中国南北经济差距扩大：现象、成因与对策

杜 宇，吴传清

纵观中国区域发展，在继续鼓励东部地区率先发展的同时，国家相继实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略。党的十八大以来，党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略(习近平，2019)，推动了区域协调发展的空间尺度进一步细化。随着区域发展战略体系逐步推进，中国区域发展格局发生着重大变化，南北经济增速差距持续扩大，南方在长三角和珠三角两大区域增长极的带动下，形成沿海与内陆联动发展的经济格局，北方多数省份经济增长呈现放缓态势，全国经济重心逐步南移。2018年11月，中共中央国务院颁布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出构建协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。可以看出，新时期把握优化南北经济格局的主线，推动增长极的建设服务于区域协调目标和形成优势互补高质量发展的区域经济布局，是需要重点关注的区域问题。在此背景下，梳理中国南北经济差距的演变特征，揭示南北经济差距扩大的成因，明晰优化南北经济格局的对策，对新时期推动更高质量区域协调发展具有突出的现实意义。

一、文献综述

区域经济差距是发展不平衡的主要表现之一，是中国经济发展长期存在的现象(Lee et al.,2012)。相关研究最早可追溯到1935年提出的“胡焕庸线”，胡焕庸线的长期稳定存在是中国在大尺度的国土空间上区域发展不协调的突出表现(吴瑞君 等，2016)。在探究中国区域发展差距时，学术界重点关注东中西和东北板块的区域差距及协调发展，却较少关注南北经济差距问题。值得注意的是，与国际秩序中发达国家与发展中国家差距形成的南北问题有所不同，中国的南北差距是指按照一定标准将国土空间划分为南方和北方省份形成的经济社会发展差距(郭爱君 等，2019)。南北划分方式主要分为以下三类：一是以全国地理中位线为界的划分方式(赵建安，1998；周民良，2000)；二是与传统地理上南北划分不同的经济地理南北差异的划分方式(李善同 等，2019)；三是以秦岭—淮河线为界的划分方式(郑度 等，2008)。已有研究表明，以秦岭—淮河线为界能够区分南北地区在经济、文化、自然、地理、气候等方面存在的较大差异，是公认的中国南北分界线(张百平，2019)，因此本文依据这类划分方式(1)北方地区包括北京、天津、河北、山东、河南、山西、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆15个省市，南方地区包括上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏16个省市(不含港澳台地区)。。

改革开放以后南北经济发展格局由南弱北强向南强北弱转变(李二玲 等，2002)，南北差距的日益凸显使得学者们开始关注这一现象(陈钊，1999；吴殿廷，2001；沈正平 等，2003)。随着经济进入以增速换挡、结构优化、动能转换为特征的新常态，南快北慢的不平衡格局逐步显现，严重影响经济高质量发展(周晓波 等，2019)。南北经济差距问题成为国内学者关注的重点，相关研究主要基于产业发展、要素供给、体制机制等方面揭示南北经济差距扩大成因(盛来运 等，2018；杨多贵 等，2018；张红梅 等，2019)。也有学者从北方地区滞后发展视角对南北差距问题进行阐述(刘军 等，2010；刘进军 等，2017；和军，2019；蔡之兵，2019)。以上研究为分析区域协调发展形成有益指导，也为本文探索南北差距问题提供了深刻洞见。随着国家一系列新的区域发展战略提出，探讨南北经济发展差距现象与成因的现有研究尚不能与当前中国区域协调发展的空间尺度相匹配，研究视角有必要进一步细化。同时，较少文献对南北经济差距发展阶段和成因进行较为完整的分解，研究维度有待扩展。基于以上，本文尝试在区域协调发展的空间尺度逐步细化的背景下，探讨南北经济差距变化的演变特征，从增长极的视角分析南北经济差距扩大的成因。

二、中国南北经济差距演变的总体考察

伴随经济体制转轨和区域战略调整，中国区域走势分化逐步由东西差距转向南北差距。根据南北地区GDP占全国比重差距的演变特征，将南北经济差距变化分为三个阶段：一是新中国成立后到改革开放前，重工业布局优势推动北方经济发展较快，南北差距逐步缩小；二是改革开放以后生产力布局向中西部地区调整，逐步形成了以四大板块为基础、南北发展相对平衡的区域格局；三是进入新常态后，北方多数省份经济增速呈放缓态势，南方经济转型态势良好，南北差距持续扩大。由于1949—1951年数据存在缺失，本文主要对1952—2017年数据进行分析，为凸显人均GDP差距的变化趋势，将其调整与平均GDP差距相同的数量级。数据来源为《新中国六十年统计资料汇编》和历年《中国统计年鉴》。

(一)1952—1977年：均衡发展阶段

这一时期中国实施的是区域平衡发展战略，其中，平衡沿海和内地的关系是主要目标，追求区域间发展的公平是基本宗旨。实施区域平衡发展战略推动了南北地区生产力布局的调整，北方重工业发展基础较好，在工业布局优化驱动下，经济增速快于南方。通过图1可以看出，这一时期南北地区GDP占全国比重的差距呈先下降后上升再下降的“倒N形”变化特征，南北发展格局趋于均衡，平均GDP差距逐步降低。1964年提出“三线”建设，全面推进区域生产力布局的优化，南北经济差距进一步缩小。

(二)1978—2012年：逐步转向相对平衡发展阶段

随着改革开放的深入，南方经济增速逐步超过北方。1978—2012年中国区域发展格局呈现由起初的平衡到不平衡后逐步转向相对平衡的演进过程，逐步形成以四大板块为基础的区域协调发展格局。这一时期南北地区GDP占全国比重的差距由7.35%逐步扩大到14.22%。开放发展极大提升了沿海省份的市场活力，形成南方以长三角和珠三角为核心、北方以环渤海经济圈为核心的区域增长极。然而，北方以重工业为主的产业结构调整较慢，山西、辽宁、黑龙江等老工业基地经济增速放缓、经济排名下降。随着市场经济发展逐步加快，南方经济活力进一步增强，南北地区GDP占全国比重的差距由1992年的13.34%扩大到1995年的17.29%。1999年以来国家相继实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大区域战略，逐步形成相对平衡的区域发展格局，推动南北地区GDP占全国比重的差距由17.00%下降到2012年的14.22%。东北地区经济增速呈明显回升态势，西北地区的内蒙古和陕西经济发展较快，北方经济增速超过南方。

(三)2013年以来：差距持续分化阶段

2013年中国经济进入新常态以来，党中央提出了一系列新的区域发展战略，推动区域协调发展的空间尺度进一步细化(刘秉镰 等，2019)。然而，这一时期南北经济表现差异明显，GDP占全国比重的差距由14.22%扩大到2017年的22.10%，累积上升7.88个百分点，超过1978至2012年期间的总和，人均GDP差距由139.88元扩大到982.87元，年均增长47.69%，显著高于之前的5.34%。这一时期北方总体增长放缓，西北和东北地区经济增速明显下滑，京津冀地区发展活力逐步降低，GDP占全国的比重由9.76%下降到9.56%。山东、河南依靠传统要素集聚的增长方式，经济体量大而不强。南方形成了以长三角和珠三角为核心增长极带动内陆经济发展的格局，沿海省份经济转型加快，内陆省份后发优势显著增强。2017年贵州、重庆、云南、江西、安徽经济增速位居全国前列，长三角和珠三角地区GDP占全国的比重分别上升到25.65%和9.22%。新时期中国区域发展格局形成了以京津冀、长三角、珠三角、成渝地区为核心增长极的菱形结构(樊杰 等，2019)。

图1 1952—2017年中国南北经济差距的变化过程

三、中国南北经济差距扩大的成因分析

南北经济差距扩大作为新常态以来区域发展过程中呈现的新特征，需要在区域协调发展的空间尺度逐步细化的背景下，结合转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的目标，着重从增长极的视角揭示南北经济差距扩大的成因。基于这一思路，本文从南北地区在产业结构优化与新旧动能转换、国内外市场发展水平、要素承载能力三个方面的差异展开研究。

(一)产业结构优化与新旧动能转换差异

随着中国经济进入新常态，传统动力减弱、资源瓶颈突出、生态压力显著，经济增长的目标导向从数量型增长向质量型增长转变(任保平 等，2019)，北方产业结构调整较慢，新旧动能转换滞后，内生增长动力不足；南方以发展高端制造业和现代服务业为主的结构性调整加快培育新动能。本文采用产业影响度，即产业增加值差距占地区生产总值差距的比重，分析产业结构变化对南北经济差距的影响。如图2所示，工业作为新旧动能转换的主要载体，对南北经济差距的影响度由2012年的28.62%上升到2017年的31.20%，金融业对南北经济差距的影响度总体呈上升趋势，而其他产业的影响度不高。

1.高技术制造业发展差异。北方长期依赖发展重工业和资源型产业，产业结构调整较慢，极大阻碍了新旧动能转换。南方是中国高技术制造业集聚的主要区域，主营业务收入占全国的比重超过75%。新常态以来，高技术制造业“南高北低”的发展格局更加突出，如图3所示，主营业务收入差距由2012年的51288.71亿元扩大到2016年的77841.68亿元。北方高技术制造业集中度较高，地区间差异逐步扩大，基尼系数由0.59上升到0.61。黑龙江、山西、辽宁、河北、吉林等老工业基地的高技术制造业发展规模较低，处于全国中下游水平。辽宁和黑龙江的高技术制造业规模呈下降态势，导致东北地区高技术制造业主营业务收入占全国的比重由2012年的3.79%下降到2016年的2.61%。西北地区高技术制造业发展基础薄弱，内蒙古、甘肃、青海、宁夏、新疆高技术制造业主营业务收入占全国的比重总和不足1%。此外，京津冀地区在北方高技术制造业发展格局中的作用逐步下降，主营业务收入占全国的比重由8.12%下降到6.44%。南方高技术制造业发展活跃，主营业务收入占工业的比重为16.83%，高于北方的8.84%。实施长江经济带发展战略推动高技术制造业由沿海向内陆地区布局，形成了以长三角和珠三角地区为引领、长江中游和成渝地区快速发展的格局。其中，2016年长三角地区高技术制造业主营业务收入占全国的比重超过30%，珠三角地区超过了24%，成渝地区由2012年的5.72%上升到2016年的7.08%，长江中游地区由5.64%上升到7.66%。

图2 2012—2017年主要产业对南北经济差距的影响度

图3 2012—2016年南北高技术制造业发展差距

2.工业转型发展差异。北方工业经济发展韧性较弱，长期依赖资源型产业导致接续替代产业发展较慢，同时低附加值的资源型产品竞争力不高，受市场冲击较大。北方采矿业主营业务收入占全国的比重超过60%，新常态以来，受大宗商品交易价格波动影响，全国采矿业发展规模呈较快缩小态势，去产能背景下投资需求萎缩进一步降低采矿业企业的生产利润，在采用规模以上工业企业利润总额占主营业务收入的比重衡量利润率时发现，北方采矿业利润率由2012年的16.73%急剧下降到2016年的3.41%，南方采矿业利润率由10.74%下降到4.56%。北方接续替代产业发展缓慢，采矿业规模缩小对制造业发展产生负面影响，制造业增长放缓。如图4所示，2012—2016年北方与南方的采矿业主营业务收入比值由550%快速下降到182%，制造业主营业务收入的比值由68%下降到57%。北方制造业主营业务收入年均增长4.58%，低于南方的8.25%。东北地区的接续替代产业发展缓慢，制造业增长放缓态势明显，主营业务收入占全国的比重由2012年的8.56%下降到2016年的4.72%。京津冀地区工业转型发展活力逐步降低，制造业主营业务收入占全国的比重由8.35%下降到7.68%，。南方工业转型态势良好，珠三角、长江中游、成渝地区制造业主营业务收入占全国的比重均稳步上升。

图4 2012—2016年北方与南方的规模以上工业企业主营业务收入比值

3.工业创新增长差异。新常态以来，随着传统增长动力逐步减弱，创新驱动对工业增长的提升作用持续增强。如图5所示，南北规模以上工业企业的研发支出强度差距和销售收入比重差距稳步上升，分别由2012年的0.435%和5.865%上升到2017年的0.564%和8.276%，主营业务收入差距由6621.20亿元扩大到15106.68亿元，年均增长22.90%。北方工业创新动力不强，对工业增长的提升作用有限，2017年全国规模以上工业企业新产品的平均研发支出强度和销售收入比重分别为1.19%和16.91%，仅北京和天津的工业企业研发支出强度和销售收入比重均高于全国平均水平。作为北方工业创新最具活力的京津冀地区，工业研发支出强度和销售收入比重分别为1.13%和16.34%，均低于长三角地区的1.50%和23.21%及珠三角地区的2.11%和26.03%。广东、浙江、江苏等沿海省份积极利用新一轮科技革命、大力推动人工智能、互联网、智能制造发展，实现了制造业的转型升级和提质增效。此外，长江中游、成渝地区工业创新增长较快，逐步缩小与京津冀地区的差距。

图5 2012—2017年南北规模以上工业企业创新增长差距

(二)国内外市场发展水平差异

1.政府对经济的干预成效差异。理顺政府和市场的关系是发挥市场在资源配置中决定性作用的核心内容，政府对经济的干预成效是反映资源配置能力的重要指标，采用财政支出占GDP的比重衡量政府干预水平，以国有及国有控股规模以上工业企业利润总额占主营业务收入的比重表示市场绩效。北方政府干预水平高于南方，但资源配置效率相对较低。2017年全国政府干预的平均水平为20.45%，市场绩效的平均水平为6.49%。北方市场绩效高于全国平均水平的省份仅5个，但政府干预高于全国平均水平的省份11个。东北和西北地区政府对经济的干预成效不高，2017年市场绩效分别为3.23%和6.32%，均低于全国平均水平，政府的干预水平分别为24.41%和32.38%，均高于全国平均水平。2012—2017年北方政府干预水平由19.14%上升到21.65%，但市场绩效由6.42%下降到5.55%，政府干预成效不高的特征逐步显现。另外，北方市场绩效的基尼系数却由0.34下降到0.32，地区间市场关联性逐步降低削弱了经济发达区域在更大空间尺度上推动要素的优化配置，阻碍形成优势互补的区域经济布局。南方的政府干预成效高于北方，经济发展更具活力，形成了沿海内陆市场联动、优势互补的发展新格局。长三角、珠三角、成渝地区市场绩效提升较快，2017年市场绩效分别为7.86%、8.08%和7.18%，均高于全国平均水平。

2.要素市场发展水平差异。要素市场发展水平差异会加快要素流向市场发展水平较高的地区，加剧区域增长分化。本文采用非国有企业固定资产投资额衡量资本市场发展水平，以就业人员平均工资水平衡量劳动市场发展水平，以技术市场交易额衡量技术市场发展水平。北方资本市场发展总体水平不高，非国有资本增长动力不强，2017年全国资本市场发展水平排名前十的省份中，北方仅天津和山东，辽宁、河南、河北的资本市场发展水平位居全国中游。东北和西北地区的资本市场发展水平不高，金融集聚水平较低，信贷资源较为匮乏，东北地区非国有资本占全国的比重由2012年的11.38%下降到2017年的5.19%，西北地区由9.15%下降到7.55%。劳动收入的地区差距揭示就业规模的空间分布特征，如图6所示，2013年以来南北工资水平差距逐步扩大，推动了基础劳动和高端人才向南方转移。北京、天津作为北方工资水平最高的省份，高端人才集聚水平较高，劳动人员平均受教育年限分别为13.83年和12.24年。黑龙江、辽宁、吉林、山西、河北等资源型省份以及山东、河南等经济大省工资水平较低，高端人才匮乏难以支撑工业转型发展。另外，北京技术合同成交额占北方比重接近60%，其他省份技术市场交易额较低阻碍技术跨区域转移转化，导致北方总体内生增长动力不强。如图7所示，除北京外，南北地区技术市场交易额差距逐步扩大，由2012年的2458.50亿元扩大到2017年的4486.89亿元。南方形成以湖北、广东、上海、江苏为引领的技术大市场，技术市场成交额占全国的比重为27.54%，长三角、珠三角地区技术密集型产业的发展推动技术向内陆地区转移。

图6 2012—2017年南北劳动市场和资本市场发展水平差距

图7 2012—2017年南北技术市场发展水平差距

3.开放型经济发展水平差异。提升开放型经济发展水平作为推动制造业向价值链中高端攀升的重要手段，是实现“中国制造2025”的战略途径。本文采用出口贸易额和外企投资额衡量开放型经济发展水平。北方开放型经济发展水平不高，自贸试验区、中欧班列等服务型平台对沿边省份融入丝绸之路经济带和东北亚经济圈、打造新增长点的支撑作用不强。如图8所示，2012—2017年南北出口贸易额差距由79502.3亿元扩大到92743.3亿元，外企投资额差距由89442.8亿元快速扩大到211742.1亿元。东北和西北地区开放型经济增长放缓，东北地区出口贸易额占全国的比重由3.34%下降到2.65%，外企投资额占全国的比重由7.38%下降到5.63%。2017年东北地区高技术产品出口贸易额占全国的比重仅为0.90%，西北地区出口贸易额占全国的比重仅为2.65%，外企投资额占全国的比重仅为2.86%，内蒙古、宁夏、甘肃、青海、新疆的开放型经济指标均在全国靠后。京津冀地区的开放发展活力逐步下降，出口贸易额占全国的比重由2012年的5.74%下降到2017年的4.99%，其中高技术产品出口贸易额占全国的比重由6.84%下降到4.44%。南方全面融入“一带一路”建设，形成了以上海、江苏、浙江、广东、福建、重庆、四川为核心的内陆沿海双向开放发展格局。2017年广东、江苏、浙江、上海出口贸易额占全国的比重为67%，高技术产品出口贸易额占全国的比重为68.4%，外企投资额占全国的比重为56.5%。整体而言，南方开放型经济发展的“质和量”均高于北方。

图8 2012—2017年南北出口贸易额和外企投资额差距

(三)要素承载能力差异

1.人口和就业承载能力差异。新常态以来，南北地区人口和就业承载能力差距逐步扩大，产业转型升级和提质增效推动南方高端制造业和生产性服务业发展，加快人口和就业规模的扩大。南北人口规模差距由2012年的2.14亿人上升到2017年的2.26亿人，就业规模差距维持在1.42亿人。以劳动就业人员中大专及以上学历人数衡量人力资本水平可以发现，南方人口和就业规模扩大带动了人力资本水平提升，南北人力资本水平差距由2012年的1483.14万人扩大到2017年的3723.08万人。西北和京津冀地区人力资本水平占全国的比重呈逐步下降态势，分别由9.84%和11.02%下降到8.88%和10.07%，南方人力资本水平增长较快，产业转型态势较好，长三角、珠三角、成渝地区人力资本水平占全国的比重分别由19.98%、6.23%和6.44%上升到21.35%、8.07%和6.76。

2.水资源承载能力差异。水资源不仅是承载工业发展的生态基础，也是维系城市可持续发展的重要条件。南方水资源丰富，地表和地下水资源存量分别是北方的5.39倍和2.27倍。从水资源密度看，北方水资源匮乏问题更加突出。2017年全国水资源密度排名前十的省份均位于南方，排名后十位的省份均位于北方。北方经济发达地区水资源承载能力较弱，山东和北京的单位土地水资源存量分别是上海的1/5和1/6。水资源承载能力不足极大制约北方工业转型和城镇形态提升，地下水资源存量不高也限制了北方未来发展空间。

3.公路网络通达性差异。交通基础设施作为经济社会发展的重要支撑，是完善城市服务功能的重要内容，完善的交通基础设施能够推动要素的空间再配置，拓展经济发展空间。2017年南方公路密度为695米/平方公里，显著高于北方的377米/平方公里。北方公路网络布局较为稀疏，地区差距较大，阻碍了要素跨地区流动，天津、北京、山东、河南交通布局完善，公路交通密度位居全国前十，东北和西北地区交通布局较为落后，公路交通密度位居全国中下游水平。以山东为例，其公路密度均为东北地区最高的辽宁和西北地区最高的陕西的2.08倍。相比而言，南方交通设施布局更加均衡，完善的交通基础设施为加快产业转移，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局提供有力支撑。

四、推动中国南北经济协调发展的对策

随着区域协调发展的空间尺度进一步细化，南北经济差距扩大成为制约区域高质量协调发展的重要问题。本文从促进产业高质量发展、健全区域协调发展机制、构建全面开放新格局、推动市场高质量一体化发展等方面明晰新时期优化南北经济格局的方向和重点。

1.促进产业高质量发展

依托国家级、省级开发区等载体，以大型企业为骨干，加快推动北方产业基础高级化、产业链现代化，打造基于地区比较优势的特色产业集群。充分发挥北方雄厚的工业基础优势，重塑东北地区和华北地区的工业竞争优势，加快西北地区产业集聚。动态调整相关产业指导目录，对优势产业和适宜产业发展提供政策倾斜，加快布局一批先进制造业集聚区、战略性新兴产业集聚区、国家新型工业化产业示范基地，培育一批具有特色的创新型制造业集群。加快传统产业技术改造，提高北方传统产业竞争力，提升重点行业清洁生产水平，淘汰落后产能。完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，对不同功能地区制定差异化政策，因地制宜、因势利导推动资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区转型发展。建立产业发展空间预警机制，加快完善统筹全局产业布局调整的顶层设计，避免区域同质竞争，防范低端产能转移风险。

2.健全区域协调发展机制

发挥中心城市的引领辐射带动作用，加快形成以都市圈建设为核心、以城市群协同发展为重点、大中小城市协调发展的多层次城镇发展格局。创新城市群协调治理模式，成立多种形式的城市联盟。充分发挥京津冀城市群与山东半岛城市群的引领作用，加快西北和东北地区相关城市群规划的编制和实施，发挥太原、兰州、西安、银川等区域性中心城市的经济职能，加快要素向中心城市集中，带动城市群整体发展。以加强飞地经济建设、完善区域互助机制为载体优化南北发展格局，推动形成基于分工合理、优势互补、高质量发展的区域经济布局。依托承接产业转移示范区、跨省合作园区等平台，共建产业合作基地和资源深加工基地，提供资金、人才、技术等支持，支持资源型地区发展接续替代产业。健全精准有效的支持机制，面向经济转型困难地区，构建政府、企业和相关机构多方参与的对口协作体系，建设对口合作重点园区，完善对口协作规划的编制实施、评估调整。强化以企业合作为载体的扶贫协作，组织企业到贫困地区投资兴业，发展产业、带动就业。

3.构建全面协同开放新格局

打造内陆开放经济高地，以“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区全面协同开放，构建协调国内东中西和南北方的开放发展新格局。北方具有陆上对外开放发展的区位优势，依托融入“一带一路”建设和东北亚经济圈，加快利用外资，扩大贸易出口。强化国家层面、地方政府层面、各类功能性平台层面和企业层面的协同发展，打造新疆“丝绸之路经济带”核心区，深化北方沿边地区与沿线国家的产业合作，建设更加开放的跨境经济合作区。充分发挥北方自贸区、中欧班列等开放平台支撑作用，推动地区开放型经济和产业体系协同发展，创新加工贸易模式。准确把握“一带一路”沿线和东北亚经济圈不同区域的主导产业，建立错位分工的开放型产业体系，加快资源型产业向高端制造业转型。

4.推动市场高质量一体化发展

加快市场导向和政府调控的有机结合，健全市场一体化配套发展机制，促进要素跨区域自由流动。推动地方政府治理方式由决策型向服务型转变，加大简政放权、放管结合、优化服务改革力度，推动政务服务标准化建设，改善营商环境，降低市场交易成本。加大对北方民营经济的扶持力度，适度放宽资本市场的准入门槛，消除歧视性、隐蔽性市场准入限制，构建“开放、竞争、有序”的市场体系，培育有利于民营经济发展的政策环境、金融环境、法制环境等。强化市场服务体系建设，提高北方科技资源和生态资源的市场配置效率。建立区域性技术交易平台，深化跨地区的科技合作机制，配套完善科技金融联动支持机制、科技创新中介服务协同供给机制。