中国政党协商制度生成与发展：从“座谈”到“制度”

李桂华 孟雅睿

摘  要：抗日战争爆发前后，中国共产党通过党外人士座谈会等形式广泛听取党外人士意见，我国政党协商制度由此肇始。抗日战争结束后，中国共产党与各民主党派在重庆谈判、旧政协会议等场合进行协商，政党协商制度进一步酝酿。新中国成立后，中国共产党与各民主党派的协商机制逐渐固定，政党协商制度得以初建。改革开放后，中共中央恢复政党协商传统，并通过中共中央文件形式将政党协商制度确立下来。中共十八大以来，政党协商制度进一步发展完善。我国政党协商制度的发展历程，是中国共产党探索新型国家制度历程的重要组成部分，是中国共产党坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的典型缩影。

关键词：党外人士座谈会;民主协商会;政党协商;国家治理;协商民主

中图分类号：D613  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2020）01-0031-08

在革命、建设和改革的历史进程中，中国共产党将座谈会的形式成功引入党的工作，创造性地运用党外人士座谈会这一会议协商形式，開创了中国政党协商制度的先河。时至今日，政党协商制度已成为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，成为人民当家作主制度体系的重要构成。学界对政党协商的地位、作用、体制与机制等理论与现实问题研究较多。任世红对政党协商制度历史发展进行了研究，从民主党派的主体性视角出发，将政党协商历史分为中间派的独立性与宪政运动、民主党派的主动性与联合建国、参政党的自主性与合作治理三个阶段，认为抗战时期的民主宪政运动至1946年在重庆召开的政治协商会议前后是中国共产党与民主党派党际协商的肇始阶段[1]。丁俊萍把政党协商历史分为五个阶段，认为中国共产党的酝酿成立过程包含协商合作因素，政党协商开始于国共两党的第一次合作[2]。贺永泰对抗日战争时期党外人士座谈会的形式进行专题研究，认为陕甘宁边区党外人士座谈会是中国共产党领导的抗日根据地在政权建设中的新鲜创造[3]，是当代中国政治中党外人士座谈会最重要的历史渊源[4]。谈火生及笔者也对双周座谈会的发展进行了梳理。谈火生认为，双周座谈会的性质是政党协商，而双周协商座谈会的性质是政协协商[5]。笔者认为，双周座谈会起源于中共香港分局在香港的实践[6]。

总体而言，当前对政党协商制度历史发展的研究存在如下不足。其一，当前研究总体数量较少，且对起源、局部探索及历史分期等基础性问题分歧较大。其二，现有著述多从中共或民主党派的政党主体视角进行研究，较少从政党协商形式制度化视角进行研究。其三，当前研究关注党外人士座谈会及双周座谈会等具体协商形式较多，较少从整体上研究政党协商制度变迁。鉴于此，笔者借鉴已有研究成果，以中国政党协商制度本体为研究对象，在国家制度和国家治理视野下梳理中国政党协商制度生成与发展进程。

一、制度起源：抗日战争时期党外人士座谈会的运用

抗日战争爆发前后，伴随中共与各民主党派和民主人士联系的增多，中国共产党开始以非党人士座谈会和党外人士座谈会等形式积极推动与党外人士的协商，并将之作为重要的工作方法加以推广。囿于条件，这一时期的党外人士座谈会主要以士绅为对象，党派协商色彩较淡，但我国政党协商制度由此肇始。

中国共产党成立后，先后与国民党、民盟、第三党等在大革命时期和抗日战争时期以第一次国共合作和国民参政会为平台进行协商合作。中共与其他党派在此间的协商合作，对之后中共与各民主党派的政党协商起到了非常积极的影响。但是，当代中国政治意义上由中国共产党领导、各民主党派参加的政党协商不开创于此，而是起源于抗日战争时期的党外人士座谈会。1935年12月，中共中央召开瓦窑堡会议，正式摒弃“左”倾关门主义，制定抗日民族统一战线的新策略。此后，中共逐渐对各民主党派和民主人士的抗日民主活动予以更多肯定性评价，与党外人士的合作逐渐增多，与他们通过各种形式进行协商合作逐渐提上议事日程。

1940年3月，由毛泽东起草、中共中央发布的《抗日根据地的政权问题》明确提出：为执行“三三制”，必须教育党员“遇事先和党外人士商量”，“尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见”[7]。1941年5月，中共中央政治局批准发布的《陕甘宁边区施政纲领》指出：在实行“三三制”的政权机关中，“共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办”[8]。1941年11月，毛泽东在陕甘宁边区第二届参议会上指出：“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”[9]1942年3月，中共中央政治局扩大会议讨论经毛泽东大量改写的《中共中央关于共产党员与党外人员关系的决定（草案）》。毛泽东在发言中指出：“今后凡重要问题，都要召集大的会议，征求同志们的意见。中央要听同志们的意见，党要听党外人士的意见。”[10]毛泽东进一步指出：“在各抗日根据地内，县委以上的各级党委必须有计划地召集党员与党外人员联合一起的干部会议及座谈会，与党外人员共同讨论各项抗日政策，并征求党外人员对党的意见。”[11]

此后，在毛泽东和中共中央的推动下，作为中共听取党外人士意见的一种重要方式，各个层级、名称各异的党外人士座谈会在整个陕甘宁边区逐渐铺开[3]。其中，最具代表性和影响力的是中共西北中央局1943年1月召集的非党人士座谈会。1943年1月29日，中共西北中央局召集陕甘宁边区政府非党人士李鼎铭等举行座谈会，传达西北局高干会的经过与决定，听取他们的意见。李鼎铭等人均表示：“希望以后凡不是中共党内问题，都能事先与他们商谈。”1943年2月，分管陕甘宁边区工作的任弼时在关于此次座谈会情况的报告上批示：“以后凡经政府通过执行的重要政策，可以先与他们交换意见，然后提出。”[12]毛泽东也批示指出：“以后西北局可每两月召集座谈会一次。”[13]根据这一指示，1944年7月，陕甘宁边区决定将党外人士座谈会的意见作为政府制定政策、确定工作方针和改进工作的参考[14]。中共西北中央局也向所属各地委发出指示，令其“立即准备”“召集党外人士座谈会”，以“求得党外人士对政权工作、三三制等的缺点，知无不言，言无不尽，而对各项建设工作则提出积极建议”[15]。7月21日，中共中央将西北局这一指示转发给其他中央局、分局及地方党委参考。根据西北局的指示，陇东、延属等十几个分区、县区相继召开座谈会，与政权机关中的党外人士、地方士绅、社会名流、劳动英雄等进行座谈，起到了很好的效果[16]。

在各地普遍召开座谈会的基础上，中共中央开始将其作为政权建设的一部分加以推广。1944年8月，中共中央机关报《解放日报》发表的社论《党外人士座谈会的意见》指出：党外人士座谈会“是三三制政权的补充形式的一种”，“敌后各根据地都应该举行”[17]。此后，毛泽东在陕甘宁边区参议会第二届第二次会议和中共七大上均提及共产党与党外人士的座谈会，并将其作为一种重要的工作方法和任务加以强调。

抗战时期党外人士座谈会的召开及推广，是中国共产党推进统一战线工作、巩固和发展“三三制”政权的重要尝试。它起到了巩固政权、加强与党外人士协商合作的作用，并为新中国成立后中共与各民主党派、无党派人士的合作共事和政治协商提供了先例、积累了经验。

二、机制确立：新中国成立前后政党协商惯例的形成

抗日战争结束后至新中国成立前后，中国共产党与各民主党派在重庆谈判、旧政协会议等重要场合进行协商，促进了政党协商的发展。国民政府加强对各民主党派施压后，中国共产党人注意保护并支持各民主党派人士继续活动，并通过双周座谈会和中国人民政治协商会议等形式进一步推动政党协商发展。新中国成立后，中国共产党与各民主党派的协商机制逐渐固定，政党协商制度得以初建。

在重庆谈判期间，毛泽东、周恩来等中共领导人曾与民盟中央领导人张澜、沈钧儒、罗隆基、章伯钧、黄炎培等多次会晤，就国是交换意见[18]。毛泽东等人听取了民盟关于政治协商会议、军队与政权问题等事项的意见建议，并就双方的团结配合等问题与民盟交换了意见[19]。在此期间，毛泽东还同正在筹建三民主义同志联合会、中国民主建国会、中国人民救国会和九三学社的民主人士进行交谈，鼓励他们组织起来。此后，在旧政协召开期间，中共代表也经常同民盟代表和无党派人士进行磋商，并在一系列问题上同他们采取联合行动。

旧政协会议结束后，国民党政府悍然发动全面内战，并加紧对民主力量进行迫害和镇压。各民主党派被迫转入地下，各民主党派及无党派的知名人士纷纷向当时相对安全的香港转移。在周恩来的具体部署下，中共香港分局积极帮助各界民主人士向香港转移[20]，并在香港通过“双周座谈会”与各民主党派及无党派人士进行协商。其间在香港召开的“双周座谈会”，由中共与各民主党派的负责人轮流主持，邀请各民主党派及无党派人士的中上层人士参加，一般“采取边聚餐边座谈的形式”[21]，就国内外的形势发展商谈讨论。各民主党派及无党派人士响应中共中央“五一”号召、发起新政协运动以及参加人民政协等重要历史议题，都是通过“双周座谈会”协商确定和具体实施的。笔者认为，中共香港分局在港的“双周座谈会”实践，是新中国成立后全国政协“双周座谈会”制度的实践起源。中共香港分局开展的“双周座谈会”，是中国共产党同各民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行的政治协商，具有政党协商的特征。因此，中共香港分局的“双周座谈会”实践，可视作中国政党协商制度发展的重要实践。

1948年8月起，在中共中央的安排下，各民主党派负责人、无党派人士陆续自香港、上海等地进入东北、华北解放区，参加筹备新政协。1949年1月，北平和平解放。随后，各民主党派负责人及无党派人士开始从东北和华北解放区向北平汇合。此后，中共中央多次邀请党外人士召开座谈会，与他们就当时的国际国内形势进行协商讨论。6月15日，在中国共产党的领导下，各民主党派、无党派人士及人民团体的代表组成新政治协商会议筹备会，负责共同纲领起草、政府方案拟定等各项筹备工作。9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。人民政协的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。新中国成立前的一系列密集协商，是中国共产党与各民主党派合作史上的重要事件，也使决定大事前与党外人士协商通气的做法深入人心，逐渐成为中国共产党治国理政的惯例。

新中国成立后，按照这一惯例，在决定大事之前，“毛泽东或其他中央领导人，事先都要向党外人士通通气，听取他们的意见”[22]。在抗美援朝战争、三反五反运动、社会主义改造、召开全国人民代表大会和制定宪法等一系列重大事件中，中共中央都事先与党外人士进行协商。在中共中央决定准备召开全国人民代表大会和制定宪法后不久，针对党外人士的顾虑与思想波动，毛泽东和周恩来多次进行说服和解释工作。1953年1月11日，毛泽东召集有18位党外民主人士参加的座谈会;第二天，周恩来召集政协座谈会。随后，针对党外人士的顾虑与问题，周恩来和毛泽东在1月13日的中央人民政府委员会上向与会代表分别作了解释和说明。这“在国家最高领导层中，统一了思想，消除了某些人的顾虑”[21]1273。此后，针对全国人民代表大会召开以后政协的存废、性质、任务等一系列问题，毛泽东又于1954年12月19日邀请各民主党派负责人和无党派人士座谈，专门对此作出说明。

除亲自召集党外人士座谈会外，毛泽东等中共中央领导人多次就召开各个层级的党外人士座谈会作出指示。1951年1月25日，毛泽东在批阅苏南区党委统战部关于召开民主党派座谈会给中共中央华东局并华东局统战部的报告时，要求各中央局、分局、省市区党委的统战部“一律定期召集，或有大事召集各民主党派代表人士开会”，“并向中央统战部作报告，不开会不报告者认为失职”[23]。1954年7月6日，毛泽东在阅读中共中央华东局统战部关于党外人士座谈会情况的报告后批示：“李维汉同志：此件似可转发各中央局、各省市委统战部（除华东）仿照办理。”[24]中国共产党与党外人士进行座谈协商成为一种惯例和传统延续下来。这种协商传统得到李济深的赞叹：“政府凡有一件比较大的事，都先经过协商机关座谈一番，然后提交政府委员会通过公布。”[23]3271978年12月，习仲勋在中共广东省委召集的民主协商会议上指出：“凡属国家政治生活中的重大问题，召开各方面代表人士參加的会议，进行民主协商，广泛听取意见，这是毛主席、周总理给我们树立的光荣传统。”[25]

三、制度化探索：改革开放后政党协商传统的固定化

党的十一届三中全会召开后，中共中央开始在包括统一战线在内的各个领域进行全面拨乱反正，一度中断的党外人士座谈会等政党协商传统具备恢复的条件，把政党协商“作为制度固定下来”[26]的建议具有了实践的可能。

1979年6月，中共中央邀请各民主党派负责人和无党派人士举行民主协商会，就增补和调整全国人大常委会副委员长、国务院副总理和政协全国委员会副主席的人选等问题进行协商。此次会议确定：“今后凡属重大的问题，我们都要同大家商量。”[27]9月13日，第14次全国统战工作会议讨论并通过《新的历史时期统一战线的方针任务》。该文件指出：“我们一定要恢复和发扬毛泽东同志、周恩来同志为统一战线树立的民主协商的优良传统，充分发扬社会主义民主，活跃国家的政治生活。今年六月，党中央邀请各民主党派和无党派人士举行民主协商会，为全党做出了表率。最近，中央又批准恢复我党同各民主党派、无党派代表人士的座谈会（大体两月举行一次）。这些重要做法，建议各级党委仿照执行。今后，凡属有关国家和地方的重大问题，应当同各民主党派的领导人和无党派的代表人物进行协商。”[28]10月14日，中共中央批转了这个文件。此后，中共中央多次举行民主党派和无党派人士座谈会、民主协商会，就党和国家的重大问题与各民主党派和无党派人士进行协商。

在20世纪80年代，每逢有重大政策制定发布，有重要文件制订颁布，有全国人大、国务院、全国政协等领导人选变更，或有重大突发情况出现时，中共中央都会召集党外人士举行座谈会或协商会，进行座谈协商，听取他们的意见，或向他们通报。毛泽东时代开启的政党协商传统得以延续，并得到了坚持和发展。在此过程中，各民主党派和无党派人士切实感受到中共中央坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的诚意与决心。伴随这一健康政党协商形式的恢复与发展，将中国共产党与党外人士民主协商的传统作为制度确立下来的呼声高涨起来。

1987年5月，《新时期统一战线讲座》汇编的相关文章指出：“近几年来，党中央的许多重大决策，包括政治的，经济的和文化教育，科学技术的决策，都事先征求各民主党派和党外人土的意见”，“在这些方面，几年来虽然有进步，但还没有形成一套完善的制度，需要下大气力加以研究，逐步形成一套比较完备的具体制度、具体形式，做出相应的法律规定，使之具有稳定性和权威性”[29]。1987年10月，中共十三大提出“完善共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，要求“使国家大政方针和群众生活重大问题的政治協商和民主监督经常化”。1989年1月，邓小平批示：“可组织一个专门小组（成员要有民主党派的），专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案，并在一年内完成，明年开始实行。”[30]中共中央随即开始邀请各民主党派中央负责人与各有关部门负责人共同研讨，形成《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》初稿。

1989年12月30日，中共中央将修改后的文件以“1989年14号文件”的形式正式发布。该文件明确提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”[31]。同时，文件根据中共中央此前与各民主党派进行协商的主要形式，第一次明确提出了“民主协商会”“高层次、小范围的谈心活动”“民主党派、无党派人士座谈会”[30]245-246等三种会议协商形式，并详细规定了上述会议协商形式的召集人、参加人、协商内容等。此外，文件指出：“除会议协商以外，各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。”[30]246这实际上就在会议协商之外初步建立起了书面协商和约谈协商的工作机制。上述几种协商形式的提出，明确了不同协商形式的具体作用，丰富和发展了政党协商的形式，使政党协商第一次通过中共中央文件的形式确立下来。1993年，根据民建中央的建议，八届全国人大一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[32]载入宪法，进一步保证政党协商制度规范化发展。

四、制度化跨越：中共十八大以来政党协商制度的成熟

21世纪以来，政党协商制度得到长足发展。中共中央于2005年颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确提出“完善中国共产党同各民主党派的政治协商”[33]。2007年11月，国务院新闻办发表《中国的政党制度》白皮书，全面介绍了中国政党制度的形成、主要特征和基本内容，再次对多党合作制度中的政治协商进行了详细说明。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央积极推动政党协商制度的创新与完善，促进了中国特色社会主义民主政治制度建设的快速发展。

中共十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并提出“健全社会主义协商民主制度”“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[34]的要求。2015年2月，中共中央颁发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，第一次提出“政党协商”的概念，并将其列于七大协商形式之首。该意见提出“继续探索规范政党协商形式”的要求，并第一次提出就党和国家重要方针政策、重大问题召开的“专题协商座谈会”，就重要人事安排在酝酿阶段召开的“人事协商座谈会”，就民主党派的重要调研课题召开的“调研协商座谈会”，根据工作需要召开的“协商座谈会”[35]等四种内容更为具体、划分更为细致的会议协商形式。同时，意见提出“完善中共中央负责同志与民主党派中央负责同志约谈形式”“完善中共中央与民主党派中央书面沟通协商形式”[30]。2015年9月22日，中共中央正式颁发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。该条例单列“民主党派和无党派人士工作”一章，将“参加中国共产党领导的政治协商”确定为民主党派的基本职能，并明确指出“政党协商主要采取会议协商、约谈协商、书面协商等形式”，要求“中央和地方各级党委应当按照规定程序开展政党协商”[36]。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁布，为政党协商的开展提供了制度保障。

[19]  中国民主同盟中央委员会.中国民主同盟史[M].北京：群言出版社，2012：23-24.

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[23]  中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1949—1976）：第1卷[M].北京：中央文献出版社，2013：291.

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[38]  中央统战部负责人谈《关于加强政党协商的实施意见》[EB/OL].（2015-12-11）[2019-12-11].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/11/c_1117433028.htm.

[39]  韩金伟，胡珉瑞.开辟政党协商新局面——综述中共十八大以来多党合作事业的发展（二）[N].团结报，2017-09-28（1）.

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责任编辑：林华山