后疫情时代城市治理的新变化①

唐皇凤

作为多种风险因素交织叠加的突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情目前已经在全球范围内广泛蔓延而成为“全球性流行病”。疫情防控成为对世界各国治理体系和治理能力的重大考验，成为检验世界各国政治制度比较优势和国家治理效能的试金石。我们需要全面分析新冠肺炎疫情对我国城市治理体系和治理能力现代化的中长期影响，尤其关注疫情防控过程中城市治理体系和治理能力所呈现出来的明显短板，洞悉“危中之机”并有效“化危为机”，积极探寻后疫情时代推进城市治理现代化的战略路径。

在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中，中国共产党充分发挥集中统一领导和“新型举国体制”的显著优势，通过强大的政治领导力、组织动员力和资源统筹力迅速把各方面的力量凝聚起来，展现出较高的危机管理水平，充分彰显出我国国家制度和治理体系的活力和韧性。当然，这种强大的动员力只是一种外在的呈现，实质上却是党的领导力和组织力的充分体现，是党在长期的革命、建设和改革过程中所积聚起来的社会资本和社会信任。与此同时，在我国的城市治理过程中，这种组织力带有一定程度的权威动员色彩，使得动员模式的有效性和可持续性动力不足。

这次疫情防控也给城市治理带来了一些新的元素。其中，现代信息技术，尤其是大数据、人工智能等在抗疫中的广泛运用，为提升疫情防控效能提供了坚实的技术支撑，也代表着城市治理现代化的未来趋向。如中国电子科技集团建立的风险人群感知大数据平台，用于对疫情发展趋势的分析所研发的密切接触者测量仪，每个人只要输入自己的姓名和身份证，就能够快速便捷地甄别是否为密切接触者。在医疗物资的保障调度、发热检测、药品筛选和疫苗研发、病毒溯源等方面，人工智能和大数据技术都大有用武之地，如中国信息通信研究院研发了重点医疗物资的保障调度平台，极好地实现了保障和调度的有效性和实时性。另外，海康威视、百度、旷视以及云天励飞等企业研发的各种各样的红外测量设备，通过与人工智能的辅助诊断手段相结合，可以快速识别发热患者，提高疫情防控的效率。因此，大数据、人工智能与城市治理、公共卫生应急管理体系的有机结合，成为本次疫情防控中的一道靓丽风景线。与此同时，我们也应该认识到，技术治理本身也是双刃剑，还有很多需要高度警惕的内生性风险。

此次新冠肺炎疫情防控应该成为优化我国城市治理的关键节点，成为常态化疫情防控时代城市治理体系和治理能力现代化的重要拐点。此次疫情防控为我国城市治理现代化带来了深刻的启示，主要体现在：

(一) 完善构建“四治”深度融合和有机协同的城市治理体系

我们需要构建以社会和政治秩序为前提和平台，以自治为发展目标和路径，以法治为基本方法和保障，以德治为辅助和有效补充的“四治”深度融合和有机协同的城市治理体系，具体包括： (1) 优化城市治理的政治体系，关键是构建统揽全局、协调各方的党的领导制度，构建职能优化、运行高效的政府负责体制，以及区域联动、部门协作的齐抓共管机制。(2) 优化城市治理的自治体系，关键是完善基层群众、企事业单位和社会组织自治机制，不断提升社区自治服务水平。(3) 优化城市治理的法治体系，关键是要建设科学完备的市域法规体系、公正权威的市域法治实施体系以及规范严密的市域法治监督体系。(4) 优化城市治理的德治体系，强化德治的引领作用，广泛开展社会主义核心价值观教育，提升全体市民的社会公德、职业道德、家庭美德水平。推进“四治”的深度融合和有机协同，关键是构建基层党建引领下的自治共治格局，以激活党组织的政治引领功能，带动基层社会自治，创新共治模式。

(二) 给基层一线授权赋能，充分激发城市治理的创造性活力

在一个具有高度复杂性、充满不确定性的现代社会，没人能预先获知我们面临的所有问题的正确答案。我们唯一能做的就是在探索中前进，在不断试错的过程中逐渐揭开问题的真相。因此，给予基层一线人员足够的创新空间，充分信任基层一线人员并有效地授权赋能，是推进新时代我国城市治理体系和治理能力现代化的战略性工程。在疫情防控常态化阶段，我们要实现治理重心下移和资源下沉，充分发动群众，有效动员社区工作者、基层党员、网格员、志愿者、社工等多元主体，加强联防联控、群防群治和网格化管理机制建设，在城乡社区织密织牢疫情防控的第一道防线。注重发挥社工、心理咨询师等专业化力量在专业援助、心理疏导等方面的作用，持续夯实城市治理体系和治理能力现代化的社会基础。构建针对社区工作者的精细化的激励约束机制，为基层治理注入源源不断的动力支撑，只有这样才能真正提高城市治理的效能。

(三) 优化城市空间结构，提升城市空间治理能力

城市既是一个高风险的治理空间，也是一个治理问题高度专业化的空间。快速城市化背景下，人口和资源快速向城市集聚，城市成为社会经济生活的主要空间，资源环境约束趋紧，空间治理成为城市治理的主要阵地，具体举措包括： (1) 落实城市空间划分和管控。加快编制市域国土空间规划，合理划定“三区三线”(1)“三区三线”指城镇空间、农业空间与生态空间，生态保护红线、永久基本农田保护红线与城镇开发边界。，系统性构建城市国土空间开发格局、生态安全格局、农业发展格局、城镇体系布局和产业发展格局，落实国土空间有效管控，提升国土空间治理能力和效率。打造以解决居民基本生活需求为出发点的社区15分钟生活圈，形成以均衡资源分配、保障社会民生、维护空间公正与组织地方生活为目标的城市生活空间。以“三区三线”和空间准入清单为载体，形成一套综合空间管控原则，科学指导城市空间的开发与保护。(2) 提升城市生态环境品质。构建现代化城市生态环境治理体系，实施以控制单元为基础的环境质量目标管理体系。实行更严格的污染物排放标准、总量控制标准及产业准入环境标准；提高治污能力和水平，加强生态环境污染精准化监测、数字化决策以及智慧预警预报系统的建设与集成；保障湖泊连通、防汛抗旱、城市防洪、应急保障、生态修复及补偿等重点基础工程建设，提升排涝标准与防洪标准的衔接与统一，增强防灾减灾救灾能力；加强环保基础设施建设，完善“减量化、资源化、再利用”的垃圾分类管理模式。(3) 建立空间格局演化精准评估机制。构建空间格局动态评估和调整机制，准确掌握空间格局变化的本底状态，提升空间开发和保护动态监测信息化水平，辨识空间开发保护中的关键问题，按照不同地区资源环境承载能力优化空间结构，实现国土空间结构和功能布局优化有序可控。

(四) 完善重大疫情防控体制机制，健全城市公共卫生应急管理体系

目前，北京和上海等地都出台了加强城市公共卫生应急管理体系建设的相关意见，强调统筹完善公共卫生、医疗救治、物资保障、城市运行、社区治理等各环节，提升重大疫情防控能力。而健全集中统一高效的公共卫生应急管理领导指挥体系，完善防治结合、联防联控、群防群控机制，强化部门职责、属地责任、社区管控、社会动员，推进区域协同合作，打造平战结合、专业化、复合型、高水平公共卫生人才队伍，显著提升城市在疫情监测、疾病救治、物资保障、科研攻关等方面的能力，则是推进城市公共卫生应急管理体系现代化的关键。完善平战结合、风险预警、危机管理、联防联控、群防群治和网格化管理机制，把公共卫生应急管理融入城市运行“一网统管”体系，建立跨部门、跨层级、跨区域信息整合和协同治理机制，依托大数据、人工智能等技术优化疫情监测、排查、预警和防控工作，则是城市公共卫生应急管理体系现代化的必由之路。

2020年3月10日，习近平总书记在湖北武汉考察时强调：“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”新冠肺炎疫情的爆发表明，风险和机遇是影响社会运动的两种力量，也是决定城市治理现代化模式和路径的决定性力量。城市治理过程中蕴含的巨大内生性风险，促使我们积极建构现代化的城市治理体系，提升预防、识别、处置城市治理风险的能力，确保城市社会的整体有序和生机活力。面对新时代的城市治理现代化，我们需要坚守三个基本立场：中国共产党在城市治理现代化进程中的全面领导地位；建设“自主性”国家，确保国家权力在城市治理现代化进程的权威地位和主导作用；充分激活城市治理现代化的内生力量，发挥现代信息技术在城市治理现代化中的保障和支撑作用，为新时代我国城市治理现代化奠定坚实的社会和技术基础。