我国伴生放射性矿开发利用的辐射环境监管现状与对策

廉 冰，董豫阳，谢树军，王 彦，陈海龙，顾志杰

(1.中国辐射防护研究院防护研究院，太原 030006;2.生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082)

伴生放射性矿是指含有较高水平天然放射性核素浓度的非铀矿，具有含天然放射性核素浓度较高，不包括铀钍矿项目，工程项目的目的不在于提取、处理或使用放射性物质，放射性只是于其相伴随的特点[1]。伴生放射性矿种类繁多、分布广泛、涉及行业多、环境保护技术水平参差不齐。

目前，伴生放射性污染问题已经引起国际社会的高度重视，国际原子能机构(IAEA)，以及美国、加拿大等国家均提出了相关的管理要求，我国的《放射性污染防治法》也在全部六十三条内容中有十条涉及伴生放射性矿，并且第五章对伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治提出了专门要求，但对其的辐射环境监管起步晚、发展慢，国际上对于伴生矿污染也没有一个统一的判定标准，各国对伴生矿放射性水平的管理限值差异较大，可供直接借鉴的东西较少，总体上属于较为薄弱的领域。

1 伴生放射性矿辐射环境监管存在的主要问题

1.1 现状不清，辐射环境保护意识薄弱

伴生放射性矿开发利用企业底数不清，辐射环境现状不明。目前距第一次伴生放射性矿普查已十年之久，在这十年中，随着我国经济的发展，伴生放射性矿开发利用产量和产能大幅增加，伴生放射性矿的分布地区、数量，伴生核素种类、放射性活度浓度，放射性废物排放水平、排放去向，放射性污染防治措施等发生很大变化。各省环境保护部门普遍反映，伴生放射性矿开发利用单位的底数和辐射环境现状不清，给各级环境保护部门的辐射环境监管带来一系列问题。

伴生放射性矿开发利用企业的辐射环境保护意识薄弱。2013年2月，《矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录(第一批)》(环办〔2013〕12号)发布，明确了伴生放射性矿产资源开发利用项目监管名录。但是，伴生放射性矿开发利用企业对天然存在放射性认识不足、辐射环境保护意识薄弱。大多数企业均没有成立辐射环境管理机构和辐射环境监测机构，不了解辐射环境保护和辐射环境监测要求，不具备辐射防护和辐射环境监测的能力，未进行职业照射防护，未开展流出物与辐射环境监测。部分审批后的伴生放射性矿产资源开发利用项目建设处于停工状态，未开展竣工环境保护验收，也没有任何放射性污染防治措施，造成环境风险隐患。一些企业的废石堆积场无人看管，场址靠近居民，矿区及周边地区的环境受到不同程度的污染，区域环境辐射水平升高明显。

伴生放射性矿行业主管部门对于放射性废渣处置和退役治理不够重视。伴生放射性矿开发利用过程中，放射性废渣的最终处置去向，是现阶段该行业放射性污染防治的难题。困扰大多数伴生放射性矿企业的一个重要问题是现阶段放射性尾渣的处置没有出路，废渣暂存压力很大，成为制约企业发展的重要环节。伴生放射性矿行业主管部门在行业发展中也没有统一考虑放射性尾渣的处置去向和闭矿后的退役治理。对于一些关停的企业，已对环境产生一定程度的影响，地方行业主管部门并没有考虑放射性污染的治理问题，更没有进行退役和环境治理工作。

1.2 法规标准制度体系不健全

到目前为止，伴生放射性矿辐射环境监管领域的法规标准制度体系尚不健全，不利于监管工作的开展，实际执行中各地环保部门的监管尺度不统一。具体情况如下：

相关法律尚不完善，且缺少配套的相关辐射环境保护条例。《放污法》中关于伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治政策不全面[2]，如对于伴生放射性矿的闭矿和环境整治、伴生放射性矿企业自行开展辐射环境监测和伴生放射性矿企业的辐射事故应急等方面没有相关要求；对伴生放射性矿开发利用除尾矿库外其他设施的放射性污染防治没有相关要求；对伴生放射性矿关停期间辐射环境安全和尽快开展退役治理或环境整治没有相关要求；对伴生放射性矿开发利用企业制定闭矿计划、开展环境整治、落实费用没有相关要求；对伴生放射性矿开发利用企业自行开展流出物和辐射环境监测没有相关要求；对伴生放射性矿开发利用的辐射环境事件(故)应急没有相关要求；对于“伴生放射性矿”名词解释也缺少定量化的界定方法。随着社会经济的发展和环境保护面临的形势，有一些条款已不适应目前辐射环境保护发展的形势需求，如对于进行环境影响评价的时间节点，与新《环境影响评价法》中在建设项目开工建设前获得环境影响评价文件批准的规定相矛盾。

《放污法》中的一些规定比较原则，为贯彻落实《放污法》，相关部门出台了一系列的配套部门规章，如《放射性废物安全管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《中华人民共和国民用核设施安全管理条例》《民用核设备监督管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》和《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等，涉及核动力厂、研究堆、核燃料循环设施、放射性废物、核材料管制、放射性物品运输、民用核设备监督管理以及放射性同位素和射线装置等方面。但在伴生放射性矿产资源开发利用领域，缺少与《放污法》配套的相关条例，没有从技术层面细化《放污法》的管理要求，对相关领域的放射性污染防治和辐射环境保护缺少法律依据，导致实际执行中各地环保部门的监管尺度不统一，不利于伴生放射性矿产资源开发利用领域辐射环境保护工作的开展。

缺少伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境保护标准。《放射性污染防治法》中对伴生放射性矿产资源开发利用的放射性污染防治有相关条款要求，但过于原则，缺少相对应的标准导则予以细化。在实际伴生放射性矿辐射环境监管工作中，无标准可依。如防污法第三十七条规定[2]，伴生放射性矿开发利用过程中产生的尾矿，应当建造尾矿库进行贮存、处置；建造的尾矿库应当符合放射性污染防治的要求，但没有标准规定具体的要求。伴生放射性矿开发利用项目的流出物排放限值也无标准可依，除《稀土工业污染物排放标准》(GB 6451-2011)外规定了稀土工业的废水排放限值外，石煤、锆及氧化锆、钒、铌/钽和其他伴生放射性矿开发利用行业均没有流出物排放限值。对于伴生放射性矿开发利用过程中的选址、设计、建造、运行、关闭或退役治理，也没有相关标准规定。

1.3 地方环境保护部门辐射环境监管能力不足

目前，地方环境保护部门对于伴生放射性矿监管的主要手段包括环境影响评价的行政许可和监督检查。大多数省的环境保护厅均按照《矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录(第一批)》(环办〔2013〕12号)的要求对伴生放射性矿辐射环境影响评价专篇进行了审批。

《放射性污染防治法》中要求县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和同级其他有关部门，按照职责分工，各负其责，互通信息，密切配合，对本行政区域内伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查。由于核与辐射的专业性和特殊性，目前常规环境监督检查和辐射环境监督检查是两支独立的队伍。省级环境保护部门对企业的辐射环境监督检查，由省级辐射环境监测站行使监督检查职责。省级辐射环境监测站的辐射环境管理能力较强，能够满足伴生放射性矿监督检查、应急监测等的需求。但市级环境保护部门辐射环境保护监督管理技术力量不足。根据对贵州、江西省等几个省的实地调研，只有少数几个市级环保部门具备对伴生放射性矿企业的日常监管能力；部分市级环境保护部门无专门辐射环境监管机构，个别市级环保部门甚至没有设置专职辐射环境监管人员，不具备开展伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境监督检查的技术能力。

2 对伴生放射性矿辐射环境监管政策的建议

2.1 全力推进伴生矿普查工作，摸清企业及污染现状，提高辐射环境保护意识

根据国际原子能机构(IAEA)关于伴生放射性矿的研究成果，二污普伴生矿普查涵盖了稀土等放射性水平较高的15类矿产。普查成果将包括两方面，一是掌握所有原矿、中间产品、尾矿(渣)或者其他残留物中铀(钍)系单个核素含量超过1贝可/克(1Bq/g)的矿企，并列入辐射环境保护监管对象；二是掌握目前矿企的含放射性废水排放情况及废渣暂存情况，为开展后续污染防治工作打下坚实基础。

建议在伴生放射性矿普查中，制定伴生矿普查科普宣传方案及材料，对放射性水平较高的伴生放射性矿产资源开发利用企业和地方行业主管部门，采取各种科普宣传方式，介绍天然放射性知识，宣贯《放污法》中关于伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治要求、《土壤污染防治计划》和《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》中关于企业自行开展辐射环境监测要求等。使伴生放射性矿开发利用企业了解天然放射性常识、辐射环境管理要求，提高企业辐射环境保护意识，推动伴生放射性矿产资源开发利用企业开展辐射环境保护和放射性污染防治工作，督促企业开展周边辐射环境监测和流出物监测。推动地方行业主管部门重视放射性污染防治与辐射环境保护，积极研究放射性尾渣处置出路，督促伴生放射性矿企业闭矿后开展伴生放射性矿退役和环境治理。

2.2 推动伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境保护法律法规制修订，开展辐射环境标准研究

推动相关法律法规的制修订，完善伴生放射性矿辐射环境保护相关内容。积极推动《放污法》的修订，调整伴生放射性矿的环境影响评价要求，补充伴生放射性矿产资源开发利用企业开展环境辐射监测的要求，完善伴生放射性矿相关设施的放射性污染防治要求，完善伴生放射性矿产资源开发利用退役和长期监护费用的要求，增加伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境事故应急的要求。在《大气污染法治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律中完善关于放射性的内容，与放污法相辅相成。研究制定配套的《矿产资源开发利用辐射环境保护条例》，从技术层面细化伴生放射性矿产资源开发利用领域的放射性污染防治和辐射环境保护的要求，从法规层面细化规范伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境保护工作。制订相关管理办法，落实企业自行开展辐射环境监测要求，督促企业开展周边辐射环境监测和流出物监测。完成伴生放射性矿普查，根据各类伴生放射性矿产的类型、地区分布、数量、核素种类和活度水平等情况，根据普查结果，对矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录进行补充和调整，对纳入监管名录的矿产种类，实施有针对性的辐射环境保护监管。

开展伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境保护标准研究。根据纳入监管名录的伴生放射性矿产种类，组织业内相关科研院所开展伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境保护标准研究，对《放污法》和后续制定的相关法规中的要求进行配套和细化，对伴生放射性矿开发利用行业流出物排放限值、伴生放射性矿开发利用过程中的选址、设计、建造、运行、关闭或退役治理等做出相关规定，为科学监管、标准化监管提供基础。自2015年开始，环境保护部辐射源安全监管司已委托环境保护部核与辐射安全中心、中国辐射防护研究院、中核第四研究设计工程有限公司等五家科研机构，开展名录中五类伴生放射性矿的辐射环境标准研究，为进一步制定伴生放射性矿产资源开发利用全行业的辐射环境保护标准做好技术储备。

2.3 加强监管能力建设，规范伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境监管

伴生放射性矿产资源开发利用与核设施、核技术利用和铀矿冶相比，行业分布广、企业数量多，伴生放射性矿产资源开发利用的辐射环境监督检查应依靠地方各级环境保护部门进行日常监管，发挥各级环境保护部门的作用。

2018年7月，生态环境部发布《伴生放射性矿产资源开发利用企业环境辐射监测及信息公开管理办法(试行)》(国环规辐射[2018]1号)，规定由省级环境保护主管部门负责制定环境辐射监测企业名录并向社会公布，并根据实际情况对名录进行动态更新[3]。

目前，第二次全国污染源普查伴生放射性矿普查已经完成，正在进行普查成果汇总。通过对稀土、铌/钽、锆石和氧化锆、锡、铅/锌矿、铜、镍、铁、钒、磷酸盐、煤、铝、钼、金、锗/钛、共15类伴生放射性矿进行普查，掌握各类污染源的数量、行业和地区分布情况，了解主要污染物产生、排放和处理情况。将根据普查成果对《矿产资源开发利用辐射环境监督管理名录》进行修订，超过1贝可/克(Bq/g)的矿产资源都要纳入辐射环境监管范围，不再区分具体矿种，并将监督管理名录与环境辐射监测企业名录合二为一。

纳入名录管理的企业，应建立辐射环境管理机构，配备专职辐射环境管理人员，相关人员应具备辐射环境保护的基本知识。伴生放射性矿的原矿、中间产品、尾矿(渣)等物料，在没有清洁解控的情况下，只能在名录之中的企业之间流通，不得流向名录之外的企业。

关于入境矿产的管理，由生态环境部每年将伴生矿企业名录通报海关总署；对于名录中的企业，由各直属海关做出同意矿产入境的意见。

明确各级环境保护部门的监管任务，理顺伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境监管权限。根据伴生放射性矿辐射环境监管需求，按照先急后缓的原则，针对伴生放射性矿辐射环境监管能力开展相应建设。加强市级环境保护部门辐射环境监管能力建设，督促市级环境保护部门设置专门的辐射环境管理机构、专业的辐射环境管理人员，配备辐射环境监测设备。加强对辐射环境保护管理人员的专业培训，使市级环境保护部门具备开展伴生放射性矿产资源开发利用辐射环境监督检查的能力。