基于公共价值“再创造”的精准扶贫战略与实践研究

陈华平， 孟姝秀

（江西理工大学文法学院, 江西 赣州341000）

20 世纪末，公共价值及其相关概念提出后，很快在学术界引起热议。学者们基于公共价值创造理论[1]，提出了公共价值的“三要素”论。其一是主体多元。公共价值面向的是社会整体，政府、社会、企业、个人等主体在价值实现中都起着重要作用，公众参与度必然影响公共价值的最终实现。其二是价值整合。在主体多元、利益分化的复杂环境下，公共价值并非指个体价值的简单相加，而是基于个体价值需求的升华。由于公共价值能最大限度考虑到各方主体的现实利益， 价值整合具有明显的公共性特征。其三是公益导向。公共价值与个体（企业）价值存在根本差别，公共价值不仅包含经济、效率和效益等“显性”价值，更强调公平、民主和参与等“隐性”价值，价值整合过程具有明显的公益导向。 基于公共价值角度分析精准扶贫战略与实践既揭示了精准扶贫战略本身的含意，又进一步发挥了精准扶贫战略与实践对于公共价值再创造的重要作用，彰显精准扶贫战略与实践的制度创新和治理效能。

一、 精准扶贫战略与实践的公共价值分析

“精准扶贫”战略提出以来，在实践中取得了巨大成绩，并在国内和国际产生了重大影响。考虑到公共价值的多元特征， 在研究精准扶贫的公共价值方面，通过借鉴公共部门绩效评估的“4E”指标[2]，选择性地增加了民主和参与的内容，并以“显性”与“隐性”的定性方式进行区分，并通过其中的六个指标对精准扶贫战略与实践的公共价值进行全面分析。

（一）精准扶贫战略与实践的“显性”价值分析

精准扶贫战略所实现的公共价值是广泛和多元的，任何一项战略的提出、执行，乃至最后的评估都离不开公共需求，即民众需求。 从精准扶贫战略的实质内容和实践来看，经济因素起到了相当大的推动作用，为与下文的价值分类进行区分，将这一部分定义为“显性”价值。

1. 经济价值

从经济角度上看，任何一项政策的施行都是投入与产出的过程，作为一项政策，尤其是国家精准扶贫政策，即使存在明显的公益导向，也必须在花费的成本（扶贫资金）与取得的收益（生活水平）之间进行衡量，否则不仅难以实现“显性”价值，其公益性目标也必然受损。 精准扶贫战略的实施，边远山区、革命老区和民族地区等地区的贫困农户经济收入得到提高，2018 年，贫困地区农村居民人均可支配收入10371 元，比上年增加994 元，名义增长10.6%，扣除价格因素，实际增长8.3%，实际增速高于全国农村增速1.7 个百分点，贫困地区整体基础设施和公共服务也有了明显改善。

2. 效率价值

从效率角度上看，任何政策的实施都应该考虑政策实行的效果，即政策效率。没有效率，政策就没有持续的动力。我国精准扶贫战略在实践中已经取得了非常大的成绩， 自2012 年以来我国每年的脱贫人数都在1000 万以上， 脱贫后续态势也趋向良好。 从脱贫人口总量上看，2016 年底，全国农村贫困人口有4300 多万人[3]，到2017 年底，全国贫困人口还有约3000 万人[4]，到2018 年底，全国贫困人口只有1660 多万人。 党的十八大以来全国农村贫困人口累计减少8239 万人， 贫困发生率从2012 年的10.2%下降至2018 年底的1.7%，累计下降8.5个百分点[5]，这表明精准扶贫政策在实践中获得了成功。

3. 效益价值

战略实施的成功与否，不仅在于是否得到了快速推广，更在于是否达到了预期效益或者是更高效益。我国精准扶贫实践过程中的效益不仅表现在脱贫人数方面的优势，更重要的是脱贫质量过关。 近年来国家贫困线有了明显的上调动作。 以2011 年2300 元不变价为基准， 贫困线基准逐年提高，2016 年贫困标准是3146 元/年，2017 年贫困标准是3335 元/年，2018 年 贫 困 标 准 是3535 元/年，2019 年贫困标准是3747 元/年， 预计2020 年贫困标准达到约4000 元/年[6]，这表明国家精准扶贫政策的实施，贫困地区群众的整体生活水平有了较大提高，体现了较好的效益价值。

（二）精准扶贫战略与实践的“隐性”价值分析

精准扶贫作为一项从国家全局出发的公共政策，“显性”价值仅仅是一个方面，从公共价值的公益导向可知“隐性”价值更具重大意义。由于公共价值自身的抽象性及公共价值创造的循环往复过程，对“隐性”价值的分析还需要继续追踪精准扶贫战略在实践中的发展状况。因此，分析“隐性”价值，选取了公平、民主、参与三个要素作为“隐性”价值的基本内涵。

1. 公平价值

“小康不小康，关键看老乡，关键看贫困老乡能不能脱贫。”[7]社会主义的本质属性决定了我国走的是共同富裕的道路， 不会容许贫富差距逐步拉大。精准扶贫不仅是我国全面建成小康社会、 实现社会公平的必由之路，而且也是推进贫困地区，尤其是偏远山区经济社会发展的重要战略举措， 使贫困地区人民群众得到平等的发展机会、政治和经济权利。

2. 民主价值

民主的核心在于保障公民的合法权益，而对于公民而言，最重要的是生存权问题。 精准扶贫政策面向的是社会最普通、贫穷的群体，听取他们的意见、帮助他们脱贫，是民主价值的充分体现。 此外，因为政策直接涉及贫困户切身利益，在实施过程中也提升了普通民众了解国家发展、 关注时政的意愿，更利于反映公众诉求，保障公民的民主权利。

3. 参与价值

精准扶贫政策涉及范围广泛，政府、市场、社会和个人都在其中发挥着不可替代的作用，市场在资源配置的范围内起着决定性的作用，政府则在实施的整个过程中占据主导地位，社会具有监督、协助等多项功能， 而出发点和落脚点是贫困户个体，最终合力推动贫困问题更快解决。

二、 精准扶贫战略与实践的公共价值创造过程

精准扶贫政策作为一项国家重要发展战略，公共价值并不是单一的、固定的，而是随着实践的推进不断凸显、增值的过程，即公共价值创造过程[7]。精准扶贫政策的“战略制定、战略执行和战略评估”三个阶段与价值识别、价值管理和价值确认三个步骤之间存在着相互作用与反作用关系，具有“同向环路”稳定构架。 精准扶贫战略还将随着社会经济环境及条件等因素变化而不断优化和发展，价值也将在此过程中不断增值，建立起动态的“闭合同向环路”模式。

（一）精准扶贫战略制定与价值识别

价值识别是公共价值创造过程中的基础性工作，准确识别的重要性不仅在于促进公共价值的实现与创造，而且能够帮助政府制定科学合理的战略措施。 价值识别包括三个方面：一是整体价值与个体价值，二是正向价值与反向价值，三是“显性”价值与“隐性”价值。公共价值的实现在一定程度上代表了整体价值的实现，而整体价值又是以无数个体价值为基础， 在个体价值要服从于整体价值的同时，战略制定也要尽可能地满足个体价值需要。 另外，一项成功的战略并不是一成不变的，必须根据外部环境的变化做出相应的变更和调整， 变更和调整的依据即是反向价值的产生与扩大。此外，为最终确定公共价值是否实现，以及实现的大小，还要对战略目标的价值偏向进行识别， 战略目标的不同意味着对“显性”与“隐性”价值的侧重点也有所不同。

精准扶贫战略的制定是历史、 时代的发展要求，由于粗放式、救济式的扶贫方式并不能使我国贫困问题得到根本解决， 截至2018 年全国仍然有1660 多万的贫困人口， 而且随着社会整体生活水平的快速提高，相对贫富差距明显扩大，再加上受国际和国内经济不确定因素的影响， 要确保我国2020 年全面建成小康社会的目标顺利实现， 帮助贫困地区脱贫更是成了当务之急。 因此，精准扶贫战略必须考虑这些大背景的影响，其本质上是正向价值与反向价值共同作用的结果。

精准扶贫战略的制定过程是在价值识别的基础上展开的， 价值识别的过程也推动了政策的制定。主要表现是政策制定以实现全面小康社会为目标，内容充分反映了基层民众需求，保障价值识别清晰，反之也促进政策制定过程的顺利进行，快速进入到执行阶段。精准扶贫战略是党和国家基于全局考量，并从长期扶贫实践经验中提出的，其特色和优势表现在“精准”二字上。 “六个精准、五个一批”等基本方略更是我国长期扶贫经验基础上的创新实践，实现了扶贫模式的全新突破，在制定阶段就显示了强大的理论适宜性与实践可操作性，融“显性”价值与“隐性”价值为一体[8]。 而作为国家级的以改善贫困地区群众生活为目标的精准扶贫战略， 与国家全面建设小康社会的目标是一致的，贫困落后地区民众的生活状况是衡量全面小康社会建立的重要指标，而全面小康社会目标又是在国家经济社会不断发展的基础上才能实现的。 因此“隐性”价值能否实现，以及实现的大小，必须以“显性”价值为基础，二者不可偏废。

（二）精准扶贫战略执行与价值管理

价值管理在公共价值创造过程中起着至关重要的作用，价值管理的成功与否直接决定了最终价值能否实现。 作为价值创造过程的第二个步骤，从价值识别的三个方面可以推导得出价值管理的三项主体内容：一是价值整合。扶贫问题涉及经济、政治、社会各个领域，不是政府、市场或者是任何一方所能够独立解决的。 既然需要合力作用，也就不能避免利益的碰撞与摩擦。政府主要是实现全面小康社会，市场则需要争取最大的经济效益，表面上看双方并不存在直接冲突， 但仔细思考就不难发现，在既要“金山银山”又要“绿水青山”的逻辑构架下，市场的固有趋利特性决定了其很难与政府行为趋同。 另外，社会和个体的价值趋向又加重了这种复杂性，因此价值整合是价值管理的关键内容。 二是价值转换。精准扶贫战略是正向价值与反向价值共同作用的结果，价值管理的过程也是一个价值引导的过程，即尽可能发挥正向价值的最大作用，降低反向价值的影响，进而避免出现反向价值。 因此，从价值创造的角度需要不断进行精准扶贫战略调整。三是价值导向。战略价值有“显性”与“隐性”之分，而且其中还有不同的指标，不同指标的重要程度根据战略的性质而不同，为确保公共价值实现，以及创造公共价值， 对各项指标的管理就显得十分重要[9]。

目前， 我国精准扶贫已经到了最后的攻坚时期，实现“两不愁、三保障”的目标形势比较严峻，政府和社会各部门也正持续努力，投入大量的人、财、物力用于扶持贫困落后地区的经济社会发展。在扶贫实践中， 精准扶贫战略价值得到最大可能的发挥，战略内容也日益清晰，由宏观框架到具体措施，致力于“精准”落实，并且鼓励第三部门等社会力量参与到精准扶贫实践中来，减弱政府在扶贫实践中的“一家独大”局面。从精准扶贫战略已有的价值实现来看，无疑是取得了巨大成功的，但从当前的形势来看，又说明了战略还需依据实际情况做出新的调整， 这个调整是在价值再次识别的基础上进行的，而在执行阶段，难点是政府和贫困户个体。

基于精准扶贫战略在任务和时间上的紧迫性，价值管理也必须达到以下两点要求：一是确保价值目标不发生偏移。 战略运用到实际的过程，面向的是现实社会的各种可能情况，而国家战略更多的是起到宏观导向作用，而且很难在开始就预测到所有可能，这就导致精准扶贫战略从中央到地方、从政府到贫困户的过程中容易出现价值偏移。如一些地方政府为实现二〇二〇年脱贫目标， 不顾贫困地区和贫困户的实际情况，进行指标脱贫。 二是避免反向价值的出现。 在达到预定价值目标的前提下，为实现战略的保值增值，还需要控制可能出现的反向价值，精准扶贫战略实施过程中可能出现的反向价值，包括加大政府财政压力、助长贫困地区和贫困户的政策依赖等，这些都是战略执行中需要注意的问题。

（三）精准扶贫战略评估与价值确认

价值确认是公共价值创造过程中的第三个步骤，但并不代表公共价值创造过程的终止。 前文已经提到公共价值创造过程是一个动态的过程，随着战略的调整和变化，价值创造过程又会开始第二次的价值识别， 如此循环往复实现价值目标与增值。价值确认是对价值管理最终结果的认定，而最终结果的判定主要依据价值目标是否实现及正反向价值的大小。 由于价值识别阶段已经将价值目标确定，因此相互比对就可以快速产生结果。

精准扶贫战略目标是实现贫困地区群众全面脱贫，与全国人民共同奔向小康。 精准扶贫战略目标决定了战略评估的时间是在2020 年及之后，因此， 当前不仅要重视精准扶贫政策实施效果的评估，检验阶段性扶贫目标的实现情况，更要重视中长期评估， 以可持续发展理念推进精准扶贫战略，实现贫困地区经济社会的可持续发展。精准扶贫战略的评估理念、体系、方法和内容等要素应该能确认精准扶贫的显性和隐性价值、整体与个体价值和正向与反向价值；反过来，价值的确认过程也进一步改进并完善精准扶贫战略，实现精准扶贫战略宏大目标。

精准扶贫战略评估是精准扶贫战略实施的“指挥棒”，它能有效客观地评估精准扶贫的实际效果，防止“数字脱贫”“虚假脱贫”，又能确保脱贫攻坚任务的实现和精准扶贫成效的可持续发展。随着精准扶贫战略的深入实施，精准扶贫面临的任务仍然很重，扶贫的难度持续加大。 2019 年底，全国未摘帽的贫困县仍有50 多个， 西部深度贫困地区贫困发生率超过10%。 这些贫困人口主要集中在偏远山区的农村，经济落后、交通不便、信息闭塞，村民受教育机会少、知识文化水平普遍偏低，且以老弱妇孺为主要人口，少量的劳动力也只能做技术含量不高、报酬少的体力工作或在家务农，经济来源主要是国家的各项补贴，帮扶难度大，容易返贫[10]。 因此，精准扶贫战略评估和价值确认要注意到以下三个问题：一是精准扶贫战略评估虽然可以客观地反映出地方政府精准扶贫的实际成效，但评估结果与地方政府绩效考核紧密挂钩，会使“评估”异化为“问责工具”，导致价值偏向，造成地方政府扶贫的“形式主义”“官僚主义”。二是精准扶贫战略评估虽然可以检测基层扶贫的工作过程和成效，为扶贫进一步决策提供直接数据，但精准评估本身大量的工作会占用基层扶贫人员大量的时间和精力，导致价值偏差， 基层扶贫人员忙于接待上面的评估人员，而无时间去做实际工作。三是精准扶贫战略评估本身也是一项主观性较强的活动，评估人员及其访谈对象的精神状态和情绪都会影响评估结果，从而导致价值混乱，挫伤扶贫人员的积极性。

三、 精准扶贫战略与实践的公共价值创造“瓶颈”

随着精准扶贫战略的推进，在精准扶贫显著效果的光环背后， 反向价值也在日益凸显，“五个一批”等基本扶贫政策面临着挑战，其体现为：一是贫困农村集体经济薄弱，且基础设施、交通条件多有不足，劳动力少，发展生产脱贫效用不大。二是农村家庭安土重迁，农村老年群体固本思想严重，异地搬迁脱贫受到阻碍。 三是林木种植回收期长，脱贫攻坚时间短促。 不能成为主要对策。 四是农村人口受教育水平低，而且随着经济条件的改变，农村生活水平也在提高，难以保障自给自足，发展教育脱贫对当前以老弱妇孺为主的贫困户群体而言，并不完全适用。五是社会保障兜底脱贫虽然可以直接解决贫困问题，但是容易加大政府财政负担，另外也容易出现返贫问题[11]。 公共价值创造“瓶颈”的关键点是政府和贫困户个体， 以此为分析的出发点，可以从整体与个体、政府与市场、目标与手段、物质与能力四个维度，分析精准扶贫战略与实践的公共价值创造“瓶颈”。

（一）整体与个体的价值整合瓶颈

价值整合既是价值识别的主要内容，也是价值管理的关键所在。考虑到任何战略实施都不可避免将直接或间接与经济相关联，因此，必然存在利益群体与利益纠纷问题，价值整合事关战略的最终实现。 公共价值的实现必然要凸显整体价值，但在战略实施的整个过程中都必须对个体价值保有相当多的关注，否则将有损民主价值，尤其精准扶贫政策是“精准”到贫困户个体，就更需要尊重贫困户个体意见，在价值目标不发生偏移的情况下，避免反向价值出现。整体与个体的价值整合“瓶颈”主要包括：贫困地区整体与个体的价值纠纷、 贫困村与非贫困村的价值纠纷、个体与个体的价值纠纷。

1. 整体与个体的价值纠纷

与传统扶贫模式相比，精准扶贫战略充分发挥出自身的特色与优势，扶贫主要对象由贫困地区整体转向了贫困户个体，不仅提升了扶贫效果，也减少了政府财政的浪费。但从战略实践的过程中不难看出， 个体扶贫并不能完全解决整体脱贫的问题。其一，我国的贫困线虽然在不断调整，但是总体调整不大，主要保障贫困户解决温饱。其二，农村基础设施建设不足，在贫困山区，道路、通信等问题还没有完全解决，整体脱贫难度大。其三，农村经济基础薄弱，尤其是贫困地区，以村为单位进行考核，难以形成集体产业，故不能解决贫困地区整体的脱贫致富问题。 而对于贫困户个体而言，他们更关心的是自己的切身利益， 政府能否帮助自己快速脱贫，整体偏重于效率价值，而个体偏重于经济价值，由此形成价值纠纷[12]。

2. 贫困村与非贫困村的价值纠纷

贫困村与非贫困村在政策供给上存在比较大的差别，而且考虑到脱贫攻坚的需要，基层干部也会将重心主要放在贫困村上面，对非贫困村的扶贫工作有所忽略。 随着扶贫脱贫情况的变化，贫困村与非贫困村的经济社会状态也会发生改变，这就间接引导了基层干部以“村”为单位解决扶贫问题的思路，从而忽略整体脱贫致富的需要。 实际上同一地区不同村之间的经济状况差别并不十分明显，贫困村与非贫困村的划分方法，容易使村与村之间出现矛盾，损耗精准扶贫战略的公平价值[13]。

3. 个体与个体的价值纠纷

贫困户个体与个体之间的价值纠纷主要是由两个因素引起的： 其一是基层扶贫干部在精准识别的过程中考虑不充分，将部分非贫困户识别为贫困户，而把某些困难家庭识别为非贫困户。 其二是受农村“攀比”之风的影响，农村地区并非所有家庭都贫困，也会有一些家庭的经济情况比较好，而贫困户即使是在国家政策中受益，成了脱贫户，在对比中也会认为国家并没有给自己带来太大帮助，这将致使精准扶贫战略的公平与民主价值遭受质疑[14]。

（二）政府与市场的价值导向瓶颈

政府在整个精准扶贫战略过程中占据主导作用， 引导其他主体参与扶贫是政府一直在积极推动的工作，而现实问题是，随着精准扶贫战略的深入推进，政府“一家独大”的现象并没有得到改变，尤其市场在资源配置中的决定性作用没能在扶贫战略实践中得到体现，使得价值导向偏重于“隐性”层面。

1. 政府大包大揽， 忽略了市场在资源配置中的决定性作用

精准扶贫战略从制定到执行的过程是由政府主导的， 这个过程虽然提出了产业扶贫等市场经济措施，但即使有国家战略的大力支持，由于战略与市场需求的不完全适应，贫困地区的经济吸引力不强烈，以及地理条件等因素的影响，政府“一头热”未能得到根治。 扶贫战略实施中的政府“一家独大”现象产生了严重的反向价值，首先是政府财政沉重负担，精准扶贫每年都需要投入大量的人力、物力和财力，这些全部由政府承担势必会造成国家在其他方面的经济投入减少，影响国家整体经济的发展。其次是扶贫效用的减弱， 其他主体的缺失将导致政府不得不更多采用社会兜底的方式保障贫困户的基本生活，这不仅是财政压力的问题， 更易使贫困户产生政策依赖，也更容易导致贫困户返贫。再次是贫困地区经济发展活力降低， 缺少市场参与贫困地区的经济就难以得到持续发展， 单纯依靠国家战略支持只能解燃眉之急，而始终无法摆脱贫困的“帽子”[15]。

2. 贫困地区市场吸引力不足， 难以形成规模产业

贫困地区市场吸引力不足是产业难以发展的主要因素，其原因：一是贫困地区尤其是偏远山区基础设施问题还没有得到完全解决，道路、通讯等因素制约了市场主体进入。 运用“互联网＋”扶贫的发展模式虽然有助于贫困地区形成特色产业，但网络资源目前还没能在我国贫困地区实现全覆盖，而且偏远地区交通运输能力较差，运输成本等问题也会影响市场主体进入。 二是贫困地区经济薄弱，市场投入成本较高。虽然国家鼓励农村地区发展特色产业，但对传统自给自足的农村而言，发展进度还比较缓慢， 由贫困个体户自主经营到形成规模经济，形成产业集群，中间需要的不仅是经济投入，还需要专业人才的管理与指导，以及专门的供应链与销售渠道等，这些并不是农村贫困地区短时期内所能够做到的。 由此可见，政府与市场的价值导向问题是对“显性”与“隐性”价值的双重打压[16]。

（三）目标与手段的价值偏移瓶颈

国家战略是以宏观导向为主的，精准扶贫战略也不例外。精准扶贫战略目标虽然在实践过程中在逐步完善，但是落实到基层，还需要基层根据具体情况来执行， 这说明精准扶贫战略从中央到地方，以及从地方到基层的执行过程中，基层是有很大的执行自主权的。 精准扶贫不仅是经济发展、扩大内需的要求，更是实现2020 年全面小康的主要途径，因此带有了政治任务的性质。为了能在预期时间完成脱贫，这个过程中就出现了目标与手段的价值偏移问题。

1. 盲目追究效率价值，忽视效益价值的存在

简单来说就是，扶贫过程重数量不重质量。 有些基层干部为能如期完成脱贫指标，将贫困户确定为必须要靠社会兜底才能脱贫的一批，通过国家的各项补贴帮助贫困户脱贫。一方面基层干部能够顺利完成脱贫指标，另一方面贫困户个体也不会对基层干部的工作产生质疑。 这种“双向互利”的结果是，扶贫质量不佳，返贫率高。还有比较严重的情况是，有些基层干部直接用“一刀切”的方式判定贫困户是否脱贫。 虽然贫困与否受到很多因素的影响，但我国的贫困线是相对固定的，因此一些基层干部直接用是否达到贫困线为标准判定是否脱贫，而有些贫困户家庭情况比较复杂，有重大疾病，或者家中小孩比较多、支出大，因此心理认同感低，甚至导致帮扶干部与贫困户之间出现矛盾纠纷。

2. 以价值实现为目的， 而不是以价值创造为目的

当精准扶贫上升成为政治任务，从战略制定到战略执行更多就演化为价值实现的手段，在规定时间内完成既定的任务和目标， 而对于价值的创造、满足贫困户的幸福感等方面重视程度就降低了。最明显的表现是，我国当前的扶贫主要集中在了物质方面，精神扶贫薄弱，所导致的结果是，不少贫困户都安于现状，不思进取，完全靠国家的各项补贴解决温饱问题，并以此为荣。另外，贫困户的评定还造成了部分村民之间的关系失和， 甚至引发较大冲突。 还有，受社会上一些“嫌贫爱富”的错误思想的影响，以及贫困户个体存在自卑心理等，生活幸福感较低，认为脱贫之前与脱贫之后生活并没有明显的改善等，这些的根源在于精准扶贫战略贯彻得并不到位，把目标任务化和形式化，没有站在贫困户的角度思考如何执行的问题。

（四）物质与能力的价值转换瓶颈

精准扶贫战略是我国长期扶贫经验的创举，但在具体实施过程中还是未能避免进入到重物质、轻能力的陷阱当中，这种局面的产生有多种原因。 一是贫困户自身能力的局限性。贫困户之所以成为贫困户，一定是在身体、心理甚至是精神的某个或某几个方面达不到正常人水平，缺少正常人应该具备的某项或某几项能力， 也就是我们所说的弱势群体。 对于这样一类群体，政府要提升他们的能力是非常困难的，尤其是现今农村青壮年劳动力多在外地工作，对于老弱妇孺等留守群体而言，是不完全具备能力建设要求的。 二是贫困户文化水平较低，眼光狭隘。 贫困户的一般特点就是文化水平不高，对精准扶贫战略的认识也多局限在自己能得到多少眼前利益上，而对贷款创业、养殖种植发展生产等积极性就要降低很多，这就使得能力建设跟不上来。三是脱贫攻坚时间紧、任务重，能力建设工作难以短时间内快速提升。因此，加强贫困户能力建设，促进贫穷落后地区的经济发展是贫困地区整体脱贫的最佳途径，正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，物质供给只是短期的，而能力建设才是持久的。 但农村地区薄弱的基础也意味着其能力建设需要更多的时间精力， 而当前脱贫攻坚已经刻不容缓，基层干部在战略的具体落实上， 也就更容易重物质、轻能力[17]。

由此可知，价值瓶颈的产生主要是由政府和贫困户个体自身的局限性引发的，其导致精准扶贫正向价值折损，反向价值提高，不利于精准扶贫战略的后续发展。因此，在脱贫攻坚难度越来越大、时间越来越紧迫的情况下， 挖掘出精准扶贫新动能，实现价值增值，降低直至消解目前存在的反向价值是必然之举。

四、精准扶贫战略与实践的公共价值“再创造”

精准扶贫战略实施近五年来，一直处在价值实现与价值创造的过程中， 这个过程不会在2020 年终止，而是不断进入到新的循环当中，因为相对贫困并不会因为绝对贫困的消失而消失，贫困现象会一直存在，国家扶贫战略也会随着社会经济条件的变化在原有基础上做出调整或变更。因此，基于“显性”与“隐性”价值关系和整体与个体、政府与市场、目标与手段、物质与能力四个维度，进一步探讨精准扶贫战略与实践的公共价值“再创造”。

（一）完善价值评价体系，创造民主价值

公共价值评价体系是一个系统的体系， 其核心包括评价主体、评价客体和评价指标三个要素。评价主体与评价客体是容易确定的， 但是在评价指标方面还有必要做大量思考与研究。 这是因为：一是根据战略类型的不同，指标设计应当全面。精准扶贫战略涉及的是一个更大的公共政策，应“更少重视项目，更多重视公共价值”[18]，从这个层面上来说，精准扶贫战略具有一定的代表性。 二是不同战略的价值导向不同，各项指标的价值比例也需要确定，而评价体系必须具有可操作性，因此指标设计还要易行。

完善价值评价体系，目的是创造民主价值。 完善价值评价体系核心在于以人为本。从精准扶贫战略的实施情况看，一定程度上没有从贫困户的角度来思考战略的实施问题，偏向于政府应该采取何种措施实现2020 年全面脱贫的目标， 这就真正成了一项战略任务，而脱离了价值目标本身，自然也就产生了反向价值。完善价值评价的内容主要是增加满意度、透明度指标，并提升它们在价值评价指标中的地位。考虑到不同战略的价值指标存在些微差异，增加满意度、透明度等指标仅针对精准扶贫政策而言，其他政策还要做具体分析。 因为精准扶贫政策的受众是贫困户个体，贫困户对政策的整体满意程度是战略评估的重要指标，这也体现了以人为本的核心。而透明度的增加既方便公众了解扶贫财政的具体使用情况，又能实时了解我国精准扶贫的进度，保障公民的合法权利。同时，公开透明也有利于社会发挥监督、协助作用，打破信息不对称所造成的阻碍。

（二）推进多元主体模式，创造参与价值

参与力度不足是现阶段精准扶贫战略价值创造不力的主要原因。社会这一主体在精准扶贫战略实施中参与力度不足，其原因有两点：一是信息不对称，影响社会监督和协助作用的发挥。 精准扶贫战略的具体实施，尤其是在基层的实际落实情况并不是完全公开的，社会所了解的是每年的脱贫数据等宏观信息，因此对执行阶段的监督和协助作用减弱。 二是社会工作在我国还处于起步阶段，不能适应参与精准扶贫实践的要求。 扶贫是一个社会问题，让社会工作者参与其中是非常好的选择。 虽然我国基层扶贫的人力投入较大， 驻村第一书记、帮扶干部、工作队等都在参与扶贫，但人员调选基本是以党政机关人员为主，机关干部在完成岗位职责要求之余与村干部共同完成扶贫工作，这就使脱贫攻坚的政治任务性更加明显[19]。 社会工作者参与扶贫，一方面，将社会这一主体带入到了精准扶贫实践中，发挥监督和协助的作用；另一方面，与体制内部人员相比，社会工作者更加专业，也更加能全身心投入。

因此，推进多元主体模式，动员和凝聚全社会的力量广泛参与，政府、市场、社会和个体都应该继续做出相应的努力[20]。 政府层面，应推进精准扶贫战略的继续深入发展，加大对贫困落后地区的基础设施投入， 鼓励企业在贫困落后地区挖掘潜在市场，加大基层精准扶贫工作的公开力度，培养和组建社会工作队伍，支持精准扶贫志愿者队伍驻村进行扶贫工作调查， 在践行政府主导作用的同时，最大可能地带动其他主体作用。 市场层面，保持在资源配置中的持续活跃性，在精准扶贫战略中主动向政府反映自身的价值诉求， 实现政府与市场、“显性”与“隐性”价值的均衡。社会层面，关注精准扶贫最新动态，主动参与过程监督，可由社会工作者、心理工作者和高校学者等自发组成志愿扶贫队伍，实地调查基层扶贫工作。 贫困户个体层面，要不断提高对精准扶贫的认识，配合帮扶干部工作,既早日实现自己脱贫致富目标，又能回应精准扶贫其他主体的利益诉求。

（三）推进特色小镇建设，创造经济价值

我国特色小镇是融合了产业、文化、旅游、社区功能于一体的、 联结城市与乡村的综合平台和纽带， 已经从江浙等发达地区向中西部内地迅速蔓延，基本形成了遍地开花的局面，成为乡村振兴的重要路径。 把特色小镇建设与精准扶贫结合起来，主要是基于贫困地区难以以村为单位发展集体产业，而特色小镇建设恰好弥补了这一点不足，有利于创造经济价值。有学者认为将特色小镇与精准扶贫相结合，对于平衡政府与市场关系，解决整体贫困问题确实有很好的推动作用。但特色小镇建设时间不长，还存在着如何在落后地区打造集中连片的产业链及避免“千镇一面”甚至“千镇无面”等问题。因此，瞄准脱贫攻坚，特色小镇建设要考虑三个要点：其一，尽可能发挥特色小镇的产业功能，打造集中连片的产业链；其二，特色小镇建设必须以资源禀赋为前提，紧密围绕小镇特色展开；其三，特色小镇建设必须保障资金，吸引企业入驻，推向市场[21]。因此，推进特色小镇建设，关键是要激发企业到贫困地区投资的积极性，使企业愿意来、留得住[3]，推动特色小镇建设实体化和产业化， 从而带动贫困地区经济发展，解决贫困地区人员就业谋生存的问题，真正实现“一人就业，全家脱贫”，才能创造经济价值。

（四）加大精准智力扶贫，创造效率价值

十九大之后，政府逐步将扶贫的关注点由物质扶贫转向精神扶贫，这不仅是扶贫方式开始发生变化，也代表着扶贫价值观念的变化。其一，物质扶贫是政府为提高贫困户的脱贫积极性而采取的一种手段，但实际过程中反而助长了部分贫困户懒散心理；其二，精神扶贫的主要作用在于弥补物质扶贫存在的不足，引导贫困户主动脱贫；其三，扶贫工作需要物质扶贫与精神扶贫合力作用，在为贫困户提供脱贫保障的同时，还要让贫困户产生主动脱贫的意愿[22]。 而现实面临的问题：一是之前的扶贫工作都是重物质扶贫而轻精神扶贫，对一些贫困户的负面激励已经形成甚至固化，要再次通过教育扶贫的方式解决这个问题，加大了扶贫难度。 二是贫困户的危机意识一般比较强烈， 贷款创业风险性大，很难得到大部分贫困户的心理认同。三是农村人口文化水平普遍较低， 扶贫与扶智相结合的效用不明显。以农家书屋为例，作为贫困户学习的主要场所，其使用频率并不高[23]。

治贫先治愚， 为解决部分贫困户以贫为荣，好逸恶劳的问题，应抓住以下四个着力点：一是继续加强贫困地区能力建设， 鼓励贫困户发展产业，提供补贴支持，发展生态养殖业和生态种植业[24]。 二是文化下乡扶智，即“文化扶贫”[25]，扶贫与扶智相结合，打破贫困户追求眼前利益的狭隘思维，引导贫困户立足长远，主动脱贫。 三是加大对贫困户的思想教育，给贫困户树立危机意识，让他们能够自觉脱贫。四是由专业的社会和心理工作者组建扶贫小组，对贫困户的心理问题进行疏导。总之，扶贫要与扶智（志）相结合，只有精准智力扶贫效果好了，贫困地区脱贫率才会提高，返贫率才会降低，从而实现精准扶贫的效率价值。

（五）推行土地三权分置，创造效益价值

土地是发展农业经济的基本依托，实行农村土地“三权分置”，将土地的所有权、承包权与经营权分开，走适度规模的集中化经营的路子，是新型农业现代化的一条新路径， 是释放农村土地活力，实现乡村振兴的一条创新之路。 当前，农村青壮年劳动力多在外工作，致使大片土地空置，这对于原本就资源匮乏的农村来说，是很大的浪费。 农村土地“三权分置” 作为一项新政策， 虽然存在着一定争议，但释放农村土地潜力，提高贫困户收入等效益则是肯定的。 这与产业扶贫类似，甚至也可以说是产业扶贫的一种新手段，经济价值比较大，但是实践探索取得效益也需要比较长的时间。 因此，推进精准扶贫战略，加快贫困地区尽快脱贫，推行“三权分置”与精准扶贫相结合，既是激发农村土地活力的最直接有效方法，也是打赢脱贫攻坚战的重要举措，农业、农村和农民都可以获得较大的效益价值。

总之， 精准扶贫战略与实践的成效是经济、效率和效益价值实现的过程，更是民主与参与价值彰显的时刻。 实现共享发展理念，“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个都不能掉队”[3]，只有在贫困地区经济发展的基础上，通过民主和有序参与，才能逐步实现平等的发展机会、政治和经济权利，从而最终实现精准扶贫的公平价值。