“一办法两规定”诞生记

顾萍

2019年是上海市人大设立常委会40周年。40年来，上海地方立法始终与改革开放相伴，与经济发展、社会转型同行，与国家民主与法治的发展进程同步。在党的领导和历届人大常委会的不懈努力下，上海地方立法有效涵盖了各个领域，对本市经济与社会发展起到了引领、推动、规范和保障作用。党的十九大以来，在以习近平同志为核心的党中央对人大工作全面加强领导下，地方立法工作在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展，将不断铸就新的辉煌。

我在市人大常委会工作31年，参与了20多部地方性法规的立法工作。在参与立法工作的过程中，给我留下深刻印象的是负责“一办法两规定”立法项目工作的经历，我自豪而难忘。

2015年1月29日下午，市十四届人大三次会议以高票表决通过了《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》和《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（以下简称“一办法两规定”）。这项立法工作的重大成果在于探索了大会立法程序，深化了征求代表意见工作，创新了市人民代表大会上立法工作的组织方式。“一办法两规定”在市人民代表大会上获得高票通过，相关工作得到各方好评。

探索代表大会立法程序

2014年，“一办法两规定”被列入立法计划正式项目，常委会法工委将这项立法任务交给了备案审查处承担。当时处內就3个人，我一个处长带两个兵。“一办法两规定”的修改是时隔14年之后，市人民代表大会再度对地方性法规进行审议表决，也是第一次在市人民代表大会上审议表决三件地方性法规。常委会领导对“一办法两规定”的修改高度重视、各方也倍加关注。这项立法任务着实将全处三位同志推到了风口浪尖，我们意识到没有退路只能勇往直前，在重大考验面前，三位同志拿出敢于担当的勇气和拼劲，齐心协力，锐意进取，尽最大努力去完成任务。

“一办法两规定”修改工作历时长、涉及面广。从2014年4月起，我们提前加入了常委会人事代表工委的起草工作，认真查阅材料、学习借鉴兄弟省市的立法经验，就立法程序问题向全国人大常委会法工委请示，为常委会党组选取立法模式作了充分准备。当年9月，“一办法两规定”修改工作进入一审阶段，常委会法工委把立法的担子挑了起来。我们先后三轮听取全体市人大代表意见并进行了三轮修改，多次向常委会和委员会领导汇报修改工作情况，组织开展区县人大联络员培训活动，编写了6期“一办法两规定”立法工作简报，起草撰写了常委会和市人代会的30多件各类法规文稿。

立法程序是开展立法工作的基本遵循。“一办法两规定”的修改要经过常委会审议后，再提交市人代会审议表决。对“一办法两规定”的修改，如何由常委会立法程序向市人代会立法程序转化，《中华人民共和国立法法》和《上海市制定地方性法规条例》均没有作具体规定，十余年前的工作程序也不尽适用。为研究确定立法程序，在常委会法工委领导的带领下，我们谋划在先，2014年初就赴全国人大常委会法工委请示，赴北京市人大学习相关立法经验。经反复研究，我们提出了关于立法程序的设想：首先由主任会议向常委会提出议案，经常委会会议一审、二审后，再由常委会会议作出向市人代会提出议案的决定，从而启动市人代会的立法程序。该设想得到了常委会党组的采纳，为立法工作的顺利推进提供了保障，也为今后的市人代会立法确立了基本程序。

深化征求代表意见的工作

“一办法两规定”是关于代表工作的法规，与每一位代表的履职息息相关。常委会领导要求，修改工作要尽最大努力广泛地听取各级代表的意见，创造条件让代表们在会前就关注“一办法两规定”的修改、关注有关的具体条款。我们以征求代表意见“全覆盖、无遗漏”为工作目标，在市人代会前，三次将法规草案、修订草案等相关文件印送860多位市人大代表征求意见;两次向17个区县和110个乡镇以及部队代表团征求意见;组织召开代表座谈会、专题讨论会、法规修改研讨会14个。为方便代表反馈修改意见，向全体市人大代表群发手机短信5轮，向代表个别发送短信、致电征求意见1600余次;还确定了专用传真机、专用电子邮箱、固定电话，工作人员的手机也始终待命。邀请市人大代表参与立法工作班子，许丽萍、刘民钢等12位代表主动报名，全程参与了当年常委会会议审议、市人大法制委审议以及各项调研座谈活动，与常委会法工委的同志们一起逐条研究条文的修改，成为了这次科学立法、民主立法实践的见证人。

创新市人代会立法工作组织方式

在市人代会上修改三件法规，需要在短时间内收集代表审议意见、研究分析代表审议意见以及起草各类相关文件。为保证工作质量，我们对立法工作的组织方式作了积极探索。在组织保障方面：成立市人代会“一办法两规定”立法工作组，由常委会法工委、人事代表工委领导负责立法的统筹和把关。同时成立了两支工作队伍：一支是由常委会法工委、人事代表工委同志组成的立法修改工作队伍;一支是由常委会机关干部和区县人大同志组成的队伍，负责收集整理市人代会上17个代表团的36个代表小组的审议意见并向代表反馈意见采纳情况。在工作部署方面：在市人代会前，我们会同常委会人事代表工委和常委会办公厅开展了立法修改工作培训，向工作队伍讲解了“一办法两规定”修改中的重点内容，对审议意见的记录格式、汇集整理时间、代表反馈工作的要领等作了明确，对市人代会上的文件撰写、法制委会议审议后的修改等各环节的时间要求作了细化。在市人代会启动“一办法两规定”的审议工作前，再次召开动员会，对工作队伍进行再部署。通过有效的组织，走出了一条各方紧密配合、高效有序工作的路子，2016、2017年市人代会立法的组织工作均采用了这一模式。

值此纪念改革开放40年以及上海人大设立常委会40周年之际，将此项立法工作经历呈现给大家是为了总结与展望。忆往昔激情澎湃，展未来任重道远。习近平总书记指出，伟大时代呼唤伟大精神。时代的发展要求我们登高望远，见微知著，进一步增强立法工作的主动性、前瞻性、开创性，不断谱写上海地方立法工作的华彩乐章。