深入推进行政审批制度改革为不断提高政务服务水平打好基础

董 颖 金光日

（1.珲春市动物卫生监督所，吉林 珲春 133300；2.延边州政务服务和数字化建设管理局，吉林 延吉 133002）

行政审批是现代国家管理各方面事务的重要预控手段，是保障和促进经济、社会发展的重要基础，也是不可缺少的重要制度。近年来，为深入推进行政审批制度改革，延边州认真贯彻落实国家和省关于推进行政审批制度改革、深化“放管服”改革、优化营商环境各项工作的安排部署，高度重视行政审批制度改革工作，并取得了阶段性的成效。

一、行政审批制度改革概况

（一）行政审批制度的定义

依据近年行政审批制度改革相关文件中对行政审批的定义，可以简单概述为：行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”“同意”“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为[1]。而行政审批制度是行政机关对上述各种社会经济资源的有效配置，是行政机关实施行政管理活动的重要方式，是国家政府为了规范社会经济活动、保护公共利益而实行的一种事前管理活动，不仅是权力，也是责任和义务，在执行过程中必须遵循监督和责任两大原则。

（二）行政审批制度改革的背景

行政审批制度改革与国内社会经济发展进程及百姓生活水平的提高有着十分密切的关系，而被一直关注。随着改革开放政策的实施、市场经济的发展与完善，传统行政审批制度逐渐暴露出大大小小的问题,越位、错位、缺位、不到位等问题凸显，严重影响我国社会经济的发展水平，产生了巨大的负面影响[2]。因此，国家政府越来越关注行政审批制度改革，全面深化改革势在必行。

（三）行政审批制度改革的发展阶段及现状

回顾总结十八大以前我国行政审批制度的改革历程，大致可划分为三个阶段[3]：第一阶段是1978—1992年。以中央下放行政审批权给地方为主要做法及目标。改革初期，虽然取得了一定的成效，但各级政府部门及其工作人员对行政审批制度改革的认识不够深刻，部门与部门之间的利益分割等问题的出现，大大阻碍行政审批制度改革的进程。第二阶段是1992—2000年。这一阶段的改革有针对性地侧重于经济领域，跳出政府内部，从行政体制外来研究政府的行政审批权限，充分考虑市场、企业的自主权，着重处理政府与企业、社会的关系，采用新的模式解决问题[4]。第三阶段是2001—2012年。2001年，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组[5]，在全国范围内展开一系列自上而下的行政审批制度改革。这段时期，取消两千四百多项行政审批事项，占比率达到70%。颁布实施《中华人民共和国行政许可法》，该法的颁布实施不仅有利于我国行政审批制度改革成效的巩固，更有利于进一步推进行政管理体制改革，从根本上铲除滋生腐败的土壤。

十八大以后，深化行政审批制度改革成为国家全面深化改革,特别是加快推进政治体制改革，实现政府治理创新的重要战略举措。党的十九大、十九届三中全会对推进“放管服”改革和深化行政审批制度改革也提出进一步简政放权、改进服务方式的明确要求。行政审批制度改革以其强制性与渐进性、“减、放、转”、集中性与公开性等特点，审慎稳重逐步进行，在不断改革过程中自我完善，通过一站式服务、公开服务事项、透明审批权力等举措，大大提高办事效率，方便市民和企业，提升行政审批效率，有效实现简政放权，推动服务型政府建设[6]。

二、延边州行政审批制度改革重点工作完成情况

改革的根本目的在于提高行政效率，降低行政成本，方便企业和群众办事。政务服务中心作为行政管理体制、行政审批制度改革的产物，是社会经济发展的需要。只有把行政审批制度改革和政务服务中心的建设发展与行政管理体制改革、法制建设有机结合，才能更好更快地促进和推动行政管理体制改革，实现政府职能的真正转变。

（一）政务服务中心基本情况

截至2019年底，全州建有州级政务服务中心(以下简称“中心”)1个，属州、市合一综合性服务中心，县(市)“中心”7个，60个乡（街道）便民服务中心，544个村（社区）便民服务中心，基本实现便民服务全覆盖。州级“中心”总面积约1.1万平方米，其中，州本级占 3 720平方米，各县（市）“中心”面积在2 800—11 000平方米之间，设有办事指南电子查询台等自助服务台、便民箱、填写台、休息座椅等便民设施，基本能够满足服务需求。另外，从分厅设置情况来看，州本级设有公安、司法、教育3个分厅，珲春市分厅已全部进驻大厅，安图、敦化分厅分别减少到4个、5个，其他县（市）也在逐步减少分厅。

为进一步深化行政审批制度改革，在加强硬件设施建设的同时，延边州在“两集中、两到位”的基础上，逐步实现“三集中、三到位”。即：部门许可职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项向网上办理集中，做到事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位。目前，除对场地有特殊要求的事项外，全州各级政务服务事项均已进驻综合性实体政务大厅，实现“应进必进”。同时，出台《延边州政务大厅监督管理办法》，进行统一监管。

（二）全面推进事项标准化工作

第一阶段，自2018年“只跑一次”改革启动以来，延边州分四次对群众和企业到政府办事事项进行全面梳理，完成阶段性改革任务，州本级及县（市）“只跑一次”事项均达到80%以上。第二阶段，2019年6—8月，历经两个月，多次与各职能部门沟通协调，结合延边州实际，经各部门认真梳理确认，共梳理出州本级行政审批前置中介服务事项101项，涉及15个行政职能部门。第三阶段，2019年4—12月，经45个部门（含中省直部门）100多人历时8个月的努力，共梳理州本级权责清单2 269项，政务服务事项507项（截至2019年底）。各县（市）也基本完成现阶段梳理任务，平均权责清单在2 500项左右，政务服务事项在700项左右。

（三）持续推进简政放权工作

按照国务院、省政府要求，经过多次取消、调整、下放，累计减少州本级行政审批事项1 700余项，占原来审批事项总数的53%；下放审批事项90余项，清理取消非行政许可事项190余项。精简后，州本级行政审批事项1 079项（截至2019年年底），有效压减行政审批事项，有力促进政府职能转变。

（四）不断优化行政审批流程

1.大力推行“一门、一网、一次”改革。延边州依托全省一体化网上政务服务平台及国标版全流程审批管理系统，实现70%以上的政务服务事项线上办理。此外，全州各级政务大厅、分厅还实施领办、代办、帮办以及上门、午间不间断、周六延时等多项便民服务，最大限度地减少群众到服务大厅重复跑腿的次数。

2.积极推进“综窗”改革。综合窗口改革是优化营商环境、深化“放管服”改革的重要举措，是群众和企业到政府部门办事实现“最多跑一次”的关键环节，是智慧型、服务型政府建设的核心标志。近年来，延边州大力推进政务服务改革，不断优化营商环境，目前，州本级除公安分厅因场地原因未进驻大厅外，其余可办理政务服务事项的38个部门的政务服务事项全部实现进厅，取得“两减一增”的阶段性成果：窗口由改革前的56个减少到17个，同比减少69.64%；进厅工作人员由改革前的125人缩减为70人，同比减少44%；驻厅办理事项由改革前的661项增加到882项，同比增长33.43%。其中可实现无差别全科受理（综窗受理）事项842项，占进厅事项数的95%。各县（市）也在积极推动此项工作。如敦化设立的涉企服务综合窗口，实现了对企业在大厅内的无差别全科受理，解决一次告知不到位、服务质量差、多窗口跑动、办事效率低等难题。

3.扎实推进工程建设项目审批制度改革。延边州成立金寿浩州长为组长，各位副州长为副组长，21个州直部门主要负责人为成员的工程建设项目审批制度改革工作领导小组，制定并印发《延边州全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》，明确工程建设项目审批各阶段牵头部门，大力压缩审批流程、缩短审批时限，办理施工许可证时间节省2个月以上，竣工验收阶段审批环节减少46天，切实提高审批效率。经简化后，全州政府投资类项目审批将由255个工作日缩减至100个工作日以内，社会投资类项目审批将由245个工作日缩减至70个工作日以内。

三、需要解决的突出问题

延边州行政审批制度改革虽然已经取得阶段性成效，但是仍然存在着一些突出问题，影响和制约着延边州行政审批改革的质量、政务服务工作的开展和经济发展环境的优化。

（一）授权不到位

1.权力下放时仍“留一手”。在权责清单梳理过程中，个别部门（单位）仍将可以取消或下放的权力保留在手上。

2.大厅人员行使审批权有名无实。有的部门虽然签订授权书，但授权不到位；一些被授权人未进厅，或被授权人是非行政编制身份人员，无法承担行政审批职能，无法实现窗口接件与部门审批的前后台联动，直接导致当场办结率低。这与上级要求将最优秀干部放在一线审批环节的要求相去甚远。

（二）改革观念滞后

“三集中、三到位”在落实过程中还存在一些问题。主要体现在州直部门、各县（市）思维模式还停留在“两集中、两到位”上，对审批事项向网上办理集中、电子监察到位认识不足。再者，重视程度不够，一些部门（单位）在权责清单梳理工作中，频繁更换工作人员，工作人员能力参差不齐，造成梳理成效低，特别是机构改革职能相互划转的部门，事项梳理责任不清，直接影响行政审批制度改革工作的进行。

（三）“信息孤岛”问题突出

经统计，全州共有298个业务系统，上级配发占64%，部门自建占36%；各单位共提出数据共享需求74个，基本涵盖全部政府部门。由于这些系统的数据管理、服务器运行等权限均在国家、省、州级部门和各自指定的运维公司，现在看来，要实现数据联通共享难度很大，仍然存在办事往返部门之间的现象，致使网上行政审批效率低下，直接影响政府办事效率，无法实现充分运用信息化手段来解决企业、群众办事难、办事慢、办事繁的问题，制约“互联网+政务服务”工作的推进。

（四）业务工作理解不透彻

当前，行政审批制度改革工作正处于新情况、新问题层出不穷的革新时期，随时会面临着许多新考验。比如，在行政审批前置中介服务事项清单梳理过程中，就存在着个别部门（单位）不理解中介服务事项是什么、在行政审批过程中是否需要中介服务事项以及中介服务事项清单存在的作用是什么等问题，直接导致在梳理初期出现人为减少、清单内容不准确等一系列问题。

四、对策和建议

（一）进一步强化体制机制

各级各部门要明确职责分工，相互协作，形成工作合力。政务服务涉及诸多部门，要做到各司其职，各尽其责，要增强大局意识，以“改革者”和“被改革者”的双重身份推进改革，为行政审批制度改革工作奠定良好的体制、机制基础。

（二）进一步转变观念

各级各部门要不断增强改革大局意识，按照“三集中、三到位”要求，开阔思维，提高认识；要着力克服制约推进行政审批制度改革的思想障碍和体制、机制障碍，改变固有的审批与监管的陈旧观念，安排思想觉悟高、业务能力强的人员到大厅工作，通过签订授权书，将审批权限授权给审批办主任，把权力放到该放的位置，做到真授权、授真权；要换位思考，了解广大群众的现实需求，探索促进行政审批制度改革科学发展的新思路、新途径、新举措。

（三）进一步完善信息资源共享

依据各部门（单位）权责清单和信息使用需求，梳理建立行政职权事项与数据资源的关联关系，明确部门履行行政职权产生和所需的数据资源，编制政务信息资源目录。加快建立基础数据资源库，通过直接取消、申报承诺、数据查询、部门核验等方式实现“无证明”办理，推进“无证明城市”改革，从而推动从“减证便民”向“无证利民”升级。

（四）进一步强化行政审批监管

各级各部门必须充分认识到深化审批制度改革的重要性，要有针对性地取消、下放、调整事项，紧密结合社会信用体系和市场监管体系建设，建立审批监督机制，形成记录予以存档，并抄送监察部门，防止出现管理真空。同时，加强事中事后监管，落实监管责任，创新监管方式，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，切实管出公平、管出效率、管出活力，促进提高市场主体竞争力和市场效率，推动延边州经济社会持续健康发展。