拥有平等的发言机会，党和政府决策都建立在群众协商共识的基础上，民主恳谈已成为社区协商治理的主要形式。协商治理为社区居民平等表达自身利益诉求创造条件，增进治理主体之间的相互理解和共识，有利于化解社区矛盾冲突，增强社区居民的自治能力。

四、社区协商治理的现实困境

1.行政干预过多

党政机构在我国社会生活中发挥着领导核心的作用，很多社区协商治理的案例表明，协商治理的萌芽和发展得益于政府的重视和推动。在中国，社区是一个半政府半自治的组织，社区居委会既要进行自我管理，又要完成街道办事处交办的任务，同时社区的资源分配、人事任命和考核权又掌握在街道办事处的手中，使得社区与街道办事处呈现一种依附与被依附的关系。社区自治空间被大幅压缩，所谓的社区自治也变成了“任务型自治”，党政机构仍然是协商过程的核心参与者或组织者，协商的主题依据街道办事处的需要而选择，协商治理没有摆脱街道办事处的干预和控制。

2.社会组织缺乏有效参与途径

社会组织作为社区治理的多元主体中的一员，在社区协商治理中也发挥着不可替代的作用。目前社区社会组织准入门槛较高，社区社会组织的培育孵化需要外部环境提供场地、资金、技术服务等方面的支持，部分地方政府对于社区社会组织的孵化和培育缺乏详细的规划和实施细则[8]，规范化的社会组织数量较少，种类不全，还处于摸索前进阶段。我国社区社会组织实行的是双重领导体制，社区社会组织的成立必须到政府主管部门进行审批、登记和备案，严格的审核程序使得部分社会组织缺乏合法性，无法真正参与到社区协商治理中去。

3.居民协商能力较弱

协商主体有参与协商的能力是协商治理顺利推进的重要前提，由于受知识和年龄层次的限制，社区协商治理过程中居民仍然存在一定的认识偏差，社区居民参与社区协商的动因受个人利益的驱使，最直接的是受物质利益的驱使。利益既是区民参与社区协商的动机，也是社区居民追求的目标。当协商内容涉及居民的切身利益时，居民便会主动参与到社区协商中来，并为自己的利益据理力争，当协商内容不涉及自身利益时，居民便不愿参与或者冷漠参与，直接影响了社区协商效果。

4.多元治理主体利益协调困难

协商治理旨在实现居民利益最大化，充分体现各利益主体的利益诉求。社区物业管理涉及物业管理公司、业主委员会和居民三个社区治理主体，而三者之间经常存在互动博弈。物业管理公司与居民的矛盾在于大多数居民认为只要自己交了物业费，物业服务就应该达到自己的要求，将许多不属于物业公司服务范围的业务也看作物业公司的本职工作；业委会与居民的矛盾在于业委会的决定并不总是和业主意见一致，无法满足所有业主的要求；物业公司与业主委员会之间也存在不信任，担心业主委员会更换物业公司，对自己的利益和声誉造成影响。业委会和物业公司，分别作为社区中社会主体和市场主体的代表，二者之间的博弈往往需要国家公权力的介入，以维护基层社会秩序的长治久安[9]。

五、社区协商治理的优化路径选择

1.推进服务型政党建设，转变政府职能和理念

党政过分干预社区协商直接影响了社区协商治理成效，理顺党政与社区的关系，将协商的主动权还于社区手中是社区协商治理的关键。要实现党的领导和群众自治的有机统一，将党的领导和协商精神结合起来，通过协商机制来密切党和群众的联系，寓领导于服务之中；淡化社区治理中的行政化色彩，变管控为治理，厘清政府与社区的权责边界，政府主动向社区赋权，搭建政府与社区居民沟通协商的平台,实现政府行政与社区治理的有效衔接；当多元主体之间的利益难以协调时，社区党组织和政府要积极作为，发挥领导核心作用，进行正面引导，帮助协调矛盾纠纷，促进社区关系和谐。

2.紧密利益共同体自治，发挥社会组织的作用

不稳定或者不可持续的利益一致和特殊信任关系无法保证基层社会的良性自治，也无法保障基层社会治理制度和机制的持续有效[10]。社区社会组织由于具备共同利益诉求，公认的行为规范，能够最大程度地保证社区治理的良性运转，保证社区治理制度和机制的持续有效。首先，政府要对社会组织的发展提供帮助，包括资金保障、政策宣讲、场地支持及其他方面的帮助；其次，引导社区社会组织建立利益诉求表达机制，政府应允许社区社会组织合理表达诉求；最后，建立完善的监管体系，确保社区社会组织活动遵守规范秩序，资金使用合法。

3.培育协商文化，激发居民协商治理活力

社区居民是社区治理成效的直接受益者，社区居民的素质及参与意愿直接影响社区协商治理的效果。社区应积极开展类型多样的社会公益活动，宣传群众在社区协商治理中的作用，将协商治理模式融入到居民的日常生活中；尊重并肯定居民参与协商治理的行为，消除社区居民参与社区治理的无力感，形成宽松有序的社区协商治理环境；充分利用电视、报纸、网络等新媒体技术，积极弘扬协商治理文化，引导群众树立正确的价值观念，培育具有协商精神的新型公民。

4.健全社区协商制度，完善对话沟通机制

社区协商治理离不开居民的有序参与，社区协商应该保证各协商主体的平等性，制度缺乏认同、支持，就会逐步丧失存在的合理性、合法性和持续性[11]，协商什么，由谁协商，怎么协商是实现协商治理成效的关键。通过制度构建对协商主体、协商主题、协商内容、协商程序等做出明确规范；建立健全信息公开制度，使居民在协商前对协商事项有充分的了解；完善监督反馈机制，对社区协商全过程进行监督，尤其注意对协商结果和落实的监督，确保协商结果的有效执行。

余 论

社区的基层属性决定了治理必须从维护社区居民的切身利益入手，在多个社区治理主体的矛盾和博弈中寻求均衡和最优，社区协商治理旨在探索社区治理的有效途径，打造一个共建、共治、共享的社会治理格局。尽管各地的社区协商治理发展水平不一，大多数社区还处于摸索前进阶段，但是协商治理以独特的优势表明其在社区治理中的重要地位，推进社区协商治理发展将是今后的发展方向。