水生态环境损害赔偿制度探讨

徐 军，叶镕蓉，何 敏

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

2017年8月，《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称“方案”)审议通过，围绕生态环境修复展开的生态环境损害赔偿制度也正式走入全面改革阶段。《方案》中明确规定，本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。其中，地表水与地下水属于水生态环境范畴。水是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性因素[1]。我国现有法律，对污染水环境、损害水生态系统的行为，采取行政、刑事与民事等多重救济途径，其中由检察院、环保组织提起的环境民事公益诉讼已然发挥了重要作用。而随着生态环境损害赔偿制度的改革，实践中出现了以省、地市级政府作为权利主体提起的生态环境损害赔偿之诉，江苏省政府诉安徽海德化工科技有限公司案(以下简称“海德污染案”)[2]、重庆市政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案等[3]，均为企业向水体排污致严重生态损害的典型案例，也推动了我国水生态环境损害赔偿制度的发展，但由于水体自身具有特殊性，加之现有法律规范还不够健全，水生态环境损害赔偿制度在适用中仍存在许多难题，需要我们去检视我国现有的水生态环境损害赔偿法律制度，发现并解决问题，保障水生态环境的可持续发展。毕竟，人类的文明仍受到生态系统的规限，我们的经济财富可以用劳动去获取，但我们的生态福祉却深深地根植于自然，对水生态环境保护刻不容缓[4]。

1 我国水生态环境损害赔偿制度现有规范

1.1 新《环境保护法》

作为环境保护的基本法律，2015年起实施的新《环境保护法》虽在第五十八条款中规定符合条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼，但其第六十四条款仅规定，污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任，并无直接关于生态环境损害赔偿的规定。

1.2 《水法》《水污染防治法》

2016年修正的《水法》与2017年修正的《水污染防治法》均为我国水污染防治和水生态环境保护的核心法律文件。前者侧重水资源保护，后者侧重水污染防治。对法律责任的规定，两者均为第七章，对污染企业的责任追究多采罚款等行政手段。其中，《水污染防治法》第九十六条款至第一百条款中规定的因水污染引起的损害赔偿或赔偿损失，是指因污染引起的对人身、财产的损害，而非对水生态环境自身的损害。

1.3 《环境民事公益诉讼解释》《环境侵权解释》《若干规定》

现有的关于生态环境损害赔偿制度的法律规范主要有：《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(简称“环境民事公益诉讼解释”)、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(简称“环境侵权解释”)以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(简称“若干规定”)。上述司法解释分别在第十八条、第十三条、第十一条规定侵权人应当对被污染、破坏的生态环境本身承担包括赔偿损失在内的民事责任。其中，《若干规定》是我国生态环境损害赔偿制度改革的产物，文中明确指出，制定该解释的目的是为了正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任，结合《方案》可知，其适用于包括水生态环境在内的整个生态系统。

2 水生态环境损害赔偿制度存在的法律困境

2.1 缺乏专门修复指南，替代修复方式存疑

2016年6月原环保部颁发的《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》，是我国环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件，对生态修复方案的制定作了相关规定，但过于笼统，尤其缺乏对不同环境要素的考量。不同环境要素之间，不仅存在自然属性的差异，在污染特征与修复技术等方面也均有不同。目前我国在土壤修复领域已经制定了《污染场地土壤修复技术导则》《污染场地风险评估技术导则》等技术指南，切实指导土壤生态环境修复工作。然而，在水体修复领域还无相关技术指南，不利于水生态修复的认定与落实[5]。

另外，在水生态环境损害赔偿案件中，由于水体的开放性与污染物的多来源性，水体修复的工程十分复杂且周期长，故裁判中往往判决被告承担生态环境修复费用，再由政府部门具体展开修复。但在被告无力承担巨额修复费用的情况下，实务中也出现了一些创新性替代修复方式。譬如，采取劳务代偿、增殖放流等方式。对此，学界存在一定的争议，虽然一定程度上能够提高执行效率，但其背后的法律根据不足，滥用可能会造成个案中法官裁量权过宽、裁判结果差距大等问题。

2.2 是否构成水生态环境损害难以认定

较之其他类型的生态环境损害，在水生态环境损害个案中认定生态环境损害后果更为困难。因为水生态系统具有流动性，污染物通过河流、湖泊等水体会迁移或实现净化，仅从单一环境介质并不能判断是否存在需要修复的损害。比如在著名的“海德污染案”中，“环境污染损害后果是否存在”是当事人的争议焦点之一。被告抗辩称，被污染的长江、运河经过水体流动已经自然净化恢复，无需进行修复。此外，在“泰州环保联合会与六家公司环境污染责任纠纷案“(以下简称“泰州污染案”)中也有相似主张，被告辩称，企业排放的废酸经过长江的自净，如泰运河、古马干河的水质已经与污染前没有差别。既然水质已恢复如初，并没有产生自然环境的损害后果，因此无需再通过人工干预措施进行修复。另外，由于技术标准及科学认识的缺乏，导致个案难以判定是否构成水生态环境损害，以地下水为例，在“陈江鹏与陕西中能煤田有限公司财产损害赔偿纠纷案”中，法院认为每个具体的生态系统对地下水水位的要求不同，对地下水水位究竟降至何种程度构成生态破坏，业内暂无统一标准，该案中亦未提供证据证明涉案地下水水位下降已经达到了当地生态破坏的程度，故难以因此认定构成水生态环境损害[6]。

2.3 “天价”修复费用执行困难，影响修复进度

与传统的环境民事公益诉讼相比，此次改革之后，企业损害生态环境的责任成本明显提高，一旦被提起生态环境损害赔偿之诉，很可能会面临极高昂的赔偿费用，表面上看，有利于对生态环境损害进行全面赔偿或修复，但过高的赔偿数额，若无适当履行方式，往往会产生执行上的困难，甚至产生“空判”情形。例如，海德污染案经过一审、二审、耗费大量时间与资源，最终被告被判决赔偿5 482.85万元，此案虽对违法企业起到很强的震慑力，但执行情况并不乐观。在执行环节中，法院成立专项重案组并经历艰难过程才最终落实。判决生效后，被告安徽海德化工科技有限公司并未及时履行，且因为此次诉讼，该公司进入半停产与拖欠工资状态，泰州市中级人民法院执行局实施处处长高红祥实地考察认为，若继续执行可能会导致几百名员工产生就业难题，不利于社会稳定，执行面临僵局。最终，因为判决中还有担保公司，由其承担部分款项，该巨额赔偿才得以执行完毕，生态环境修复工作也稳步开展中。所以，要求企业承担过高的赔偿数额，也有执行不能的风险[7]。此外，相较于其他环境要素而言，污染物进入水体后，转移与扩散速度更快，若不及时修复，会引起二次污染或其他更严重后果，赔偿资金的到位情况，直接对水生态环境修复起到重要影响。

3 水生态环境损害赔偿制度的完善

3.1 全面完善我国水生态环境损害赔偿制度

我国当下的《民法总则》《环境保护法》和《水污染防治法》等法律对生态环境损害赔偿责任的规定都过于原则，亦无专门针对水生态环境损害赔偿的相关立法，仅有《海洋环境责任保护法》中明确规定了海洋生态环境损害内容[8]。专门立法可以较好地体现水生态环境损害赔偿的特殊性，具体操作性也更强。就目前而言，可采取以下路径。首先，结合试点经验，尽快制定专门的《生态环境损害赔偿法》，从立法层面进一步阐释生态环境损害责任规则，提高法律位阶；其次，参照海洋生态环境损害的规定，结合水生态环境特殊的自然属性与修复方式，在《水污染防治法》中规定水生态环境损害赔偿制度。最后，尽早建立统一的环保公益诉讼专项基金，更有利于发挥资金统筹作用，提高水体修复的效率。其资金来源主要有：环境民事公益诉讼裁判执行款、生态环境损害赔偿磋商或诉讼执行款、国家政府补贴、社会捐款等。因为对于水生态环境而言，污染团更易扩散流至其他地域，对修复的时效性要求更高，通过专项基金库的设置，可以保证水体污染发生后，资金可以迅速到位，尽早展开修复。当然，必要的时候，可以引入第三方市场，对资金进行合理配置，促进更好落实水生态环境修复[9]。

3.2 编制水生态修复技术指南，明确修复标准

水生态环境修复是一项非常复杂的工程，不仅需要资金支持，更需要技术支持。生态环境损害赔偿制度紧围绕“修复”展开，落实到水生态环境领域，一部可量化性与操作性更强的规范性文件，能够帮助实务人员更好的判定修复责任及方式。笔者认为，可以参考土壤修复领域的做法，结合水环境自身的特性与相关行业标准，尽快编制相应的水生态修复技术指南，明确水生态修复服务质量的标准，增加修复费用依据的可量化性，保证公平与高效。另外，具体到个案裁量时，法官应对污染的范围与程度、受损生态环境的稀缺性、受损生态环境恢复的难易性、侵权人因损害所得利益以及过错等因素综合考量，同时参考环境保护监管部门的意见，作出合理判定。

3.3 合理确定修复责任，采取替代性执行方式

通过此次改革，对于损害水生态环境的行为，侵权人要承担的违法成本远远高于过去，特别是“生态环境修复成本”显著提高，实务中主要依据原环保部颁发的《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅱ版)》的虚拟成本计算方法算出，且几乎所有评估出来的损害均采取由责任人全赔的做法[10]。事实上，这种“全赔”的做法是因为混淆了生态修复与恢复原状的关系，基于现有法律规范对二者的关系规定模糊，导致实务中机械的将恢复原状的保护逻辑适用于生态环境修复，会让被告承担过重的赔偿责任，导致社会环境修复成本分配的不平衡，也会导致空判，这要求法官在具体裁判时，不能简单套用恢复原状的标准，合理确定赔偿数额。此外，由于水体自身的流动和自我净化，经过一段时间的推移，污染物倾倒点的水质得以恢复，但这并不意味着对生态没有损害。大规模污染物倾倒入水体后，包括水质在内的动植物、底泥、河床以及整个水生态环境系统都会遭受损害，且污染物转移到下游或他处，亦会造成损害，故不能仅以水质得到恢复为由否认损害结果，只注意水质而不考量整个河流或湖泊生态系统的状态的做法是不可取的，要注重水生态系统的整体性考量。但在这种情况下，污染物原倾倒地可能会出现无需修复的情形，在这种情况下，可以采取异地修复与替代性修复方式解决，例如上文提及的“增殖放流”、“劳役代偿”等，实务中已有较多案例，但要注意合法、合理。具体而言，若受损的环境要素仍然存在，能修复则尽量修复，若受损的环境要素已经不存在或者难以修复，则可采取妥当的替代修复方式，目的是要最终维持生态总量平衡[11]。此外，有必要总结各地实践经验，观察创新修复方式的具体执行效力，并在规范性法律文件中采列举加定义的办法，丰富和细化修复方式，让法官在判案时有法可依，保证裁判的合法性与合理性。

4 结 语

良好的水生态系统是整个自然生态系统安全的重要标志之一，也是自然生态系统安全稳定的基础之一。随着生态环境损害赔偿制度的改革，我国的水环境法律保护制度与实践均有了重大进步，该制度与传统的水污染防治手段相配合，能全方位的保障与修复水生态环境。但目前而言，因缺乏专门的修复指南、损害认定复杂与修复执行困难等问题，阻碍了水生态环境损害赔偿制度的适用，笔者结合水体自身的特殊性并借鉴已有司法案例，从水生态环境损害赔偿制度的法律完善、损害认定与修复执行等方面提出完善建议，以促进水生态环境的整体保护与可持续发展。

除上述举措以外，水生态环境修复责任的具体落实，还可借助公众参与。在水生态环境损害赔偿今后的改革中，可在水生态修复工程的前期规划、中期监测和后期维护各阶段，加强监测评价和公众参与，保障公众能切实参与到修复执行整个过程中，更好的落实生态环境修复，对此，今后可作进一步研究。