基层卫生组织在突发公共卫生事件中存在的问题及对策

张霄艳，杨诗雨

湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉，430060

自新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情暴发以来，基层作为居民健康的第一接触点承担着重要使命[1-2]。基层卫生组织作为强化疾病管理的基石、卫生服务体系的网底，在医疗卫生服务体系中发挥着重要作用。前期研究已证实[3-4]，建立高效的基层卫生服务体系对于慢病及传染性疾病的防控具有基础性作用。因此，本研究基于新冠肺炎疫情的暴发，试图分析我国基层卫生组织采取的针对性防控措施，反思我国基层卫生体系应对突发公共卫生事件存在的短板并提出改进的建议。

1 基层卫生组织疫情防控的成效

1.1 改善无序就医的格局

新冠肺炎疫情初期，由于没有充分发挥基层医疗机构的作用，大量发热病人涌向医院，院内交叉感染严重，医院医疗资源也濒临崩溃。未能及时入院的发热患者在四处求医过程中形成流动的传染源，加速了疫情的扩散，社会恐慌加剧。基层卫生组织作为卫生健康服务体系的网底、传染病防控的第一道防线，在新冠肺炎应急管理工作中发挥着外防输入、内防扩散的基础性作用[5]。2020年2月11日武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布11号通告，将病人自主就医调整为就近就诊，20日发布第15号通告，各地基层医务人员如家庭医生针对辖区内居民进行网格式管理和地毯式排查，并将确诊及疑似患者信息上报区疫情防控指挥部，统一安排到定点医疗机构就诊，医疗机构不再接收患者个人就诊。至此无序就医状况开始得到改善，疫情逐步得到控制。

1.2 衔接政府防控举措以保障居民医疗需求

基层卫生组织承担着慢病管理、提供基本公共卫生服务的工作。针对新冠疫情的传播，政府把人民健康放在首位，采取了及时且严格的新冠病毒防控措施，控制病毒的传播。在国家封城甚至封闭社区、乡镇的背景下，基层卫生服务人员在社区及乡镇设置固定医疗地点开展基本医疗工作，充分利用家庭医生随访问诊、送医送药等医疗服务功能[6]，降低患者外出感染风险，对危急重症患者负责联系医院并协助就诊，确保社区封闭期间居民能及时获得所需的医疗服务，尤其重视对老年人及慢病患者等特殊群体的医疗需求保障和疫情防控的宣传教育工作。

1.3 协助社区全方位保障民众健康安全

疫情期间为保障居民的健康安全，基层卫生人员采取了一系列有效措施：在疾病预防方面，基层卫生组织人员联合社区对辖区内的公共区域及居民楼进行每日消毒，开展防疫宣教，增强居民防疫素养，引导居民树立正确的防控理念；社区交通管理方面，把好社区“入口关”，负责流动居民健康状况等信息登记，强化流动人口管理，阻止病源输入、输出和减少二代病人感染；社区疫情监测方面，基层卫生人员每日通报社区内疫情的发展状况，强化传染病预警工作，同时调动志愿者参与基层防疫工作，建立双向监督机制，有效提高疫情防控措施的依从性。

2 基层卫生组织疫情防控存在的问题

由于疫情传播速度快，防控难度大，基层工作也面临巨大挑战。疫情得到控制的同时也暴露出基层卫生组织存在的短板，主要表现在防护物资、人力资源、应急能力、信息化建设4个层面。

2.1 医疗物资配置不到位

目前我国基层卫生组织处于发展建设阶段，其医疗设施的配置远不及三级医院，大多设备较为陈旧[7]，这给疫情筛查工作带来严重阻碍，易导致防控工作出现误差等不良后果，甚至患者来回转院可能引起疫情传播风险。同时由于此次疫情发展迅速，医疗救援物资(如口罩、护目镜等)大部分优先发往省份定点救治医院使用，基层卫生组织由于不承担救治患者的任务导致其医疗物资极为匮乏却鲜少受到关注。相关报道显示[8]，湖北省孝感市某乡镇卫生院于1月26日收到第一批防护物资(50套防护服)，在此之前基础防护极度匮乏甚至一度处于使用殆尽的状况，一方面不仅降低了基层卫生组织对疫情排查及隔离、转诊工作的效率，另一方面也增加了医务人员感染的风险，加大基层防控疫情的难度。

2.2 基层医务人员数量不足，人才队伍缺乏稳定性

此次疫情暴发于春节期间，大量务工人员尚未外出，集中于基层，对基层卫生组织的防疫工作带来重大压力。后期各地开始实现交通管制措施，限制人员流动，导致患者选择就近求医，基层医务人员数量远远跟不上患者的需求。基层卫生组织随着十年医改的发展，尤其是在分级诊疗等医改政策落实后，工作中心逐步由治疗转变为慢病管理、疾病预防等，工作量呈倍数增长，基层卫生人员的工作压力和工作倦怠随工作量的增大而提升，人才流失与断档现象加剧[9]。同时受制于与基层卫生发展不相适应的薪酬待遇、晋升渠道等方面的影响[10]，基层卫生人才队伍缺乏稳定性，高水平人才流失。2019年《中国卫生健康统计年鉴》显示，2018年全国社区卫生服务中心大学本科及以上学历的医务人员占比33.8%，其中研究生以上学历占比为1.5%[11]。

2.3 基层医疗设施配置不规范，卫生人员应急能力有待提升

基层卫生组织的医疗设施配置不规范，加上基层卫生组织针对传染性疾病的监控和应对能力不足，导致疫情防控工作受阻。管理人员对基层发热门诊的重视程度不够，相关医疗设施及配置达不到政策标准，如基层卫生组织的配置格局无法满足疫情防控期间设置隔离病房的标准。一方面加大基层医务人员诊疗时的感染风险，进而易造成疫情期间患者就诊时的交差感染，中国疾病预防控制中心报告显示[12]，本次疫情中湖北省有超过3000名医务人员感染，且存在在非传染科室就诊的患者在医院交叉感染发病病例；另一方面促使部分发热病人只能转诊集中到定点医院发热门诊就诊，加大三级医院医务人员的就诊压力。

自2003年非典后我国基层卫生组织较少甚至没有受到传染性疾病等疫情的影响，基层医务人员有关传染性疾病的防控知识缺乏时代性，防控意识薄弱，加上基层医务人员队伍结构不合理，缺乏专业的防控传染病人才，同时存在职业发展前景、教育培训尤其是传染病防控知识培训不足等问题[13]，导致基层医务人员应对新型传染性疾病的业务能力不足，难以对其实现主动防控，基层卫生人员的应急能力有待提升。

2.4 医疗系统信息化缺乏韧性

精准的数据是正确决策的基础，信息化水平的建设对于提升基层疫情防控效率至关重要。目前来看我国医疗信息化平台建设仍处于创新发展期，基层医疗信息化水平不高，医疗机构内部甚至不同医疗机构间发展差异大，且信息平台尚未统一，极大地限制基层科学且精准防控疫情的能力[14]。作为国家特大城市之一的武汉市拥有丰富且充足的医疗资源，在此次突发公共卫生事件中，各级医疗机构人员统计口径不一，且需依靠全国医疗系统的支援才逐步稳定疫情发展，一定程度说明医疗信息系统的建设缺乏韧性。

3 基层卫生组织疫情防控的改进建议

3.1强化基础建设，提升基层卫生组织应对疫情的硬实力

针对疫情暴发后基层凸显的硬件设施短板，疫情防控体系应给予基层更多的支持和保障，提升基层应对疫情的硬实力。一方面国家应加强财政投入，保障基层卫生组织对慢病、传染性疾病等基础检查设备的日常需求，如新加坡政府出巨资保障各级医疗机构运营，发挥“PHPC”社区防控体系的重要作用[15]；另一方面在应对突发公共卫生事件时，适当向基层卫生组织倾斜，联合防控机制，协调各部门加强对基层卫生组织物资的调配，保障医务人员的医疗物资供应。

3.2 加强基层卫生组织激励机制建设，提升人才队伍的稳定性

新医改以来国家尤为注重基层医疗卫生事业的发展，在基层卫生体系的建设上投入大量精力。基层卫生组织一方面从内部机制着手，加大对基层防疫人员的奖励力度，如岗位晋升、表彰、补助等，提升基层防疫人员的工作积极性及基层卫生岗位的吸引力，营造关爱防疫人员的社会氛围[16]；另一方面动员基层卫生人员参与区域防疫措施的决策过程，提升工作人员的使命感，保障基层人力资源的稳定性。同时在疫情防控等特殊紧张时期，通过医联体、医共体内部进行适当的人力调配，保障基层卫生组织防控工作的顺利开展。

3.3 加强基层公共卫生应急管理体系建设

加强基层卫生人员应急知识与技能的培训，提高应急管理能力。基层卫生人员作为最贴近居民生活的一线人员，也是传染病防控的第一道防线。加强基层卫生人员应对突发公共卫生事件的知识培训，一方面强化其对公共卫生安全的危机意识和应对疫情的现场处置能力；另一方面强化基层医务人员有关传染病的预防控制和医疗救治技能培训，使得患者“早发现”进而“早治疗”；同时也有利于基层医生对不同类型患者实施分级诊疗，提高基层应对公共卫生事件的科学性，储备基层应急管理人才。

调整基层卫生组织应急服务内容并纳入考核标准。基本公共卫生服务作为基层卫生组织的主要职能之一，应加强其中针对传染性疾病的应急管理与防控内容，基于国家颁布的有关公共卫生服务包的内容，结合基层的实际发展现状合理调整基层公共卫生服务内容。同时明确基层有关重大传染性疾病的防控权责，并将其纳入考核重点[17]，从整体上提高基层卫生组织应急管理的能力与水平。

3.4 积极促进基层防疫管理的协同联动机制,发挥优势职能

促进基层卫生组织与基层管理部门(如社区、居委会等)联动机制的建设，共同在基层建立多元化、多主体协同运行的防疫应急管理模式。基层卫生组织发挥其医疗知识专长，为社区居委会、居民作出专业性的疫情防控政策解读，同时协助基层管理部门下沉社区摸排居民健康情况，并积极向上级汇报并反映真实情况，发挥其在疫情应急协同联动机制中有效协调组织与沟通的桥梁作用，提高防疫应急管理的实效性。如福建省发挥城市及县域医联体的资源整合优势[17]，加强基层医务人员对突发公共卫生事件事前的防范意识以及事中的应对能力的规范化培训，并通过医联体、医共体内部进行适当医务人力调配，保障基层防控工作的顺利开展。

3.5 加强基层防治宣教，构建“医防融合”综合体系

强化对基层疾病预防与健康宣传教育的工作，有利于在传染性疾病等重大疫情发生时变被动为主动，科学应对突发公共卫生事件。随着重治轻防理念的导向，基层卫生组织对传染性疾病的防控能力日益减弱，以至于新冠肺炎疫情前期未能得到较好控制。因此，应转变医学理念，变“重治轻防”为“防治并重”，基层医务人员从自身做起树立防治并重理念，加强对基层防治的宣教，积极构建“医防融合”综合体系，以便于理性应对突发性传染病疫情。

3.6 加强信息技术建设，提高科学防疫水平

近年来，随着我国信息技术的不断发展，对实体经济的助力作用愈发明显，逐步成为经济增长的新动能。在新冠疫情的防控体系中，应积极利用信息技术手段改善基层信息机制，加强对疫情大数据的利用水平，如借鉴浙江省充分运用“大数据+网格化”手段，逐一核查并登记全省人员名单，实现疫情信息上传及反馈的实效性与准确性，助力科学防控、精准施控战略的实现。