南中国海生态环境保护合作机制的构建

江宏春

(中国海洋大学 马克思主义学院，山东 青岛 266100)

一、问题的提出

南中国海(the South China Sea)又称南海，是中国的传统海域。在两千多年的漫长岁月里，一直有中国人民在南海地区活动，在历史的长河中逐步确立了对南海诸岛的主权和相关的海洋权益。然而，由于南中国海重要的战略位置以及丰富的能源蕴藏，引起了各方的觊觎。清末以来殖民主义势力的入侵，周边国家的不断染指，再加上以美国为代表的域外国家的介入，以及《联合国海洋法公约》自身的不完善等因素，酿成了复杂的南海问题，使中国的海洋权益受到严重损害。

在南中国海的主权问题上，中国的立场是一贯、明确而坚定的，那就是，中国拥有南海诸岛的主权，并拥有“U形线”区域内的相应海洋权益，这一点，不能有所动摇，不能承认在主权问题上存在所谓“争议”“争端”。但在现实当中，中国与一些周边国家的矛盾客观存在而且波动起伏。这就导致了一个难题：一方面，彼此之间在南中国海问题上存在很多分歧，甚至有时因此而出现关系紧张的局面；另一方面，在区域安全、经济发展、环境保护等议题上，又必须进行必要的合作，任何一国都不可能单方面解决这些问题。那么，如何通过与相关国家的合作，来保护南海的环境，就成为一个复杂而又困难的问题。

对于南海的环境保护议题，学界多有探讨。我国学者葛永平、苏铭煜借鉴罗斯海、波罗的海海洋保护区的经验和教训，结合海洋保护区的设立讨论了南海环境保护机制的构建。(1)葛勇平、苏铭煜：《南海环境共同保护的困境和出路》，《生态经济》2019年第5期。陈嘉、杨翠柏认为国际法、现有机制存在着不足，提出了区别于传统海洋环保的“基于生态系统的海洋保护区网络建设”，构建一种分目标、有针对的“过程导向”务实合作机制。(2)陈嘉、杨翠柏：《南海生态环境保护区域合作：反思与前瞻》，《南洋问题研究》2016年第2期。姚莹比较系统地分析了南海环境保护区域合作的现实基础、价值目标与实现路径，提出借鉴其他区域的经验构建具有约束力的区域性公约这一思路。(3)姚莹：《南海环境保护区域合作：现实基础、价值目标与实现路径》，《学习与探索》2015年第12期。隋军的《南海环境保护区域合作的法律机制构建》、张辉的《南海环境保护引入特别区域制度研究》、李静与杜群的《我国南海海域渔业环境保护法律问题与对策》等文献，主要是从法律角度探讨南海的环保问题。

现有文献虽已做了很多有益的思考，但国际政治视角的文献比较缺乏，现有文献对于中国与周边国家的矛盾这一核心影响要素及其在环保问题上的后果缺乏深入探析；另外，现有文献的分析多数是针对某一方面的具体问题，缺乏一种系统的、整体的框架。正是有鉴于此，本文将在现有文献的基础上，进一步地、比较系统地探讨南中国生态环境保护的合作机制，以起抛砖引玉之效。为了方便起见，在本文的论述中，南中国海也称为“南海”，生态环境保护合作机制也简称为环境保护机制、环保机制。此外，为了限定范围，本文论述的主题仅限于中国与南海问题其他当事国之间的合作，不涉及更广的成员。以上作为约定。

二、构建南海环境保护合作机制的必要性及可行性

(一)必要性：三重视角的解读

从生态环境的视角来说，种种调查研究均表明，南海自然环境与生态系统的现状是不容乐观的，环保问题存在着一定的紧迫性。联合国政府间气候变化小组(IPCC)第五次评估报告显示：南海面临着重大的气候与生态变化压力。中华人民共和国生态环境部2019年发表的《2018年中国海洋生态环境状况公报》也显示，2018年南海海域未达到第一类海水水质标准的各类海域面积中，劣四类水质面积占其中的三分之一。

从地区和平的视角而言，南海环保合作机制的构建，有利于中国与周边国家深化联系、推动在其他议题领域的进一步的合作，并为南海问题的最终解决奠定基础。南海问题形势复杂，中国的主张是“主权属我，搁置争议，共同开发”，致力于通过谈判和平解决矛盾，而不轻易诉诸武力。问题的和平解决，离不开各方之间的合作。涉及海洋权益的议题、安全领域的议题都比较敏感，属于“高政治”议题，其合作不易打开局面，这就需要从“低政治”议题切入，为各方的合作寻找一个平台，并在此基础上培植互信，积累经验，推动敏感议题的解决。

从中国国家利益的视角来看，中国作为一个全球性大国，必须在国际机制建构、地区议程设置、复杂问题解决方面扮演越来越重要的角色，以彰显大国形象与责任担当。从维护国家主权来说，通过合作机制有效保护南海生态环境，在环境管理与执法行为中发挥积极作用，相对于敏感议题的合作壁垒而言，也是一种低成本高收益的行动。

(二)可行性：困境可以克服，合作存在空间

在南海环保合作问题上，存在着一些困境。但只要这些困境可以克服，那么，合作就是可行的。有学者提出了这种困境的几个表现，包括国际公约对南海生态环境保护缺乏针对性和强制力，缺乏强有力的区域性组织推动各国达成利益共识，地缘政治因素钳制环境保护的整体一致性与实效性。(4)葛勇平、苏铭煜：《南海环境共同保护的困境和出路》，《生态经济》2019年第5期。对此，笔者简单分析如下。

首先，国际公约层面存在的问题。现有的公约针对的是环境保护问题的一般情况，多是一些普遍的原则与规范，虽然也有一些具体的条目，但并没有考虑到南海地区的特殊情形，直接拿来解决南海的环保问题，会有很多模糊甚至空白地带。而且，国际公约虽然具有一定的约束力，但其执行却是缺乏强制力的，很难具体实施惩罚。以《联合国海洋法公约》为例，《公约》的条文不仅不够具体、详尽，缺乏针对性与强制力，其中的一些规定也存在着其他方面的局限性。比如，《公约》创立了200海里专属经济区制度，采用分区管理的方法管理海洋(5)Yoshifumi Tanaka ,A Dual Approach to Ocean Governance: The Case of Zonal and Integrated Management in International Law of the Sea, Farnham :Ashgate,2008,p.17，这种规定，与海洋环境的整体性、跨区域性是矛盾的，也与南海海域划界存在着“争议”(南海主权属于中国，相关问题本不应存在争议，所以这里的“争议”二字打上引号)的现状相冲突。而且，南海沿岸的一些国家为了现实的利益，也为了造成所谓“实际控制”的局面，将一些“争议”区域划为自己的“管辖范围”，但自身又没有足够的能力保护海洋环境，甚至为了一时的物质收益而采取急功近利的开采活动，加剧对于海洋环境的破坏，但《公约》对此束手无策。

其次，合作需要集体的行动，集体行动所需要的共识，所需要的各种精神动力与物质因素的提供，又离不开区域性组织的有力的推动。目前，在南海周边区域，比较成熟的组织就是东盟，但东盟的成员国也包括非南海周边的国家，其处理的问题涉及政治、经济、科技等等非常广泛的层面，南海的环境保护并非东盟关注的重点议题。单靠东盟来推动在南海环保议题上的各方行动，显然是远远不够的。

最重要的问题是地缘政治问题。在南海环保议题上的合作，不是一般性的国家间合作，而是在存在着深刻矛盾的国家之间的合作。此种情况下的合作，显然是一个难题。

尽管有着上述的种种困境，合作机制的建立也并非不可能，而且存在着比较大的可以挖掘的空间。其理由如下：国际公约的针对性不足、约束力不够等问题，虽然是一个困难，但并非不可克服。一来公约的不足可以通过地区性的协定、规章来弥补，二是公约本身作为普遍性、一般性的原则与规定，也可以为地区性的协定、条约的制定提供一个指针，一个基础。举个不甚贴切的例子，各国的宪法也只是一些关于根本原则的规定，并不对多数日常行为应当遵循的细节作出具体性的阐述。但在宪法之下，可以有很多细化的法律。并且，宪法还可以给其他法律的制定提供一个总的框架。当然，国际公约的性质与地位不能跟宪法相比，因此这里的类比并不十分准确，只是用来帮助说明一部分问题。总而言之，对于国际公约的局限性，南海问题的当事国可以通过地区性的协定、规章的制定，来部分的加以克服。至于强有力的、有针对性的区域性组织的缺乏，可以通过相关国家的双边、多边协议来解决，甚至也可以成立地区性的机构来逐渐的填补这一空隙。

地缘政治难题是最大的难题，这一难题与前两个难题其实不是并列的关系，它要高于前两个问题，可谓是最根本的症结。因为，无论是地区性协定的制定，还是地区性机构的建立，都绕不开各国围绕南海的主权、利益而产生的矛盾。但这一难题的存在，并非使得合作不可能。原因在于，国家之间在一些议题上的矛盾，并不能排除在其他议题上的合作或达成某些共识。例如，即便是在战争期间，敌对国之间依然可以坚持不杀战俘、不虐待战俘的公约，某些共识依然可以达成并被遵守。又如，20世纪六七十年代，尽管中美之间存在很多矛盾，合作的大门也没有完全关闭，在双方的努力之下，还成功地实现了尼克松的访华。同样的，尽管在南海问题上存在矛盾，中国与越南、菲律宾的经济合作依然深化发展，这几年中越关系、中菲关系的发展还进入了比较好的态势。这就说明，矛盾影响合作，但矛盾并不排斥合作。国家之间的关系与人际关系还是不一样的，两个人之间一旦在核心问题上产生矛盾，其他方面就很难合作了。但对于国家来说，即便彼此之间存在矛盾甚至是比较尖锐的矛盾，只要各方还有共同利益，就存在着开展合作的契合点以及推进合作的空间。比如，尽管中国拥有南海诸岛的主权以及在相关海域的权利，但南海的一些海域距离其他当事国很近，一旦南海海域的生态环境遭到严重损害，对其他沿岸国造成的威胁可能并不比对中国造成的威胁要小，这就存在着各国通过合作来共同保护南海环境的动机。此外，在各国围绕深层问题产生矛盾的时候，就会有一定的意愿在外围问题上进行一定的合作，以避免出现僵局，防止矛盾激化引发冲突。这就是说，在南海环保问题上，虽然各国之间存在矛盾，但毕竟也存在着“公约数”，存在着一些共同利益，这就可以作为深化合作的一个切入口。

三、构建南海环境保护合作机制的思路

(一)构建基础：国际法体系与现有的地区机制

对于各类议题的地区合作机制的构建，都不能绕过国际法，毕竟，国际法是成员国共同接受的正式规则，是各方行为的“公约数”，是构建更为具体的合作机制的指导性规范与准则。对于南海的生态环境保护问题，以《联合国海洋法国际公约》为主，加上涉及环保议题的《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《京都议定书》等，构成了直接或间接关涉海洋生态环境保护的国际法体系(广义上而言)。

南海是一个半闭海，对于闭海或半闭海，《联合国海洋法公约》的第123条涉及与环保问题相关的内容：“这些国家应尽力直接或通过适当区域组织…… 协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务……”(6)《联合国海洋法公约》，http://www.un.org/zh/law/sea/los/article9.shtml相关的具体规定，给环保领域的合作机制的构建提供了一个基本的原则，明确了各国的权利和义务。围绕《公约》确定的原则、权利与义务，结合其他相关的国际法的条款，具体的机制建构就有了一个宏观的法律框架。当然，上述的宏观法律框架只是南海环保合作机制的指导性框架，它不可以代替具体的机制。

现有的地区机制也是构建新机制的一个必要基础。在南海一带和东南亚地区，除了作为规范各国南海行为总方针的《南海各方行为宣言》《南海行为准则》(COC，已达成重要成果，但尚处于发展过程中)以外，环保方面的议程与行动，主要表现在基于“10+3”(东盟与中日韩)、“10+1”(东盟与中国)框架的合作以及域内其他的双边、多边合作机制的开展等方面。

就“10+3”而言，环保领域的合作是该框架的一个组成部分，比如“10+3”环境部长会议就涉及海洋环境保护的内容。而双边合作机制和多边合作机制也取得了一定程度的进展，中菲两国于2017年成立的包括环保议题在内的“中国—菲律宾南海问题双边磋商机制(BCM)”就是双边合作出现积极势头的一个例子。尽管取得了一些成就，但同时也应看到，现有机制仍然是初步的、不完善的。以“10+3”为例，其不足之处表现在：首先，一系列协议都是“软法”，不具有强制力，组织松散，没有明确的海洋环保具体制度；其次，资金来源比较单一，既不充足，也有不确定性。(7)张丽娜、王晓艳：《论南海海域环境合作保护机制》，《海南大学学报(人文社会科学版)》2014年第6期。此外，很多合作机制没有稳定性与可持续性。前述的中、菲、越三国的海洋地震合作后来也遭遇了挫折，由于菲、越两国的国内原因，在中国完成了前两段工作之后，该协议并未得到继续执行。(8)鞠海龙：《菲律宾南海政策：利益驱动的政策选择》，《当代亚太》2012年第3期。《中国—东盟环境保护合作战略2009—2015年》也直陈现有机制存在的问题：“现阶段，缺乏有效的合作机制支持已逐步限制了双方环保合作的深入开展。”(9)《中国—东盟环境保护合作战略2009-2015年》， http://www.chinaaseanenv.org/dmhbhz/hzwj/201612/t20161226_373443.shtml。这些问题的存在，说明了现有机制还有待于改进、深化、发展，有待于推陈出新。同时应当看到，它们虽然存在种种不足，但可以作为积累经验的平台，进一步合作的起点，构建新机制的脚手架，来发挥有益的作用。

总之，考虑到南海地区目前的局势与现实的条件，依托中国—东盟合作的相关平台，作为一个过渡，来完善、创新环保领域的有关机制，是一个比较低成本、也比较务实的选择，应积极朝此方向努力。

(二)内容与模式：多元协同，因地制宜

南海的环境保护涉及多方面的问题，这些问题并非彼此孤立，而是存在着不同程度的联系。相应地，设想中的合作机制的内容也应当是多元的，以覆盖较为广泛的议题。

一是常规性环保机制。常规性环保机制针对的是南海生态环境保护的常规性议题、日常管理议题。应当根据所涉海域的具体位置、具体情况，以多边协议或者双边协议的形式进行体现，明确各方的权利与义务，明确各类资源的投入与环境管护行动的合作方式。二是环境突发事件应急机制。船舶突然损坏造成的海上污染、溢油事件的发生等环境突发事件具有突发性、扩散性、影响范围与风险的不确定性、应对的困难性等特点，这需要各国在合作机制中设有预案，以防患于未然，事件一旦发生，可以比较迅速地按照一定的程序进行应急响应。三是海洋科技合作机制。在比较广泛的意义上，海洋科技合作涵盖了海洋观测、海洋科考、灾害预警、气候变化、环境保护、海洋管理技术等多个方面。可以看出，就广义的海洋科技合作而言，它涵盖了海洋环保合作。显而易见，海洋生态环境保护，离不开科技手段，离不开与之相关的科技合作机制。为了深化南海生态环境保护，必须深化与海洋环境有关的科技合作，并作出机制化的安排，这涉及具体成员构成、海域位置、组织机构、工作程序、资金投入、项目安排、科研资源分配等等环节，并需要一一的细化。四是资源共同开发机制。“主权属我，搁置争议，共同开发”是中国政府和平解决南海问题的一种具体主张，体现了务实合作的精神。推动资源共同开发，一是可以缓和各国之间的矛盾，培植彼此的互信，稳定南海秩序，为环保合作奠定必要的基础条件，二是可以防止各自开发所导致的无序竞争、粗放开发。无序竞争、粗放开发，其后果有二，一是严重损害中国的海洋权益，二是容易加剧海洋生态环境的破坏，比如生物资源的损失、油田渗漏等等。所以，资源共同开发机制可以视作环保机制的一个相关机制。在推动资源共同开发的同时，还必须明确哪些区域的哪些资源需要暂时进行保护，暂不开发，以切实维护南海生态环境的可持续发展。

上述的内容需要通过一定的模式来体现，这种模式需要具体分析、因地制宜。在这一问题上，有学者研究了联合国环境规划署(UNEP)提供的三种模式，对可供选择的区域海洋环境合作路径进行了分析(10)姚莹：《东北亚区域海洋环境合作路径选择——“地中海模式”之证成》，《当代法学》2010年第5期。：一是“北海—东北大西洋模式”，这是一种分立模式。参与国都是发达工业化国家，政治、文化也相似，各国采取的做法是针对不同环保议题分别构建独立的法律制度。二是“波罗的海模式”，这是一种综合模式。周边六国在社会制度和意识形态方面有差异，某些双边协议易受第三方的干扰，最终采取的做法是对所有问题“打包”，一并立法。三是“地中海模式”，其特点是分立与综合相结合。鉴于参与国既有发达国家，又有发展中国家，经济发展水平存在差异，前述二种模式均存在片面性，于是将前二种模式相结合。

上述所言的三种模式，其中的任何一种都很难套用到南海的环保合作当中，而只能进行部分的借鉴。因为南海周边国家不仅在社会制度、发展程度方面存在差异，更重要的是多国染指中国的海洋主权，而且其他各方之间的申索也存在着交叠，形势复杂。在这里，重要的不是社会制度、发展程度的分歧，而恰恰在于各国之间的矛盾，环保机制的构建，需要考虑到这种特定情况。

对于一些普遍性的议题、共性问题，比如，南海环境保护的总的原则、规则、规范、决策程序，其作用是给不同的具体议题提供一般性的遵循，它需要沿岸各国共同遵守，应当以多边协议的形式来体现，通过多边合作机制来维护。协议的内容应当把以《公约》为主的国际法律法规与南海问题的实际情况相结合，使其更具针对性。对于一些具体性环保问题，需要再作分类：只涉及两国矛盾的海区，可考虑通过双边协议、双边合作机制来解决；涉及多国矛盾，或者环境影响溢出两国附近海域的范围，则需要构建相应的多边机制，将涉及的国家包括进来。总而言之，应将不同层面的机制结合起来，以适应不同海域、不同问题的特点。

(三)中国角色：发挥领导作用，推动各方合作

在南海环境保护的问题上，作为拥有南海主权的中国，作为全球大国、地区首要强国，其所处的位置、所能扮演的角色，都是重要而独特的。中国在这一问题上，理应发挥必要的领导作用。

门洪华教授系统分析过对待国际机制的国家战略选择模式问题(11)门洪华：《国际机制与中国的战略选择》，《中国社会科学》2001年第2期。，实际上就是关于国家在国际机制中的角色定位的一种分析。他的分析是一般性的，并非针对海洋环保的国家间合作问题，但可以作为一种工具被转化性的借用于此处。现将其论述转化为图1，以此为基础来看待中国的国家角色。从图上来看，中国显然不能作为南海环保机制的非参与国，只能选择参与。其次，中国作为拥有南海主权的国家、作为世界大国、作为地区性综合国力最强的国家，也不能选择非主导国这一角色，这与中国的实力、地位、国家利益以及应当承担的大国责任都不匹配。所以，中国必须作为主导国参与其中。作为主导国，我们又面临着两个选择：一是充当霸权国，二是充当一般主导国。但很显然，充当霸权国与中国主张的国际交往准则相违背，而且中国亦已明确表达过不称霸的立场，因而这不可能成为我们的选项。那么，按照图1的分类，中国似乎只能选择充当一般主导国。对于这种一般主导国，不能理解为一般性的主导国，而应理解为非霸权的主导国才比较贴切。

图1国家在国际机制当中扮演的角色

如果我们要承担起主导国的责任，就必须对南海环保机制的构建发挥有效的领导作用。那么，这种领导作用应当通过何种方式发挥？对此，复旦大学吴心伯教授认为：一是要坚持集体领导，二是要发挥表率作用，三是要通过对话形成共识。而且，中国的这种领导作用，应体现伙伴主义精神，避免霸权主义行为。(12)吴心伯：《大变局时代的大国战略》，http://opinion.huanqiu.com/hqpl/2017-08/11120520.html。在南海环保合作机制的构建过程中，中国也应与地区组织加强合作，发挥表率，推动各方的倡议、磋商与协调。

在这个问题上，我们还应当提出自己的合作计划，将南海环保合作机制的构建与本国的计划相衔接。2016年，国家海洋局发布了《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016年—2020年)》(13)参见《国家海洋局发布〈南海及其周边海洋国际合作框架计划〉》， http://www.hinews.cn/news/system/2016/11/08/030812083.shtml。，这一计划涉及的合作区域范围较广，南海是其中的关键区域，环保议题也是其中的重要内容。该计划已经表达了中国的立场、态度与合作设想，可以作为中国推进南海环保合作机制构建的一个指南，提出南海环保合作机制的中国方案供各方研讨，并将各种设想予以具体化。

四、小结

南中国海生态环境保护合作机制的建构，是一个重要的议题，既有必要性，也有可行性。同时，它也具有复杂性。总的来说，这是一个系统工程，很难一蹴而就，需要循序渐进，逐步达成。并在实践中不断总结经验，检视问题，逐渐完善。首先是培植互信，构建信任措施，求同存异，为生态环境保护机制的构建营造一个和平的、积极的氛围。其次是成立南海生态环境共同管理机构，明确其人员组成、资金来源、运行机制。三是划定南海环保的重点区域与一般区域，明确需要达成多边协议与双边协议的范围。四是明确机制的内容和层次，按照从易到难的次序分阶段推进、落实。最后是先达成一些非正式机制、政治性协议，再逐步向正式机制、有法律约束力的协议过渡。在这个问题上，应当系统筹划、渐进推行，分阶段达到目标。

作为全球与地区性大国，中国一是要在议程倡议、互信构建、合作推进、方案设想方面发挥带头作用，提供中国智慧。二是应将南海环境保护与本国发展战略相结合，既服务于地区和平，也服务于国家发展。三是在科技合作、资金支持等方面承担必要的大国责任。四是将南海环境保护与南海问题的其他方面的解决进行衔接，积极推动《南海行为准则》的最终达成。此外，鉴于南海问题的复杂性，南海的生态环境保护问题并非与其他高政治问题绝缘，中国在不完全排斥与域外大国进行环保合作(尤其是科技方面)的同时，还应有效防控域外大国对南海敏感议题的介入。