生态保护背景下长江航道管理体制探析

李 新,邹 波, 倪嘉伟

(1.河海大学法学院， 南京 211100；2.长江泸州航道局，四川 泸州 646000；3.长江南京航道工程局，南京 210011)

1 研究背景

2019年长江经济带GDP占全国46.2%[1]，长江航道里程占内河通航里程的51.02%[2]，经济体量巨大，航运资源丰富。2016年交通运输部推行长江航运管理体制改革后，长江航道管理“政事分开”，初步建立新时期管理体制[3]。但长江生态系统高负荷运转，使得航道建设、维护和基础设施与长江生态维护的矛盾显著突出，生态修复和水环境改善已成为当前长江流域资源管理的重要抓手和主要工作[4～6]。2019年12月23日，我国首部流域管理法长江保护法草案(以下简称“一审稿”)正经全国人大常委会审议[7]。我国流域管理立法虽属于全国人大常委会制定“其他法律”的高层级范畴[8]，但立法模式长期以来分歧不断，且陷入部门分离、对抗性立法的困境[9]，因此立法实践几乎空白。此次长江保护法的制定，也为长江航道管理向生态治理模式转型提供良好契机。坚持绿色优先，着力打造长江生态航道，探索生态保护和航道发展协调同步，是追求高质量长江航道管理的重要手段[10]，更是长江经济带绿色发展的关键目标。

2 长江航道管理体制现状的总结

在我国目前“中央-流域-地方”立法层级和资源、环境分别立法模式[11]下，长江流域尚无统一的流域管理法。长江航道由交通运输部长江航务管理局及所属机构依据《航道法》《航道管理条例》等法律法规行使航道管理职能。

2.1 长江航道管理法律规范体系

《航道法》是长江航道管理的基本法，其明确了管理机构的授权，规定了航道规划、建设、养护、养护、保护和违法行为处罚等五大类职责。《航道管理条例》在法规层级保障《航道法》的实施，在《航道法》出台前居于航道管理法制核心地位。长江航道管理相关法律文件按目的分为三类：(1)贯彻落实法律规定的《航标条例》《航道建设管理规定》《航道管理条例实施细则》等；(2)涉及具体制度措施的《长江航道局航道行政管理工作规定》《长江航道养护管理工作规定》《长江干线航道行政处罚规定(试行)》《长江航道现场保护管理办法》《长江航道局航道维护尺度管理办法(试行)》；(3)相关联的《水法》《防洪法》《河道管理条例》《长江河道采砂管理条例》《水上水下活动通航安全管理规定》以及沿岸地方政府出台的河道管理法规等。

2.2 长江航道管理组织架构

在历次体制改革后，长航局受交通运输部委托管理长江航道局、长江海事局和三峡局，其中江苏海事局由长江海事局代管，长江口航道管理局由长江航道局代管。交通运输部负责长江航道宏观政策与规划，长航局负责行政管理，长江航道局和三峡航道局负责航道建设、运行、维护工作具体实施，长江海事局和三峡海事局负责综合执法，长江航道工程局有限责任公司和长江航道规划设计研究院等从事项目经营，长江航运公安局负责治安保障。

3 长江航道管理体制存在的问题

从以上梳理可知，长江航道管理立法层级正在逐步完善，内容不断得到扩充。但长江流域生态系统庞大而复杂，资源种类繁多且各资源之间立法分散、管理失衡。政策仅规定行为模式，只有将政策转化为法律才能形成规则[12]。从总体上来看，长江航道管理体制还存在有法律规范体系定位片面、与流域管理机制存在冲突和生态环境责任制度欠缺等问题。结合理论、政策和实践的成果，可概括如下。

3.1 长江航道管理法律规范体系定位片面

长江航道是流域经济发展的支撑，过去只重视航道经济价值属性，便造成航道管理法制定位片面的问题。(1)行政色彩重。过去以《航道管理条例》为核心的航道管理法制体系，通过行政手段推动经济发展，《航道法》虽然初步实现航道管理到航道治理的转变[13]，但依然还有“既当裁判员又当运动员”情况的出现，如长江航道建设项目参与单位均互相关联(见下表)； (2)流域立法薄弱。长江流域综合立法“双滞后”于国家、地方立法[14]的现象依然存在，长江大保护要求的“共抓”与现有的立法分散模式存在冲突[15]，至今并无一部完整的长江流域航道立法，这与长江航道占我国内河航道里程“半壁江山”的地位不符，“一审稿”中也并未提及长江航道管理(注：《长江保护法(草案)》中仅就长江航道整冶工程做限制性规定，见“一审稿”第36、78条)；(3)立法目的偏重航道的经济价值属性。“保障航道畅通和通航安全，促进水路运输发展”当然地将经济发展作为《航道法》服务目标，《航道管理条例》更是直接指明是为“国民经济”服务，这与生态保护优先，修复资源环境理念存在差距。

注：数据来源于长江航道局官网。

3.2 长江航道与流域资源管理机制存在冲突

环境和资源立法分属行政法和经济法，因此长江流域开发和保护立法分离，看似分工合作，配合履职，但如水坝或分割流域生态系统[16]、堤防岸线或隔断河湖水系连通、航道建设扰动水域危及水生生物等已使长江生态环境问题凸显[17]。《航道法》确立了“综合利用和保护水资源”原则，但水资源的开发利用存在综合评价标准[18]，生态利用、资源消耗和环境污染治理等方面都有涉及[19]，长江航道自身承载力的发展也受自然、经济和生态等因素约束[20]，流域间环境公平指数也差异明显[21]，因此长江流域区域之间水资源开发利用利益冲突严重，权力配置协同失序。长江流域“取水权”“河岸权”“通航权”和“管理权”“发展权”“环境权”的冲突不断涌现[22]。这类现象包括：(1)分部门规划内容重复、权责含糊；(2)管理机构众多，协调困难；(3)流域管理中，缺乏重点、主次不明，生态保护优先缺乏法律依据；(4)河道采砂(含非法采砂)行为对通航条件造成破坏；(5)航道建设、养护对流域资源造成破坏追责困难。

长江河道是水资源综合利用的载体，航道承担河道的通航功能，航道所占空间具有河道的所有功能。长江委作为长江河道主管部门，同时也是长江流域水综合管理机构(除航道管理外)，管理长江航道的长航局相对于长江委，行政级别偏低。长江委和长江防总共同“治江”，但水流量调节导致航道“吃紧”情况频发，如长江荆州段太平口水道常因“三峡水库下泄流量锐减”而开展应急疏浚保障航道畅通；而航道整治、疏浚等建设、养护行为所产生的水体扰动，又与长江流域渔政监督管理办公室保护渔业资源的管理目标相违背；航道疏浚弃土上岸经营，在目前长江河道采砂管理中缺乏法律支撑。长江流域管理机制中航道资源与流域环境、资源管理协同的冲突，是生态保护背景下长江航道管理的机制问题。

3.3 长江航道管理生态环境责任制度欠缺

一直以来，长江航道管理配套法律法规都对航道资源的生态属性认识不足。生态保护是对生物、非生物因素的能量、物质和信息交互体系的保护[23]，但“一审稿”这一未来的长江生态系统保护基本法并未强调航道管理的生态环境责任，导致(1)在《航道法》出台五年后航道资源又一次被“边缘化”；(2)长江航道独有的生态属性被掩盖于河道管理中。

航道整治、疏浚作为航道养护主要方式需要同时兼顾疏浚工程量、质量和整体效果[24]。(1)近年来的长江航道建设项目，环境影响评价内容完整，生态修复和环境保护措施不断创新，长江干线武汉至安庆段6m水深航道整治工程更是在生态保护、修复和补偿措施开展中走在前列。但措施仅是政策的表达，相关制度散见于《生态文明体制改革总体方案》《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》等，对长江航道建设的约束针对性不强。(2)传统的长江航道疏浚方式对流域生态环境的影响已让航道养护工作备受诟病，长江航道疏浚施工一般包含有挖泥(含溢流)、输送和疏浚土处置三个阶段，长江现有疏浚方式以耙吸、绞吸为主，虽能迅速消除航道出浅碍航，但不可避免地会对施工水域造成范围泥浆污染，进而影响水生动植物繁衍生息。长江航道环境影响评价单位来源较为单一，中交第二航务工程勘察设计院有限公司长期作为系列项目的环境影响评价单位，从程序正义角度来看或让环境影响评价流于形式。为满足航道行政管理中技术尺度指标，时常有应急疏浚、超量疏浚和提前疏浚等违反长江河势发展规律的养护方式。长江航道管理制度中生态环境相关责任制度的欠缺，是生态保护背景下长江航道管理的制度问题。

4 长江航道管理模式选择与实施路径

推动生态优先、绿色发展是长江经济带发展的内核，也是长江航道发展的原则。长江大保护背景下，推进航道绿色发展，需要掌握高质量发展理念的科学内涵，迎接长江航道绿色发展中的挑战，不断探索行之有效的实施路径。

4.1 转变长江航道管理法治运行模式

要实现绿色发展与长江航道开发利用的统一，必须转变长江航道管理法治运行模式。长航局、流域各级政府、社会公众要秉持“长江航道建设即长江生态修复”的信念，共树绿色发展目标，共抓生态系统修复。(1)首先要突破现有的航道立法体系，从立法理念、立法原则和立法模式，重塑长江流域层次立法，实现综合立法，将航道作为流域资源的一部分融入到长江流域综合法治体系；(2)其次要重构长江航道管理法治体系的社会关系、管理体制和社会秩序，建立起“航道发展就是生态保护”的绿色发展新格局；(3)再次要推进生态文明建设各项方针政策和制度措施通过立法制度化与航道管理现有规范相互融合，并具体适用于长江航道管理；(4)最后深入改革现有长江流域机构，推行长江流域资源国家所有权制度[25]，合理确定自然资源市场化配置和行政管理的界限。

4.2 推进长江生态航道治理体系现代化

一是建立长江绿色航道建设制度，健全航道建设与生态修复相结合的长江保护机制。以法治手段促进相关各方共同参与长江绿色航道建设和管理，加强流域机构与沿江地方政府密切沟通协调。二是完善区域水资源集中调度制度，健全流域航道工程多部门联合评审机制。在水资源综合利用上，应由流域机构集中统一管理长江生态水量，在保障枯水期生态基流、鱼类产卵期生态流量和重要湖泊水量水位同时，兼顾航道尺度的维护。三是继续改革长江流域综合执法体系，深入研究历史遗留的损毁长江流域生态航道管理行为追责法理，加大对非法采砂等破坏航道行为的惩处力度。流域机构应在长江航道综合执法体制改革的基础上，整合长江流域现有各执法部门权力，将一切破坏长江流域生态系统和生态环境的主体和行为纳入执法对象，包括各类破坏长江生态环境的航道管理行为。

4.3 建立健全长江航道管理绿色发展制度

长江航道绿色发展是指根据河势状况和功能动态进行生态设计，使得航道在满足通航、防洪和排涝等需求的同时，能有效衔接与水文地质、生态环境、物种资源等的关系[26]。应借长江保护法尚未出台和长江航道管理体制改革之机，同步推进长江航道管理制度生态化；在航道管理各环节、阶段，采用新的生态技术及管理手段等措施，实现长江航道建设与生态系统的协调统一发展，最终打造出“航道畅通、平安绿色、景观丰富”的长江生态航道。

健全长江航道管理绿色发展制度,需要对长江航道规划、生态航道建设、通航安全、航道内采砂和航道整治及补偿措施等涉及多方协调的内容进行规制，使得长江生态航道绿色发展理念制度化。可以吸收长江流域四川省行政辖区内生态补偿机制经验，建立长江航道管理生态补偿机制[27]。同时，长江流域机构应吸收长江航道管理现有体制，整合长江航道管理现有法律、行政和社会资源，协调航道与生态环境、水电、防洪和矿产等资源的综合规划、开发利用和保护，将生态修复作为航道建设、养护和保护的工作重点，为长江生态航道建设提供有力支撑。

4.4 加快航道养护技术生态化转型

要通过数字化、机械化、智能化建设加快长江航道养护技术生态化转型，具体有以下方面工作：(1)科学维护和改善航道、航道设施及船舶。提升航道船舶节能环保水平，探索“气化长江”项目[28]实施；优化并更迭船舶污染物接收处理装置；加快推广如“长江航道电001”[29]等清洁能源航道维护船舶的应用；(2)全面推广太阳能一体化、数字化航道设施应用，提高航道管理科学性，引导船舶合理通航，降低船舶能耗，减少水上交通事故，降低对长江水域污染的概率；(3)改变航标浮具、标船(体)维修保养方式，采取集中维养模式，选取环保耗材，减少对流域环境的污染；(4)创新航道养护工艺，改造和新建疏浚船舶设备，加快绿色智能疏浚体系的建立，规范航道管理行为，着重防治航道养护中的污染和排放，完善航道疏浚土综合利用与环保处置的法律规制研究。2020年3月9日，长江南京航道工程局为落实长江航道疏浚砂综合利用试点工作，在长江仪征捷水道设计的锚泊转吹区，开展疏浚施工船舶泥沙经转吹平台装驳上岸试验，迈出长江航道养护生态化转型关键一步。

5 结 语

长江航道通航水域和饮用水源、生态水量和水生生物保护区域等直接相关，但长期以来，长江流域各资源间管理相互独立，权责交叉，综合性不强，法律支撑薄弱。“一审稿”上会审议，是自1993年水利部将《长江法》列入流域立法规划后的首次流域特别立法进入“一读”环节。如何将“共抓大保护，不搞大开发”要求落到长江航道管理的实处，“一审稿”为进一步梳理流域治理体制机制，为航道绿色发展从政策到法律的转化提供法治保障。

5.1 制定《长江航道保护法》

长航局应积极参与长江流域综合统一的立法活动，应坚持生态优先、绿色发展，加强对长江航道建设也是修复治理流域生态资源环境的认识，对跨流域、跨部门、跨单位的航道资源要实现和水资源、生物资源等的统一管理和开发利用。长江航道地位极端重要，制定长江流域航道法正当其时，为明确航道资源在流域资源综合利用中的定位，强化航道的生态属性，可定名为《长江航道保护法》。

5.2 健全长江航道管理协调机制

在长江现有各部委派出机构、议事协调机构和长江航道省级联席会议制度的基础上，健全长江航道管理协调机制，提升航道资源及管理机构的地位，明确长航局和长江沿线地方政府的权责，强调长航局的服务属性，服务于长江流域自然资源和经济社会的协调、可持续发展。该机制将长江航道和河道管理统筹整合，实现长江航道发展与流域生态保护、经济社会发展和资源能源利用的步伐一致。

5.3 建立长江生态航道建设制度

生态航道建设，已在我国内河航道建设中，有着广泛实践。长江航道管理制度中必须吸收生态航道建设相关内容，形成法律规制，对长江航道建设和流域生态系统的共同绿色发展实施保障。长江生态航道建设制度包括生态航道规划制度、航道生态影响评价制度、生态航道建设公众参与制度和监督制度等。

总之，生态保护对于长江航道管理而言目前还是一种政策化约束，需要完成政策指引到法律规制转变，方能使长江航道成为流域生态系统、环境资源和经济社会发展的坚实支撑。