后疫情时代的城市韧性构建①

黄建洪

正如塔勒布所言：黑天鹅总是在人们料想不到的地方飞出来(1)纳西姆·尼古拉斯·塔勒布.黑天鹅[M].万丹，刘宁，译.北京：中信出版集团，2019：141.。新冠疫情就是这样的一只“黑天鹅”，其影响广泛涉及生命健康、经济发展和社会生活的方方面面。因此，后疫情时代的城市治理绝非仅仅局限在突发重大公共卫生事件的范畴之内可以“毕其功于一役”。疫情冲击波所造成的极限挑战，直逼人们习以为常的思维方式、生产方式和生活方式的底线，形成全球性重大公共管理议题。新冠疫情这一重大变量，与原来的现代化进程叠加所形成的动态与静态、历史与现实、城市与乡村、线上与线下、规划与建设、管理与运行、地上与地下、水域与空域、族群与代际、国内与国外、响应与协同、社会网络与公众参与、公共与私域、结构与功能等诸多关系，对后续城市治理乃至国家治理均会形成复杂而深刻的影响。

城市是一个复杂而深刻的系统，然而诸多风险与城市森林共生，风险城市、风险社会已然而至。此次疫情，在一定程度上改变了国家与社会的交互界面和交往方式，因而城市治理也有了新的需求。特别是对生命与生活、生产与生态的较高融合度需求，前所未有。这里，我们关注城市韧性(Urban Resilience)在疫情面前的表现及其在后疫情时代的优化与构建。众所周知，多年来城市韧性的研究一直是学界探讨的热点。究其原因，实质上是人们对现代城市所面临的种种复杂不确定性所做出的理论和实践回应。这之中，要害在于前瞻性地探索适应性的调整方法和建设路径，以确保城市具有持续不断的适应力、学习力和创新力，能够在各种自然的、社会的抑或是多重因素叠加的危险、灾难面前，有自我更新、自我恢复、自我发展的动态调整和系统平衡能力。因此，面对非预期性的新冠疫情这类突发重大公共卫生挑战，城市的结构韧性、过程韧性以及系统韧性表现如何，就构成了对城市治理质量的直接检验。疫情期间我们的城市治理，既沿用了以往组织动员的传统，又因实际面临多种新变量而广泛导入治理的技术资源，形成了治理的新效应。譬如，通过诸如“健康码+网格化+铁脚板”的组合模式，以组织动员为中轴的方式，将信息技术、群众路线与社会动员结合起来，形成广覆盖、深嵌入、高强度的效能治理格局，收到了颇为显著的疫情管控绩效。与此同时，将疫情治理与复工复产快速结合起来，通过产业链复工、管理链复工、服务链复工等方式致力于经济社会秩序的恢复与调整，也取得了积极成效。

面向未来，基于社会实践结构的巨变，构建更有质量的城市韧性，需要我们进一步关注如下方面的问题：

(一) 更新城市治理观念

面对城市韧性的提升需求，需要从平面的城市到立体的城市、从简单的城市到复杂的城市、从物质的城市到安全的城市转变，以均衡实现权利的社会化与社会的空间化。城市不是孤岛，而是一个复杂的生态群落，各类人群在此应该可以获得各美其美、美美与共的生存和发展，城市的“中心-边缘”规划结构和粗放摊饼式建设模式，显然难以真正有效承载人们对美好生活的向往。“城里的月光把梦想照亮”，第一要义还是要有安全保障、生存稳定、发展愿景，有“小目标”可以得到基于持续努力而循序实现的城市空间。韧性维度的城市治理，理念上需要更加明晰、更加牢固地确立物化城市的人本化和法治化转型，需要更有安全感、更有创新力、更有生活味。

(二) 更新城市治理构架

既往适用于工业化初期和大工业时期的管理思路在城市治理的过程中具有内生的片面性和脆弱性。比如，“切块式”的职能模式，对于标准化、程式化的惯例事务得心应手；而对于诸如新冠肺炎疫情一类的非常规性强烈冲击，存在着相当程度的不适应。疫情让我们反思，在特殊紧急情况下的适恰反应与效能行动，需要对现有城市治理构架做扁平化与服务性优化升级。循此，一方面可以更加系统深入地思考整合性的治理，在政府职责调整和治理工具优化方面，有更加集约和高效的制度安排；另一方面，信息技术持续导入下的城市公共管理和服务，既确保效率、更确保安全，还凸显公正的内涵，可以通过系统集成、整合创新的方式给予更多的关注。

(三) 更新城市治理战略

“拦水坝”思维难以“围栏拒险”，疏浚式的微循环思维、可持续发展思路则有助于提升城市的抗险能力和风险纾解能力。为此，需要对新时代下的城市有新的思考。譬如，选取走城市群的道路，或城际一体化发展的路子，实施“群组韧性”的战略，有助于对冲行政区治理所形成的“围堰”风险和强刺激危机冲击下的“堰塞湖”效应；又如开展韧性“仓库”建设，即对各类传统的、非传统的、显在的、潜在的风险，建立“风险档案库”或“风险账本”，基于城市区位、人口结构、产业形态、社会矛盾、利益断点以及卡档信息等，做好基础性的危源排摸、危点扫描以及危情研判，提供防患于未然的预见性；再如，结合城市地下空间、综合管廊规划等建设应急管理或紧急避难工程，围绕公共卫生和健康的更高要求，升级扩容城市防疫、救治、救助等公共项目，实施韧性工程的规划建设以提高城市管理和服务能级，从而强化预防和治愈突发风险的核心能力。此外，从科技支撑、传统文化等方面寻求韧性智慧，建设更具包容力和宽容度的韧性文化，以及在提高制度质量、政策针对性以及机制运行通畅度与协调性等方面提升韧性保障等，都是基于韧性战略更新带来的新考量。

(四) 更新城市治理尺度

面对持续转变中的新阶段、新矛盾、新需求、新战略，城市治理需要有新策略，即基于实践需求的治理尺度新调整。一方面，基于城市权利的政治、经济、文化、社会、空间、生态等发展需要，在历时性题域共时性呈现的大格局下，对城市治理的整体性策略与精细化策略要有更高的要求。另一方面，基于各种自然风险与“人造风险”叠加的态势，需要更为深切地关注应急管理、危机管理与风险治理的辩证关系，围绕城市的生命周期与危机的生命周期互嵌、互塑的实际，设计城市韧性建设的新维度。从工程韧性到生态韧性，再到经济-社会维度的演进韧性，可持续的治理行动中应更加深入地关注其过程导向，而非仅仅结果导向。将治理的“社区-城市-区域”全空间尺度与海绵城市、综合管廊、城市绿地、河流水系、轨道交通等韧性城市细分的全领域维度融合起来，将地区经济韧性、区域设施韧性、社区社会资本韧性以及社会组织韧性等有机结合起来，以持续有效地改善城市的自由与秩序基础，从而让城市在动态的系统运行中获得富有内涵和韧性的成长力量。

(五) 更新城市治理行动

结合城市更新、新型城镇化建设、城市能级提升、产业转型升级等设计推进匹配性的公共管理和社会服务，尤其应在诸如公共卫生保障体系等重要领域有一个整体性提升。这里需要关注以下几个问题：一是城市空间的更新，与城市规划新取向要有融合度；二是新型城镇化的建设，做好教育、文化、医疗卫生、居住等基础性资源的配置和保障至关重要；三是城市的产业化转型升级与城市人口的市民化应建立更为直接的关联，其中控制粗放增长的后置风险及其“工程烂尾”极其重要。城市行动的目标清晰性、资源整合性、动力持续性以及过程可参与性、结果的亲民性需要突破碎片化，否则支离破碎的各种城市问题的累积本身就会拖垮城市。

(六) 更新城市治理评价

理性与温情在城市治理中缺一不可、相得益彰。这需要更多地关注“城市即人民”这一本质议题，将动态的安全观与系统的平衡观综合起来考虑城市治理究竟所欲何往。城市不是一个可以让人随心所欲打扮的“小姑娘”，城市的发展有着自身的规律，同时她又深深地置身于历史文化传统与现实经济社会结构之中。塑造有内涵、有力量、有气质和有温度的城市，让城市在传承、认同与创造方面都给人们以足以激发创新的不确定性和足以确保安全的确定性。构建有韧性的城市想象力和城市魅力，要致力于的“美好”不仅仅是城市地标、闪烁的霓虹和鳞次栉比的楼宇群，更多的则是创设产生城市思想、城市创造力的城市生态。唯此，我们才有可能既安顿好肉身，又抚慰好灵魂，才会在让城市生活更美好的同时，让我们自身也更加美好。