提高立法质效 优化制度供给

张明君

2019年是地方人大设立常委会40周年。市人大法制委、常委会法工委紧紧围绕本市中心任务和人大立法工作重点，认真履行法规统一审议等法定职责，扎实完成了全年工作任务。

法制委员会2019年共召开9次委员会会议，统一审议了14件法规草案和法律性问题决定草案，提交常委会审议通过了其中的9件，提请市十五届人大三次会议审议和表决1件;向常委会会议提出审议结果报告、修改情况报告和草案修改稿、表决稿近50件;会同常委会法工委深耕细作基层立法联系点工作，扎实推进基层立法联系点优化完善工作;切实承担起市委全面依法治市委立法协调小组日常工作，组织召开了立法协调小组第一次全体会议，定期向依法治市办报送“旬报告”。围绕备案审查工作，法制委员会会同常委会法工委着力加强备案审查工作制度和能力建设，积极推动本市“两院”规范性文件纳入备案审查范围，全年对报送的85件市政府规章和各类规范性文件进行了备案审查。

坚持党的集中统一领导

法制委员会坚决落实党对立法工作全过程和各方面的领导，切实发挥常委会党组的“主心骨”作用。在编制常委会2020年度立法计划时，从立法计划编制工作方案报常委会党组全体成员审定，到具体立法项目安排由常委会党组成员主导协调，从立法计划编制工作两次向常委会党组会议专题汇报，到立法计划草案报市委依法治市委和市委常委会审议，切实做到了党对立法计划编制工作的全过程领导。此外，法制委员会还严格遵守立法过程中重大事项主动向常委会党组汇报制度，在修改历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例过程中，三次就条例修改的形式、重点以及如何平衡历史风貌保护与推进旧改工作的关系等问题向常委会党组作专题汇报。在制定科创中心建设条例过程中，两次就条例的框架结构、修改情况等问题向常委会党组主要领导作专题汇报。

法制委员会审议每一件法规案，力求把党中央和市委的精神弄清吃透并融入到法规中。如在市委有关支持浦东改革开放再出发文件出台的同时，就同步谋划法规制度供给，用短短一个月时间就自主起草并报常委会会议审议通过了《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，并于表决通过的第二天就公布实施，依法支持了浦东新区大胆闯、大胆试，积极发挥了上海地方立法试验田作用。

法制委员会还注重加强党对立法工作领导的制度化建设，会同常委会法工委承担了《关于立法工作中重要事项向党组请示报告》制度的起草工作，梳理完善需向常委会党组请示报告的重大事项，规范细化请示报告具体流程，进一步提高了工作的规范性和实效性。

立法决策与改革决策相衔接

法制委员会围绕“五个中心”建设，认真做好《上海市推进科技创新中心建设条例（草案）》统一审议工作。按照“基本法、保障法、促进法”的立法定位，在激发创新主体活力、提升创新策源能力等方面作出新的制度安排，着力构建本市科创中心建设法治保障的“四梁八柱”。连同已通过的推进国际金融中心、贸易中心、航运中心建设条例，本市“五个中心”建设法治保障框架基本形成。法制委员会着眼于更深层次、更宽领域、更大力度推进全方位、高水平开放，主动开展自贸区临港新片区法治需求研究、自贸区条例修法调研以及长三角生态绿色一体化发展示范区法治保障调研，会同常委会法工委主动赴京向全国人大常委会法工委作请示汇报，积极为法治保障国家重大改革任务落地做好准备。

为实现经济高质量发展，打造一流的营商环境，及时跟进国家立法进程。外商投资法经表决通过后，法制委员会立即会同常委会法工委着手《关于贯彻实施外商投资法若干问题的决定》的起草和统一审议工作。该法律性问题决定在立足贯彻落实外商投资法、有效维护国家法制统一的同时，支持并授权市政府在外商投资法框架下积极有效作为，充分体现了积极扩大对外开放和促进外商投资的主基调，着力营造内外资公平竞争的国际一流營商环境。此外，在修改《上海市标准化条例》时，立足对标国际先进标准，完善本市标准的制定范围和程序，推动加大标准供给，为上海筑牢战略优势和标准支撑，打响“四大品牌”，提升城市发展能级和核心竞争力，提供了有力的法治保障。此外，立足上海建设国际会展之都，努力健全会展业发展体制机制，审议和修改了《上海市会展业条例（草案）》。

以实际行动回应人民关切

法制委员会认真贯彻落实习近平总书记在上海考察基层立法联系点时的重要讲话精神，积极开展基层立法联系点优化完善工作，通过发挥基层立法联系点扎根基层和社区的优势，切实做到察民情、聚民智。

在立法项目审议中，努力做到民有所呼我有所应。如审议《上海市家政服务条例》时，赴江宁街道基层立法联系点，针对性地听取用户、家政服务员以及小型家政服务机构的意见建议。针对家政服务领域存在的突出问题，细化完善各方权利义务及相关赋能措施，尽可能让优质家政服务惠及千家万户;在修改《上海市志愿服务条例》时，召开小型听证会，有针对性地听取了志愿者、志愿服务组织等相关方面的意见建议，明确建立统一的志愿服务信息平台，优化志愿服务表彰和激励制度，激发更多的市民和组织参与志愿服务，让城市更有温度、更显文明;把准上海现代农业发展的目标和定位，审议和修改了《上海市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》。

扎实推进科学立法民主立法依法立法

继续扎实推进民主立法，通过多种途径广泛征求社会各界意见。在修改《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》时，共收到来信40余封、传真18件、电子邮件190件、微信18条，意见和建议800余条。法制委员会在梳理分析以上意见的基础上，就社会各界关注的历史风貌保护与城市更新的关系、优秀历史建筑所有人权利义务的平衡等问题进行了认真研究，提出了相应的修改方案。

继续扎实推进科学立法，法制委员会会同常委会法工委承担了《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范》的起草工作，将多年来地方科学立法中的有益做法予以提炼完善，并建立常态化工作机制;做深做实立法调研，加大基层调研力度，着重在“走出去”察实情上下功夫，为科学设定相关制度夯实基础。

始终坚持依法立法，通过发挥人大在立法中的主导作用和组织协调作用，推动解决法规草案中的关键问题。在修改《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》时，常委会领导会同市政府领导就条例草案的指导思想、立法形式和主要内容等关键问题，先后召开四次协调会，在严守合法性底线的前提下推动立法进程。在制定《上海市推进科技创新中心建设条例》过程中，常委会领导会同市政府领导多次召开会议，就条例的定位、框架结构、重点条款等进行协调，共同推动形成解决方案。

坚持精细化的理念和思路

法制委员会在开展统一审议时，坚持精细化的理念和思路。在修改《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》时，通过明确保护范围和保护对象活化利用应统筹改善居民居住条件等，体现加强历史文化保护和人文关怀的统一;在制定《上海市航道条例》时，将沿海航道和内河航道统一纳入法规调整范围;在制定《上海市排水和污水处理条例》时，强化污水处理设施运行、维护和保护，保障公民生命财产安全和城市运行安全;在审议《上海市司法鉴定管理条例》时，推动构建统一的司法鉴定管理机制，创新司法鉴定管理手段和方式等，促进提升本市司法鉴定质量和公信力。

坚持强能力提素养

为了优化法制委员会组成人员结构，提高统一审议能力和水平，积极向常委会提出补充法制委员会兼职委员的建议。经常委会会议决定，补充了7名驻会委员作为法制委员会的兼职委员，充实了统一审议的力量。结合统一审议工作需要，通过专题学习会加强法制委员会组成人员法律相关知识的学习，通过集体调研和考察，深化对法规草案涉及相关问题的了解，从而为提高统一审议质量打好基础。

同时，法制委员会注重加强备案审查工作能力建设，会同常委会法工委组织推动市人大备案审查工作系统正式上线运行，实现了规范性文件报备和审查全流程线上管理;与上海政法学院合作成立本市规范性文件备案审查研究中心，借用高校研究资源进一步加强备案审查理论与实务研究。