后疫情时代城市善治的内在机理①

陈 辉

新冠肺炎疫情已成为二战以来全球最为严重的公共卫生事件，当前，只有个别国家为零感染率。通过数据模型演化，可以发现新冠疫情以大城市为中心向周边扩散，例如，意大利以米兰为中心的伦巴第城市圈，中国以武汉为中心的城市圈，西班牙以首都马德里为中心、英国以伦敦为中心、美国以纽约为中心、俄罗斯以莫斯科为中心皆成为新冠疫情的重灾区。

基于技术发展的全球化一方面使得各国居民以现代交通工具为载体，往来更为便捷，以城市为节点的公路、铁路以及国际航空将整个世界连接起来，促进了产业链分工与经济效益的优化，另一方面，全球化也加速了病毒在世界的迅疾传播，特别在交通便利、人群密集的国际化大都市。也就是说，孕育现代化的两个基本要素：全球化与技术化在给世人带来生活舒适、旅游便利、物质丰裕与经济发展的同时，也蕴含着深不可测的社会与技术风险，这突出体现在城市生态的脆弱性与管治的不确定性。探寻城市善治的有效之道，在于如何经由理性、审慎和反思实现城市的健康发展(1)陈辉.中国城市基层治理研究：范式转型与善治逻辑[J]. 上海行政学院学报，2018(3)：54-63.。回眸历史，现代城市供水与排水网络的发展使得“19世纪的世界病”霍乱逐步绝迹，生活于那个时代的法国大文豪雨果曾言：“下水道是城市的良心”(2)雨果. 悲惨世界[M].南京：译林出版社，2010：1151.。

纵观此次新冠肺炎疫情，原先疫情严重的东亚区域在疫情防控以及生产与生活秩序的恢复方面已初见成效，除中国以外，韩国也被国际社会视为疫情防控的优等生，特别是首尔市的疫情防控，究其原因在于中央与地方能够实施精准统一的疫情防控举措，共享信息、相互交流。由于信息公开透明,确保国民的知情权，有效提升了政府的信任度，得到国民的积极配合，从而遏制疫情在城市的广泛传播。首尔市疫情治理的具体举措为：对病毒“检测追踪”“尽早发现”以及“尽快隔离”。从新冠病例数的曲线图来看，东亚疫情曲线呈现从波峰往波谷的滑落趋势。反之，如若政府间的政策不一，甚至各行其是，国家缺乏统一连贯且能够有效执行的疫情防控政策，例如，欧洲、北美和南美一些城市反而成为新冠疫情的重灾区，疫情呈波浪式发展。因此，国家的能力建构与维系非常重要，体现在安全秩序的供给力与公共政策的执行力两个重要维度(3)弗朗西斯·福山. 国家建构：21世纪的国家治理与世界秩序[M].上海：学林出版社，2017.。城市治理历来存有两种基本范式，即“大政府、小社会”与“小政府、大社会”：前种范式基于科层制治理逻辑，由政府包揽一切，对于社会进行全面管控，但由于政府不可能全知全能，各级政府所具有的强大的资源动员与整合能力唯有在上级政府甚至中央政府的强力指令下才能发挥出来，科层制的治理结构往往会错过疫情治理的最佳时机，且付出高昂的社会成本；后一种范式基于市场化治理逻辑，有助于充分调动社会的活力，尊重社会的自主性与市场的自发秩序，但是在需要由国家所提供的整体性公共产品，例如统一公共政策供给以及全民公共医疗保障等方面有所欠缺，市场碎片性、公权力的软弱涣散以致过于注重短期利益，导致城市治理失灵。因此，城市善治需要超越科层制的“大政府、小社会”亦或市场化的“小政府、大社会”论争的窠臼，形塑“强政府、强社会”的治理之道，实现强大国家能力和社区自治能力。国家能力的优势在于有效治理，维系城市运行秩序，进行公共产品有效供给；社区自治的自发秩序有助于将疫情与危机遏制在萌芽状态，并且有助于真实信息的传播，起到“四两拨千斤”之效果。法国思想家帕斯卡尔认为，无法达致统一的多元主义是混乱的，失去多元主义的统一必然是暴政(4)原文为：Plurality which does not reduce itself to unity is confusion. Unity which is not the result of plurality is tyranny. John Gerring, Strom C. Thacker.A Centripetal Theory of Democratic Governance[M].New York: Cambridge University Press，2008: 15.。实现国家治理宏观统一性和社区自治微观多样性的有机融合，应是城市社会的善治之道。

从城市生态系统有效运行的视角来看，后疫情时代的城市治理需要突破四分五裂、各自为政、缺乏协调的防疫困境。城市治理如何以较小的经济成本取得较大的社会效果，其效能优化路径在于吸收国家管理与社会自治两种治理体制的优点，形塑中道的治理机制：权威的治理结构促进政策的贯彻实施，包容性的治理方式规避社会治理与政府管制的内在缺陷，超越国家抑或社会的单一治理逻辑。这种中道的治理使得社会治理有序，且富有创造性与活力，在统一性与多样性中实现国家与社会之间的相互信任与合作(5)陈辉. 城市基层治理的演进逻辑与善治路径[M].南京：南京大学出版社，2019：175.。政府高度重视依法行政，建构法治政府与服务型政府，优化医疗服务等公共产品的供给能力。管理主体与社区居民之间构建诸如议事会、听证会以及公众论坛等网络化、良性互动的机制平台，提升社会资本，国家与社会之间形成有效的合作、协调一致是疫情常态化防控的关键。这有助于有效防止将轻微的事件演变为严重的灾难。后疫情时代城市善治的内在机理可以借鉴中国古代的医道智慧，汉代“医圣”张仲景在《金匮要略》中认为高明的医生治未病，唐代医学家孙思邈认为“上工医未病之病，中工医欲病之病，下工医已病之病”(6)王凤兰. 中国医道[M].苏州：古吴轩出版社，2009：26.，说明了高明的医生治疗未病之病，一般的医生仅仅是治疗疾病而已，体现了“未病先防、既病防变”的卫生理念。由此回到城市治理上来看，需要建设有预见性的政府，未雨绸缪、防微杜渐，注重信息的公开透明，优化社区在疫情治理中的预防与应对能力至关重要。

党的十九届四中全会指出，当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期(7)中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2019：21.，在城市治理的科层制与市场化的运行过程中，我们要重视国家在其中所发挥“元治理”的作用，推动现代公共卫生服务网络的建构与完善。