国家湖荡湿地检察公益保护的“多元共治”理念及其实现路径——以江苏九龙口湿地为分析样本

征汉年，王小刚

（1.西南政法大学 法学院，重庆，401120；2.江苏省建湖县人民检察院 第五检察部，江苏 建湖，224700）

建湖县位于江苏盐城，淮河下游，是里下河地区腹部洼地，河网密布，湖荡成片。县域内有大小河道3000 多条，区域性湖荡7 个，分别为射阳湖、刘家荡、夏家荡、沙村荡、九里荡、东荡、兰亭荡，涉及自然与人文景观保护区、水源水质保护区、湿地生态系统保护区三大类7 个省级生态红线保护区，总面积24164公顷，约占县域总面积的20.9%①数据来源：江苏省建湖县人民政府《建湖县养殖水域滩涂规划（2018-2030）》，2019年2月颁布。，其中九龙口湿地入选国家湿地公园。建湖县域的湖荡湿地是黄海湿地上游的独特生态系统，与沿海滩涂湿地相伴而生、相互关联，是黄渤海湿地环境资源保护中不可忽视的重要区域。随着黄渤海候鸟栖息地（第一期）列入世界自然遗产名录②鄂歆奕.探索“黄海泥滩”对外开放新路径[N].中国自然资源报，2020-06-16。，保护要求、标准相应提高，湖荡湿地区域水环境协同保护问题进一步凸显。因此，我们以江苏九龙口湿地为例，探讨湖荡湿地环境资源公益保护相关问题，以求教于方家。

一、问题提出：国家湖荡湿地保护“碎片化”现象

江苏省九龙口属澙湖型湿地，原是古海湾的一部分。因黄河夺淮，古射阳湖淤塞，形成了以河道和浅滩为主的天然湖荡湿地。因由林上河、蚬河、涧河等九条自然河道汇集而成，故名“九龙口”。湿地拥有3000 多公顷原生态植被，66 种野生鸟类和137 种野生植物，是名副其实的“金滩银荡”。列入世界自然保护联盟（IUCN）红色名录、对湿地“芦苇生态环境以及植被盖度”且受“海侵与海退”影响①徐小蓉等.中国动物谱系地理格局的影响因素分析[J].生命科学，2019（09）：968-974。、有“鸟中大熊猫”之称的濒危物种——震旦鸦雀，2018年2月7日，在九龙口国家湿地公园被记录到。然而在江苏九龙口湿地保护修复工作得到强化的同时，也暴露出执法盲区多、监管难度大、修复见效慢的问题。

（一）多地相互交界执法盲区多

我国湖荡湿地因地理和历史因素，往往位于行政区划的交界位置，多数是多省或者多市相邻区域，往往出现社会上通常所说“两不管”地带，形成现代社会治理中的“盲区”或者说现代治理中的“弱能区域”，以致于“复杂跨域的公共问题不断涌现”②柳亦博.中国区域治理的建构逻辑[N].中国社会科学报，2019-11-27。。九龙口湿地位于江苏省建湖县西南部，与江苏省扬州宝应县、淮安淮安区以及盐城阜宁县地缘相近、水域相通，而与九龙口湿地临近的大纵湖湿地则位于盐城盐都区、泰州兴化市交界。由于湿地水质较好、环境优良，加之行政监管不足，易出现圈圩养殖、非法捕捞等湿地违法行为。部分周边养殖户违规使用各类鱼药和“水质改良剂”，随意排放生产、生活污水等种种现象屡禁不止。此外，湖荡湿地芦苇丛生、宛如迷宫，为破坏生态环境资源类违法犯罪分子创造隐蔽条件，易出现流窜作案现象，在生态环境治理方面，涉及多方共治的区域时，任何一方单独采取惩治措施难以彻底解决湖荡湿地区域治理的实质性问题③肖芬蓉，王维平.长江经济带生态环境治理政策差异与区域政策协同机制的构建[J]，重庆大学学报（社会科学版），2020（03）：12-22。。

（二）多方协同保护监管难度大

在江苏以及华东地区的湖区荡区地处偏远，且湿地保护工作涉及镇区以及公安机关、生态环境、自然资源、农业农村等多地区多部门。各地各部门分兵作战，缺乏必要的联动工作机制，呈现“九龙不治水”的局面。事实上，任何对水环境的单方面治理，都无法根绝污染问题。江苏省建湖县九龙口旅游度假区管委会在2012年即成立综合管理大队，承担湿地环境资源保护巡查检查等工作任务，但因无行政执法权限，限制了保护功能的发挥。在经济效能模式下，湖荡区域环境执法与治理主要取决于地方政府的收入和上级对地方政府的考核“指挥棒”，多方监管协作机制的实现需要经济支撑，更为关键的是对不合作方施加督促和“惩罚的力度”④宋妍，陈赛，张明.地方政府异质性与区域环境合作治理——基于中国式分权的演化博弈分析[J].中国管理科学，2020（01）：201-211。。客观上，湖荡水域环境的行政执法难度远大于陆域，作案工具易被隐藏、违法后果易被稀释，非常不利于执法调查和鉴定。

（三）多项修复措施落地见效慢

近年来，江苏省建湖县九龙口旅游度假区管委会坚守生态红线，积极争取资金，实施了一系列的湿地保护修复措施。但由于水产养殖经济效益可观，给当地群众带来比较丰厚的经济收入，辖区内部分群众对湿地保护修复带有一定消极抵触情绪，推进生态修复工作阻力较大。由此影响了党政领导在地方施政中对经济发展和湖荡生态保护之间的博弈，对隐性生态环境问题的治理往往是消极的，对显性生态环境问题的治理指标在理性博弈思维下往往采取“适度有为”⑤杨超，程宝栋，于畅.经济发展与环境治理的跷跷板：官员竞争博弈下的策略变化[J].商业经济与管理，2020（01）：55-64。。此外，由于区域之间的经济差异和产业结构不同，地方政府往往以“地方”利益为视角，对水产养殖对湿地造成污染问题，沿荡各地的重视程度不一，生态补偿标准、政策落实力度存在落差，导致湖荡清污、塘口收储等保护修复措施难以得到共同落实，给推动跨区域水体保护制造了难题。

二、路径选择：检察公益诉讼在国家湖荡湿地资源司法保护中的独特优势

生态环境资源具有社会公共利益的属性，尤其是当行政目标、行政取向、行政效率与公共利益相互冲突时，其运行的结果往往可能伤害甚至牺牲公共利益。加之湖荡湿地生态环境的整体性、关联性特征，局部地区的污染易产生扩大化效果。因此生态环境区域性的污染所带来的损害并不仅仅限于某一区域，所涉范围往往非常广泛，由此产生的生态风险日渐增大⑥吴健生等.景观生态学在国土空间治理中的应用[J].自然资源学报，2020（01）:14-25。。湖荡湿地的区域特殊性和治理复杂性，决定了对湿地资源的保护难以通过单方面的监管自然实现，需要区域范围内政府之间、政府各部门之间以及政府与社会公众之间形成良好的协作与配合关系，进行全方位的协同治理。而检察机关作为国家法律监督机关，在打击湿地违法、促进政府履职、提升公众素养等方面具有其独特的优势，可以以法律监督者、公益守护者的双重身份，促进“碎片化”现象的黏合复位。

（一）法律监督定位

检察权以法律监督为本质内容，是国家宪法层面上的法律监督权。我国把“依照法律规定提起公益诉讼”纳入检察职权范围，即从法律层面上确认了公益诉讼工作的监督定位。就历史唯物主义法学理论而言，没有利益就没有法律，法律是为保护利益而诞生的。在我国，全国人大将人民的诉求和意愿上升为法律，由检察机关履行监督法律的正确统一实施，其本质就是为了维护各方合法权益，特别是国家和社会公共利益，法律监督与公益保护之间存在内在的一致性。在多元化的公益保护主体中，检察机关突破了“利益冲突”的藩篱，而对“行为”的监督以及创设“诉”的方式，无疑使检察机关成为最客观公正的权力体系。检察机关提起环境行政公益诉讼也正是法律监督方式之一，实现环境法学意义上的理论话语自觉和构建中国特色社会主义环境保护与社会主体性治理的“话语权”①钭晓东.论新时代中国环境法学研究的转型[J].中国法学，2020（01）：202-220。。检察机关依据法律规范来监督行政行为，判断行政机关的行为是否正当、抑或是否违法，并依据法定规定和现实条件，提出检察建议。在检察建议未得到回应、公益依然受损的情况下，有权向人民法院提起诉讼，依靠司法力量，确认行政违法、促进依法正确履职。

（二）公益保护属性

从十八届四中全会提出积极探索检察机关提起公益诉讼制度，到十九届四中全会决定拓展检察机关公益诉讼案件范围，短短五年，检察公益诉讼经历了从无到有、逐步成型的发展历程。2017年修改的《行政诉讼法》第二十五条专门增加一款，明确了检察机关提起行政公益诉讼的法律依据，检察机关正日益成为公共利益的“代言人”与“保护者”。与传统行政化、威权式监督模式相比，公益诉讼实现了监督从单向到双向的转变，对于生态环境修复案件可能通过制发诉前检察建议教育动员的拓展功能，进一步强化生态环境修复案件的诉前检察建议的督促功能，可以实现多方之间观点的相互交换，促进共识和一致性行动的形成，真正实现从“形式监督”向“实质监督”的转向②王国飞.环境行政公益诉讼诉前检察建议：功能反思与制度拓新——基于自然保护区生态环境修复典型案例的分析[J].南京工业大学学报（社会科学版），2020（02）：39-47。，是国家现代治理方式的一次飞跃式的创新。只有在行政机关不履行法定职责情形下，检察机关才可以向人民法院提起诉讼，以中立的判决裁定，确定行政机关的行为违法并提出具体的履职要求。对人民法院的公益诉讼裁判情况，检察机关仍可以进行执行法律监督，以保证司法裁判的客观公正和公共利益得到完全的修复。事实上，法院作出判决只是对公共利益保护的司法确定，通过司法审判权和法律监督权的共同发力来监督和制约行政权，督促行政机关依法行政，并由行政机关履行生效判决来实现公共利益③崔瑜.行政公益诉讼履行判决研究[J].行政法学研究，2019（02）：136-144。。可以说，检察机关实施的公益保护，不仅仅是简单的拾遗补阙，更多是一个长链条的、闭合性的必要保障，且最大限度超然于地方和部门利益。这正是湖荡湿地保护中最为欠缺的。

（三）司法专业特点

2012年修订的《民事诉讼法》首次创设中国特色社会主义民事公益诉讼制度，《环境保护法》等部分法律法规也都设置了相应的公益诉讼条款。除了检察机关，法律规定的社会公益组织也可以提起公益诉讼。客观上，尽管法律赋予社会公益组织提起诉讼的资格，但这些组织的积极性并不高。民政部民间组织管理局表示，我国符合条件可以提起环境民事公益诉讼的社会组织约有700 多家。2018年最高人民法院工作报告指出，近5年由社会组织所提起的环境公益诉讼案件仅有252 起④黄娜，杜家明.社会组织参与环境公益诉讼的优化路径[J].河北法学，2018（09）：191-200。。这种现象与我国社会公益组织欠发达、公益诉讼的复杂性等因素不无关系⑤陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思[J].北方法学，2019（06）：70-79。。可见，社会公益组织在现有公益诉讼实践中仅仅是承担了有益补充的作用，在湖荡湿地的保护中更难有作为。而检察机关作为新时代公共利益的代表者，在传统的“食药环”等领域开展公益诉讼检察监督外，长期以来还通过督促履职、督促起诉等方式撬动相关行政主体积极履职，呈现出较强的司法专业性和权威性。检察权的司法专业属性以及在特定领域检察权司法化运行的成功经验为开展生态环境公益诉讼提供了“实施成果”①王春业.论行政公益诉讼诉前程序的改革——以适度司法化为导向[J].当代法学，2020（01）：89-97。。就国家湖荡湿地环境资源保护而言，需要专业化的调查取证手段和对法律法规的适用能力，运行“一体化”体系和检警配合协作等②王新建.检察公益诉讼调查取证可采取检警协作模式[J].人民检察，2019（09）：77-78。，这方面检察机关无疑具有先天优势。

三、多元共治：国家湖荡湿地资源检察保护中应当处理好的三个关系

理念是行为的先导。在湿地资源保护中有什么样的理念，便会产生什么样的检察公益保护行为。在当前湖荡湿地资源保护主体多元化、区域保护力度差异大的现实条件下，我们检察机关倡导“多元共治”的理念，推行湖荡湿地使用者、管理者和监督者（法律监督机关-检察机关）共同发力。在贯彻落实湖荡湿地生态资源“多元共治”的理念之前，我们认为检察机关需要正确处理好三个方面关系。

（一）诉讼与监督的关系

在国家湖荡湿地资源保护中，与传统民事公益诉讼相比，具有强烈中国特色的行政公益诉讼有更为浓厚的法律监督属性，旨在通过诉讼给行政机关赋加压力，督促行政执法机关依法全面正确履职。在中国传统文化背景下，对政府及其部门的监督和监察一直是行政监察的难题，“督察官员认真履职”③征汉年.孙中山独立监察权思想的演进轨迹[J].学术探索，2020（06）：124-132。，防范政府及其执法部门的推诿，是监察机关的职责。从公益诉讼制度的程序设置来看，检察建议主要是检察机关对行政机关的法律监督的载体，二者之间产生的是一种司法性质的宪法关系④张晋邦.论检察建议的监督属性——以行政公益诉讼中行政机关执行检察建议为视角[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018（06）：71-78。。诉前检察建议是公益诉讼的前置方式，提起诉讼只是督促行政机关履行检察建议内容的一种后置的辅助性手段，两者均是检察监督的手段，故而公益诉讼被视为法律监督的一种方式被纳入到检察监督体系中，成为一项重要的检察职责。

（二）诉讼与问责的关系

公益诉讼的诉前程序一定程度上化解了监督者与被监督对象之间的紧张关系，既实现监督目的，又最大限度减少监督障碍。但实践中，检察公益诉讼有可能直接引发行政问责，包括行政公益诉讼在内的行政诉讼败诉将直接导致相关负责人被追究责任。由于对问责的担忧，在具体的公益诉讼案件中，部分被监督的行政机关对检察公益诉讼具有强烈的抵触情绪，影响了一些复杂历史遗留问题的整改。从公益诉讼的制度设计初衷看，其建议与诉讼的目的是“问题的整改”，而非“责任的追究”，是往后看，而非往前看，是以整改为目标的。公益诉讼和行政问责两者不应当存在必然的联系，后者也不应当成为前者的必然结果，应当具体问题具体分析。对行政机关履职过程中确有“不作为”“乱作为”的情形下，将“过错”作为问责的前提，而不是机械地理解为只要检察机关提出行政公益诉讼就对行政机关主要负责人进行问责。

（三）诉讼与保护的关系

尽管检察机关与行政机关在公益诉讼中存在视角的差异，但监督与被监督双方的核心立场是一致的，双方追求的价值目标也是一致的，即最大限度“维护国家和社会公共利益”，这既是行政执法的目标，也是检察公益诉讼的目标。公益诉讼并非也不应当单纯追求胜诉，而是以问题整改为目标。但实践中，一些检察院更多是以“监督者”而非“保护者”的定位出现，人为割裂了诉讼与保护的内在关系，甚至与行政机关互相封闭导致互相猜疑，未能较好地在具体案件中阐释公益诉讼的目的和意义。事实上，检察机关在湿地公益保护中的调查核实等，有赖行政机关的配合，且湿地公益保护中大量的鉴定、评估等专业性工作也离不开行政机关的支持。

有学者认为，在行政公益诉讼制度增强了行政机关和检察院之间的制度性张力，双方的这种对立和争议最终由司法机关作出裁判。这也构建出二者之间与此前全然不同的新型关系——即由原本的相互配合的协同关系转变为诉讼程序中原被告双方之间的对抗关系①曹明德.检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向[J].法学评论，2020（01）：118-125。。我们认为，这一观点有失偏颇，完全可以通过理念转变、原则确立，正确处理好诉讼与监督、问责、保护的关系，以实现公益保护“多元共治”的最佳实效。

四、基本原则：国家湖荡湿地检察公益保护应当遵循的规范与要求

检察官是社会公共利益代表、更是社会公共利益的守护者②张军.最高人民检察院工作报告[N].检察日报，2020-06-02。，检察机关理应承担起湖荡湿地等生态环境保护的司法救济职能。然而，检察机关开展公益诉讼检察工作的价值取向是通过法律监督来督促行政机关全面正确履行职责，从而正确保护国家利益和社会公共利益。在湖荡湿地检察公益保护中，通过检察监督来推行和督促行政机关成为公共利益的“第一顺位捍卫者”③潘剑锋，郑含博.行政公益诉讼制度目的检视[J].国家检察官学院学报，2020（02）：21-37。，这是确立湖荡湿地资源“多元共治”检察理念的前置要素，为此，在开展此类公益诉讼检察工作时，理应遵循一些基本原则。

（一）行政保护优先的原则

检察机关是以建议和诉讼方式，从监督角度发挥作用的公益保护主体，但非公益保护的唯一主体，而且在整个社会规范和公益利益维护体系之中，检察机关和审判机关是共同担当“守门人”的角色。在我国，立法、行政、监察、司法共同构成了相对完整的公益保护体系④孙长柱，齐迹，郭朋.检察机关提起行政公益诉讼基本原则与实践问题[J].中国检察官，2018（01）：72-75。。特别在生态资源环境、水资源保护领域，行政执法机关具有政策性、专业性、及时性特点，实质上是保护国湿地生态资源最便捷、最直接，也是最理想的方式。行政机关身处湿地保护的第一线，而检察机关更多处于后置的监督地位。这种法律上的监督地位，实质上就是对公共利益的托底补充保护。

（二）诉前程序优先的原则

在我国，民事和行政公益诉讼均设置有诉前程序，其目的就是为了减少不必要的诉讼，尽可能通过类似行政权的简便、节约的方式处理社会治理问题，减少对司法资源占用。提起诉讼是公益诉讼目标实现的后置保障，是为了保证检察机关的公益保护建议得到行政机关的重视和落实，进而保护国家和社会公共利益。检察机关提起生态环境公益诉讼，目的是督促民事侵权人对生态环境的修复和维护以及行政机关全面正确履行法定职责⑤王一彧.检察机关提起环境行政公益诉讼现状检视与制度完善[J].中国政法大学学报，2019（05）：13-21+206。。因此，我们认为，检察机关应当将重心放在诉前程序上，尽可能采用诉前程序实现公益保护目的，通过在建议前的磋商沟通、建议后的督促整改，以减少不必要的诉讼。

（三）双赢多赢共赢的原则

行政权的本质是对公共利益的聚集、整合、维护与分配，维护公共利益首先是行政机关的职责⑥林莉红.论检察机关提起民事公益诉讼的制度空间[J].行政法学研究，2018（06）：55-66。。从某种意义上讲，作为履行法律监督职责的检察机关，与政府行政部门履行的工作职责虽不同，然而，作为国家机关本身所追求的工作目标、工作效果应当是一致的，并非是“零和博弈”。检察机关开展公益诉讼检察工作，其主要任务是促进依法行政、科学行政，其根本目的是维护人民根本利益。因此，检察机关需要摒弃非胜即败的传统诉讼思维。例如在提起公益诉讼案件中，对公益诉讼的被告而言，败诉将可能面临问责，败的诉风险将倒逼其在审理过程中积极努力整改，检察机关应该利用这一时段，促成双方相向而行。毕竟对公益诉讼起诉人而言，公益诉讼的目的并不是胜诉，而是错误的纠正和问题的整改。

此外，我们认为，理念的转变不应是实践困境的借口和转向，检察机关在公益保护中应当坚持客观公正的原则，减少协商式建议、选择性诉讼情况发生。与一般的行政诉讼原告不同，作为公益诉讼起诉人，检察机关不应当，也无权在公益诉讼中放弃法律赋予的监督职责。如果检察机关发现公共利益受损，却囿于外部或自身原因而不予以监督，实质上是对公共利益的变相侵害⑦刘家璞，孔德雨.检察机关提起公益诉讼的职能定位[J].人民检察，2017（19）：30-33。。毕竟检察机关只是国家和社会公共利益的守护者，而非所有者。

五、机制构建：国家湖荡湿地检察公益保护“多元共治”共同体

检察机关提起公益诉讼是国家治理方式探索创新的一次尝试，从根本上契合“中国之治”的时代要求①曹明德.检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向[J].法学评论，2020（01）：118-125。。但不可否认，来自被监督者的排斥、被保护者的质疑，是当前检察机关公益诉讼检察工作所面临的最大尴尬与困惑，也是湖荡湿地公益检察保护不可回避的难题。我们认为，破解这一难题，需要坚持目标导向，围绕湖荡湿地环境资源保护的共同目标，推动建立公益保护的“多元共治”共同体，通过建立“对抗不对立、理解不误解、分工不分隔”的公益协同保护新模式，最大限度降低被监督者、被保护者的不理解、不信任感，以最大的向心力构建起湖荡湿地公益保护的“多元共治”共同体。

（一）与行政机关共建“公益保护共同体”

湖荡湿地资源的公益保护是一项系统工程，离不开各类型国家治理主体的共同参加。我们认为可以由检察机关牵头相关部门组建湖荡湿地环境公益保护共同体，吸收包括生态环境、自然资源、农业农村等行政执法主体以及社会公益组织共同开展公益保护工作。通过相互之间的协作配合，以整体系统、而非零散破碎的方式去应对水资源、水环境公益侵害现象，形成对共同利益的整体性、协同性保护。相互之间的协作配合，主要体现在信息的共享上、资源的共用上。前者如相关线索的发现和移送，后者如相关调查技术手段的使用，通过相互配合协作、相互取长补短形成公益保护的整体合力，而非某一主体的单打独斗。此外，有观点认为行政公益诉讼，尤其是诉前程序，不应仅局限于损害结果业已发生后方可提起，尚未造成结果但具有造成损害可能的，也可提起，这种应对“不确定性”的公益诉讼条款，称之为“预防性诉讼条款”②张旭东.预防性环境民事公益诉讼程序规则思考[J].法律科学（西北政法大学学报），2017（04）：164-172。。我们认为，检察机关与政府机构之间不仅仅局限于具体个案的监督与协作，从公益损害预防的角度，共同协商解决当前湿地检察公益保护遇到的具体问题，预防湿地环境资源侵害现象，将更容易得到行政机关对检察公益保护的理解与支持。

（二）探索跨区域湖荡湿地公益诉讼异地办理机制

国家利益和社会公共利益是一个整体概念，但是在一些特殊地区，其公益保护的范围和重点是存在差异的。如黑龙江在其地方人大的决定中，就将黑土地列为重点，而在内蒙古，则将目光投向了草原和矿产资源③田凯.拓展检察公益诉讼范围思考[N].检察日报，2019-12-17。。但相比较土地、草原和矿产资源的“不动产”属性，湖荡湿地的保护有其自然流动性，需要采取特殊的多地联动保护方式。2019年最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》为跨行政区域的检察监督工作提供了规则遵循。比如该《规定》明确指出，当检察机关需要向异地相关单位提出检察建议时，应当按照“平行相应意志原则”，征得所在地同级检察院的同意后，即可代行法律监督职权发出检察建议。该规定也为公益诉讼的异地办理提供了依据，为湖荡湿地异地公益保护指明了方向，但尚未有具体的程序性规定，涉及异地调查取证、异地制发检察建议、异地提起公益诉讼等都需要实践中进一步探索。我们认为以下七个方面，可以作为检察机关内部协作机制，甚至是地方立法的可选择项。一是线索共同发现机制。检察机关之间可以组建湿地保护专业化团队，通过联合巡查，深入湖区荡区，重点发现非法圈圩养殖、私搭乱建、捕捞狩猎以及随意排放生产生活类污水等环境资源类公益诉讼线索。二是异地调查取证机制。对发现的公益诉讼线索，可以委托异地检察机关，也可以直接进行异地调查取证。三是联合制发建议机制。如检察建议可以由异地检察机关向当地有关行政主管部门发出，可以经同意后向异地行政主管部门发出，也可以以检察机关名义联合发出。对观点和意见上的分歧，可以报共同的上级检察院决定。四是政府部门协调机制。异地或联合制发检察建议的，检察建议发出前可明确异地检察机关与当地政府和有关行政主管部门进行沟通协调，争取被建议单位理解和支持，同时听取被建议单位的意见建议，提高检察建议的质量。如被建议单位积极落实整改的，可以采用提醒、磋商而非建议程序。五是检察建议落实机制。在检察建议发出后，可由异地检察机关督促当地政府和有关行政主管部门落实检察建议内容，进行后续整改，尽量通过诉前程序解决公益受损问题，减少不必要的诉讼。经联合评估认定被建议单位认真落实检察建议的，不再提起公益诉讼。有不同意见的，层报共同的上级检察院决定。六是提起公益诉讼机制。若被建议单位不依法履行职责的，经检察机关联合评估，认为需要提起公益诉讼的，可由制发检察建议的检察机关依管辖权向人民法院提起，其他检察机关可以派员参加。联合制发的，以主要行为发生地检察机关依照管辖权，其他检察院共同以公益诉讼起诉人身份提起诉讼。七是裁判执行监督机制。对人民法院公益诉讼判决裁定的执行监督，可明确由作出判决的人民法院对应的同级人民检察院负责。对执行公益诉讼裁判不力或不正确履行生效裁判的，通过全国检察协作机制，委托有管辖权的检察机关来监督其执行法院裁判，共同开展执行检察监督工作，切实维护湖荡湿地公共利益。

（三）拓宽检察公益保护的社会化方向

我国的环境保护坚持的是国家主导、公众参与的原则，公民“多元共治”中的重要主体，行政和检察机关都需要来自社会的支持。在行政公益诉讼职能由检察机关提起的“国家化”“一元化”制度安排下①吴德成，金晓丽.论检察机关提起环境公益诉讼的谦抑性[J].西南法学，2018（01）：102-114。，检察机关是作为行政公益诉讼的公诉人身份或者作为公益诉讼的主导者，然而我们不能回避的问题是公民个人、社会公益组织的环境公益保护和诉讼意愿如何表达？其诉权通过何种路径来实现②覃慧.检察机关提起行政公益诉讼的实证考察[J].行政法学研究，2019（03）：87-100。？基于现有的制度安排，尽管并未排除其他主体通过申诉、控告和举报方式向检察机关提供线索，但事实上其他主体在案件线索发现上目前尚未有积极的表现。如何在公益保护中发挥公众，特别是社会公益组织的作用，提升公众对检察行政公益诉讼的认识和兴趣，是当下亟待解决的问题。一些地方检察院探索的公益诉讼举报制度、公益观察员制度等等，其目的就是为了增加社会的知晓度、参与度、支持度。这样的社会化方向无疑是正确的，但还需要系统化开展，比如建立检察机关与社会公益组织之间的协作关系，甚至在检察机关的推动和帮助下建立更多符合起诉主体要求的社会公益组织。从长远的角度看，不少学者认为法律应赋予社会组织、公民个人的行政公益诉讼主体资格③杨红，刘芳.行政公益诉讼语境下的“公益”涵析[J].西部法学评论，2018（04）：66-77。。

六、结束语

检察机关在生态环境资源保护的现代治理中，应当充分发挥其法律监督的职能优势，切实维护公共利益不受侵害。在湖荡湿地生态资源保护方面，检察机关根据我国《宪法》《刑法》《环境保护法》《野生动物保护法》《土壤污染防治法》等法律之规定，与相关行政执法机关共同开展“多元共治”，试图打破跨越行政区的湖荡湿地区域“碎片化治理”，并努力迈向“法治化区域治理”④杨治坤.府际合作纠纷的法理阐释与解决路径[J].学术研究，2019（11）：60-66。，力求实现湿地生态资源保护的效能最优化。不可否认，尽管具有强烈的保护冲动，但检察机关对湿地资源的关注仍缺乏系统性和针对性，现阶段仅能实现以点带面的推动作用和拾遗补阙的托底保护作用，对湿地生态资源的保护需要政府、社会和每一位公民的共同努力。

对未来国家湖荡湿地的公益保护机制，从合作博弈选择逻辑上讲，应当立足于整个社会的利益，借鉴长三角雾霾污染治理中利益衡平与行为选择的经验做法，使湖荡湿地区域治理法律规范与政策规范更加体现“制度性、公平性和合理性”⑤宁自军，隗斌贤，刘晓红.长三角雾霾污染的时空演变及影响因素——兼论多方主体利益诉求下地方政府雾霾治理行为选择[J].治理研究，2020（01）：82-92。。我们认为可以在一定区域范围尝试基础上采用省级层面立法的方式和路径，进一步明确政府责任、强化检察保护、鼓励公众参与，实现区域内湿地生态资源保护的“多元共治”。随着区域治理中对湿地生态保护经验的增加，可以由国家生态环境部提请全国人大常委会修改和完善《环境保护法》相关规定，进一步细化和实化建立跨区域生态中，联合防治和保护协同机制，使得“检察监督”和“行政执法”在生态环境治理领域中相互监督、相互制约、相互配合、相互补充、相互促进，不断推动生态文明建设以及人与自然共同体的和谐共生发展。