论我国食品安全监管法律制度的问题及其完善

潘宇靖

（山东大学 法学院 山东 青岛266237）

改革开放四十多年来，我国的经济迅猛发展，人民群众的生活水平也在不断提高，同时人民群众对食品的要求也越来越高，不仅要“吃饱”，更要“吃得好”“吃得安全”“吃得放心”。但是，当前我国的食品安全问题层出不穷，突出表现为食用农产品的化肥农药残留问题、食品添加剂或其他违禁化学制剂的违规和超量使用问题、水土污染导致有害物质超标问题、劣质原材料的使用问题等。目前，形形色色的食品安全问题日益成为困扰人们的生活难题，而食品安全问题和食品安全监管法律制度密切相关。目前，我国已经建立相关的食品安全监管法律制度，但仍然存在许多不足之处。欧美发达国家对食品安全监管问题的研究起步较早，现今已经基本建立起一套相对较为完善和成熟的食品安全监管法律制度，对我国有着重要的借鉴意义。应当看到，食品安全问题的出现，不仅与国家的发展阶段有关，而且也与监管方面尚不够完善的法律制度有关。完善食品安全监管法律制度是解决食品安全问题的有效途径，然而，食品安全问题错综复杂，完全解决任重道远。

一、食品安全监管概述

对食品安全监管的法律制度进行研究，首先应当了解食品安全监管的相关基本问题。以下从食品安全监管的概念、我国食品安全监管法制化的历史沿革和我国食品安全监管的必要性等三个方面进行阐述。

（一）食品安全监管的概念

在明确食品安全监管的概念之前，有必要先厘清食品安全的概念。食品安全的概念并非一成不变，而是随着社会经济的发展和生活水平的提高相应发生变化。随着时代的发展进步，人们对食品安全的要求和界定标准也越来越高。目前，学界对“食品安全”仍没有统一的界定，联合国粮食及农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）将食品安全（Food Safety）的概念界定为“食品安全是指所有慢性和急性的危害，可使食物给消费者带来健康伤害”。可见，食品安全的核心在于健康，它和产品的质量或营养存在本质区别，因而不能等同。

食品安全监管有广义和狭义之分。广义的食品安全监管，是指以有关国家机关、社会组织或公民为主体，对食品的生产者和经营者等进行的监管，这种监管主体广泛、民主性突出；狭义的食品安全监管，是指以政府有关部门为主体，依职权和法定程序进行的具有直接法律效力的监管，它以公权力为依托，对食品流转的各个环节进行全程监管，具有较高的权威性和效力。［1］联合国粮食及农业组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）将食品安全监管定义为：“由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工、直到销售过程中的食品安全、完整并适于人类食用……”。

（二）我国食品安全监管法制化的历史沿革

我国食品卫生法制化管理始于上世纪50 年代，当时国家颁布施行了一些与食品卫生相关的单行法规。21 世纪初，食品安全问题频发，实践中“立法打架”“机构打架”“管理打架”“标准打架”等问题逐渐显现，各个机构之间推诿扯皮，可谓是“各吹各的号、各唱各的调”，出现了“六七个部门管不住一头猪”“十几个部门管不了一桌菜”的乱象。层出不穷的食品安全事故引起了党中央、国务院的高度重视，也加快了全国人大及其常委会的立法步伐，以期通过立法对食品安全问题加以解决。2009年，《食品安全法》正式颁布施行，确立了“以分段监管为主、品种监管为辅”的监管体制，很大程度上解决了食品安全监管立法空白的问题。随着经济的发展和社会的进步，食品的种类和生产销售途径等都发生了变化，旧的立法已经不能完全满足实践的需要。2015年，全国人大常委会对《食品安全法》进行修订，通过了新的修改法案，该次《食品安全法》的修改幅度很大，新增条款繁多，涉及的产业环节也较为复杂，并对食品安全监管问题进行了明确规定，号称“史上最严”，即拥有最严谨的标准、最严格的监督、最严厉的处罚、最严肃的问责。［2］2018年，全国人大常委会再次对《食品安全法》作出修改，但该次修改主要是为了配合国务院机构改革，对实质内容的改动不大。此外，值得一提的是，国务院还于2009 年制定了《食品安全法实施条例》，对《食品安全法》的相关内容予以细化，并于2019年第二次修订通过。

（三）我国食品安全监管的必要性

1.食品安全事故频发需要对食品安全进行监管

近十余年来，我国的食品安全事故频发，诸如奶制品添加三聚氰胺、生猪注射瘦肉精、利用非食品原料炼制地沟油、上海染色馒头、假羊肉和假鸭血，不一而足。食品安全问题接连不断，引发了公众对我国食品安全现状的担忧以及对食品安全监管部门的强烈质疑，食品安全也日益成为社会的焦点问题。食品安全与公众的身体健康直接相关，对食品安全进行监管，是保障人民群众身体健康，增进人民群众福祉的重要举措。

2.经济社会发展需要对食品安全进行监管

人民群众是构成国家的基本元素，而“民以食为天、食以安为先”，人们的生活离不开食物，食品安全问题可以说是最基本、最重要的民生问题。近年来，频发的食品安全事故让众多本土消费者对我国的食品安全极度不信任，从而更倾向于购买进口食品或寻找海外代购，久而久之可能就会导致本土企业的市场份额下滑。我国是工业制造大国，频发的食品安全事故使得我国的食品安全形象严重受损，损害了我国的国家声誉，不利于我国国际地位的稳固与提升。对食品安全进行监管，不但能够提升本土消费者的积极性，拉动本土企业的发展，而且有利于增强政府公信力，提高我国的国际竞争力和国际地位，使中国制造走向世界。

3.信息不对称性需要对食品安全进行监管

信息不对称性，是指在交易市场中，通常出售商品的卖方所拥有的产品信息要多于购买产品的买方，即买卖双方所拥有的产品信息是不对称的，［3］典型如汽车市场、劳动力市场。食品经营者大多是逐利的商人，其目标在于追求利益，而且在交易过程中，食品经营者往往掌握更多的财富和资源，消费者处于劣势地位，即使法律明确了企业的信息披露义务，但消费者可获得的信息远远不足，要克服信息不对称性的弊端，对食品安全进行监管尤为重要。

二、我国食品安全监管法律制度存在的问题

在对食品安全监管的基本内容进行阐述后，应当明确当前我国食品安全监管法律制度存在的问题，如食品安全监管体制不健全、食品安全监管法律规定和标准体系不完善、食品安全法律责任落实不到位，等等。

（一）食品安全监管体制不健全

1.以政府为主导，忽视社会力量

我国的食品安全监管主要依靠政府的力量，没有建立相应的公众参与制度，但食品安全问题专业性强、牵涉面广、纷繁复杂，单纯依靠政府监管远远不够，新闻媒体、消费者和专家学者等社会力量不容忽视。我国虽然确立了食品安全有奖举报制度①参见国务院食品安全委员会办公室《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办〔2011〕25号）。，但是该制度的配套法规不够完善，如何举报、如何处理以及对举报人的相应保护都没有明确详尽的规定，公众在发现食品安全问题后也往往因为不知道如何举报、害怕打击报复等望而却步。此外，行业协会作为行业自律的重要手段，在拟订行规行约、职业道德准则方面并没有发挥其应有的作用。《食品安全法》在食品安全风险评估以及国家标准制定中引入了专家委员会②参见《食品安全法》第17条、第28条。，由其提供更为专业的意见，但对专家委员会的意见如何处理却没有明确规定。在现实中，食品安全监管仍然是政府部门“一家独大”。

2.分段监管和多头监管效率低下

《食品安全法》和《食品安全法实施条例》设立食品安全委员会作为最高协调部门③参见《食品安全法》第5条、《食品安全法实施条例》第3条。，统一领导、组织、协调食品安全监管问题，由卫生、农业、质监、工商、食药监等五部门分工负责、互相配合，共同进行食品安全监管。大多数种类的食品由五部门中的不同部门分别负责对其生产、流通等不同环节进行监管（例如，原来由质监负责生产环节的监管、工商负责流通环节的监管），而个别特殊种类的食品则由某一部门独立监管。至此，我国确立了“以分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式，也即前文所提及的，由多部门分工负责、互相配合，共同完成食品安全监管工作。此后，随着国务院“大部制”改革的推进，我国将原质监、工商、食药监三个部门合并为市场监督管理部门，实现了“三部门合一”，但机构改革后，仍有卫健、农业农村和市场监等三部门共同进行食品安全监管④2018 年3 月13 日，十三届全国人大一次会议召开第四次全体会议，听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。国务院机构改革方案显示，不再保留农业部、国家卫计委，新组建或重新组建农业农村部、国家卫生健康委员会。在国务院其他机构中，不再保留工商总局、质监总局、食药监总局，组建国家市场监督管理总局。参见中华人民共和国中央人民政府网站：《关于国务院机构改革方案的说明》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm，2019-12-31。。食品安全监管是一个有机连续的过程，这种分段监管模式将监管链条人为割裂，导致交叉监管、重叠监管、监管盲区等的出现，有的环节多个部门进行监管，有的环节却出现“无人管”的现象。此外，多头执法导致各部门职责不清，在食品安全监管过程中往往由多部门会同处理某一问题，为追求部门利益化，各部门之间相互推脱责任，导致监管执法效率低下。就监管机构的设置来看，虽设立食品安全委员会作为食品安全的议事协调机构，负责统一协调食品安全监管问题，但其不具备垂直领导职能，几乎没有相应的约束力，不能真正发挥其最高协调机构的功能。加之有些监管部门的执法人员素质不高、能力不足、专业知识匮乏，这在基层执法人员中更为显著。执法人员滥用权力、玩忽职守甚至收受贿赂，导致违法犯罪现象屡禁不止。

3.食品安全追溯和预警机制缺乏有效性

在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中，我国明确引入了食品安全追溯和预警机制⑤参见《食品安全法》第42条、第95条、第100条、第102条；《食品安全法实施条例》第17条、第18条、第52条。，但由于起步较晚、情况复杂等原因，该机制的运行在实践中存在着种种不足。当前，我国的食品安全监管部门主要包括卫健部门、农业农村部门和市场监部门，各部门之间缺乏有效的沟通，当食品安全问题出现时，各部门往往各自为政，食品安全风险信息得不到有效传递，或者发布的信息不一致，导致损失扩大，延误最佳的解决时机。此外，追溯机制的建立和健全有赖于发达技术手段的支持，但我国的企业规模大小不一、两极分化较为严重，并不是所有的生产经营者都能够负担得起追溯系统的技术费用，因而严重阻碍了追溯机制的有效建立和健全完善。

（二）食品安全监管法律规定和标准体系不完善

食品供应是一个连续的链条，食品安全监管也应是一个有机连续的过程，需要协调、系统、完整且具有可操作性的法律规定和体系提供有力保障。《食品安全法》作为食品安全的立法核心，其条文却大多是指导性、原则性的规定，而且对各监管部门的职能划分也还不够明确清晰，各监管部门的具体职责和具体操作一般都由国务院制定相关文件另行规定，加之配套法规不能及时出台和更新，导致在实践中漏洞不断。当前，虽有新修订通过的《食品安全法实施条例》对《食品安全法》予以细化，但仍然还是不够。再者，我国对于新兴的网购食品、订餐平台的规范也不够完善，相关的准入标准和监管问题不够明确。此外，当前我国缺乏统一的食品安全标准，国标、地标、行标相互矛盾冲突，面对多样化的标准，企业往往会手足无措。

（三）食品安全法律责任落实不到位

我国目前的食品安全法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任三类，其中以民事责任和行政责任为主，刑事责任的相关规定较少且立案标准高。民事责任中虽然规定了连带赔偿责任、惩罚性赔偿等内容，但对于大型食品企业如同九牛一毛，远远达不到警示和惩罚作用。即使如此，企业也常常怠于履行自己的赔偿责任，使得消费者的损害难以得到弥补。此外，执法部门在执法过程中偶有为违法企业保驾护航的情况发生，即便构成刑事犯罪，也经常以严厉的行政处罚代替。应当看到，低廉的违法成本是企业知法犯法、以身试法的重要原因。现有的法律制度对行政执法人员失职行为的处分力度较轻，且大多针对作为问题，但对行政执法人员不作为的问题却很少规定，即便行政执法人员存在失职违法乃至于犯罪行为，也很少移送到监察机关和司法机关处理。

三、域外食品安全监管法律制度的借鉴

目前，世界主要国家食品安全监管的模式大体可以分为以下三类：第一，单一部门监管模式，即国家设立一个专职部门，由该部门全权负责对食品安全问题进行监督管理，如英国；第二，单一部门主导监管模式，即由多个部门一同负责食品安全监管工作，但国家设立一个主管部门，由该部门对食品安全监管问题进行统一协调，领导各部门统一进行食品安全监管，如加拿大；第三，多部门监管模式，即由多个部门共同负责食品安全监管问题，各部门之间各有分工，在职权范围内各自负责相应的监管工作，如美国。以下将以美国和欧盟两个具有完善成熟的食品安全监管法律制度的国家和组织为例，对域外食品安全监管法律制度进行借鉴。

（一）美国的食品安全监管法律制度

美国的食品安全监管有着一套较为成熟的法律制度，对生产经营者、消费者、监管者的权利与责任都有全面、明确且具有可操作性的规定。美国在2011 年颁布实施了《食品安全现代化法案》，该法案授予承担大部分食品安全监管职责的美国食品药品监督管理局（FDA）以更大的监管权力，同时对政府和企业的责任作出了更为详尽明确的规定。企业一旦违法，则要被严厉惩处。违法成本的增加，在很大程度上减轻了食品安全风险。此外，美国的公众参与制度弥补了政府监管的不足，它以信息透明为基础，尊重公民的知情权，从立法到实施的每个环节都鼓励公众参与，使得法律制度更为民主与科学。美国采取“分部门、分类监管”的模式，一类食品由一个部门负责，包括从“农田到餐桌”的全过程监管，包括食品生产、加工、销售等各环节，对存在争议的食品由相关部门指定监管主体，保证了食品监管链条不被人为割裂，减少和避免了监管盲区的存在，明确了监管主体及其监管职责，以此防止各部门之间相互推脱责任，从而大幅提高了监管效率。［4］

（二）欧盟的食品安全监管法律制度

欧盟作为一个利益共同体，其各成员国均同意整合欧洲食品安全监管。上世纪90年代初，欧盟尚未成立独立的监管机构，直至“疯牛病事件”的发生，才实质性推动了欧洲食品安全监管市场的统一，形成了欧盟、各成员国、企业三个层面的监管治理格局。［5］食品跨越国家疆界在整个欧洲范围内流动，食品安全监管也势必会触碰到不同国家的利益，为了综合协调各方利益，在欧盟层面成立了欧洲食品安全局（EFSA）。欧盟在2002年制订了《基本食品法》，这是欧盟食品安全监管的基本法规，同时，欧盟创设和完善了一系列食品安全的保障措施，包括食品安全追溯机制、快速预警机制、风险评估机制等。欧盟各成员国以《基本食品法》为框架，修订国内法，促进了欧洲食品安全监管的长效、协调、统一。此外，快速预警机制要求欧盟各成员国将食品安全风险信息迅速报告欧盟委员会，由欧盟委员会转达给其他成员国，并提供专业的处理建议，各成员国采取措施后再报告给欧盟委员会，使得食品安全风险信息能够迅速发现并及时处理。欧盟贯彻以科学为基础、重视风险的治理理念，坚持预防性原则，欧洲食品安全局（EFSA）根据食品科学专家的意见向各成员国提供具有科学性的建议，将可能存在的食品安全风险预先消除，使消费者的权益得到最大程度地保障。［6］

四、我国食品安全监管法律制度的完善

（一）强化“以预防为主、打击为辅”的监管理念

食品安全监管要秉持“以预防为主、打击为辅”的理念，改“反应型”监管为“预防型”监管，改变“亡羊补牢式”的事后追查模式，坚持源头治理，力求未雨绸缪、防范于未然，将食品安全隐患从源头消灭。我国地域广阔，各地食品生产经营者的分布和规模参差不齐，其中尤以中小生产经营者居多，无疑加大了源头治理的难度。因此，更应该从基层执法抓起，以预防为主，严格食品安全监管，从源头杜绝食品安全风险事故的发生。

（二）完善食品安全监管的体制机制

1.政府监督为主，社会监督为辅

我国实行以政府为主导的食品安全监管模式，然而食品安全监管是一个系统性的工程，不仅要有高效率的行政部门，还要动员全社会的力量来有效弥补政府监管的不足。目前，以美国为代表的发达国家基本都建立了相应的公众参与制度，依靠消费者、新闻媒体、社会组织等对食品安全进行社会监督。公众参与以信息透明为基础，要发挥食品安全监管中的社会力量，就必须完善信息披露制度，以保障公民的知情权。［7］由于市场交易中存在信息不对称，因此必须强制要求企业进行信息披露，建立企业信用标准体系，由公众和舆论等对企业进行公开评价，接受社会监督。“阳光是最好的防腐剂”，政府部门的监管过程也要做到公开透明，不仅要保障消费者的合法权益，同时也要考虑到生产经营者的权益保护问题，还要为消费者和新闻媒体的社会监督提供相应的支持。此外，还要加强对公众的食品安全宣传教育，完善食品安全有奖举报制度，鼓励消费者举报违法犯罪企业，并对举报人提供充分有力的保护措施，防止违法犯罪分子对举报人进行打击报复；鼓励各类媒体积极宣传食品安全法律知识，曝光违法犯罪企业，充分发挥舆论监督的作用。

2.转变分段监管和多头监管的监管模式

我国食品安全监管采用“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，政出多门，职能分散，多个监管机构之间权力交叉重叠。多头监管，职能分散，各部门之间互相推脱，逃避责任；分段监管，割裂了完整连续食品监管链条，容易出现监管空白，给不法行为者制造可乘之机。市场监督管理部门的组建，虽然在很大程度上消解了分段监管和多头监管的弊端，但仍然没有彻底改变当前还存在多个食品安全监管部门的现状。实际上，可以考虑适当借鉴美国的监管模式，改食品安全监管模式为以品种监管为主，将食品按类别分别交由相应部门进行“从农田到餐桌”全程监管，一部门一管到底，主要由市场监督管理部门进行监管，但如果对某类食品的归类发生较大争议时，则由食品安全委员会指定某一部门进行监管。这样就能够明确职能主体，最大程度地减少监管盲区。应当说，食品安全委员会作为最高协调机构，其职能并不清晰，也缺乏相应的约束能力，因而应当扩大其职权，集中监管职能。

3.健全食品安全追溯和预警机制

食品追溯机制能够将现代化技术应用到食品安全监管当中，对食品进行标识，基本覆盖食品产出到流转的整个供应链条，做到各个阶段无缝衔接，当出现食品安全问题时可以迅速找到问题出处，作出相应处理。食品可追溯依赖于现代化的信息管理技术，因而政府应当扶持和帮助中小型企业建立食品信息管理系统，同时督促大型企业严格按照食品流通的各个环节进行标识，以便在食品安全事故发生时第一时间追踪到事故源头，迅速处理，控制风险，避免风险扩散和损失增大。此外，我国可以考虑借鉴欧盟的食品安全预警机制，以食品安全委员会为中心，各监管部门将有关信息报告给食品安全委员会，再由食品安全委员会传递给其他部门，以此构建一个连接各方的食品安全信息网络，使各监管部门之间的沟通更加快速有效。

（三）健全食品安全监管的法律法规

我国有关食品安全的立法数量虽然为数不少，但大多为部门立法，比较分散，彼此之间缺乏沟通协调，仍有交叉立法和重复立法的现象，衔接不够紧密，矛盾冲突和立法漏洞依然存在，难以构成系统的食品安全监管法律体系。因此，必须健全我国的食品安全监管法律体系，修改或废除不相协调的法律规定，加快监管配套法规的建设，形成完善的法律法规体系。法律体系中尤其要注意标准体系的完善，我国目前的标准体系包括国标、地标、行标，值得注意的是，行业标准制定没有统一的标准，抵触情况时有发生，导致标准体系混乱，企业在适用中有选择性，往往会选择较低的标准，因而应当加紧清理相互矛盾冲突的标准，增加更为严格统一的国家标准的比例，尽快弥补标准体系的漏洞，使标准体系协调一致。此外，我国的国际标准采用较少，不利于我国在国际市场上的竞争，在制定相关标准时应当酌情考虑增加国际标准的占比。

（四）严格落实各方主体的食品安全法律责任

食品安全监管部门要明确部门职责、做到有法可依、有法必依、执法必严、权责一致。为保证公正执法，要提高相关执法人员违法犯罪的监察力度和处罚力度，并由监察委对执法人员的行政不作为作出相应的政务处分。同时，要建立责任倒查追究制，严格追究失职渎职监管人员尤其是执法部门“一把手”和分管领导的行政和司法责任。在当前的时代背景下，必须严格开展食品安全监管工作，决不可对违法企业姑息迁就；严格过程监督，增加违法成本；完善民事责任的惩罚性赔偿，增加赔偿数额，保证赔偿执行到位；加大执法力度，严格追究食品安全违法行为，对违法企业的行政处罚绝不手软；适当降低食品安全的刑事入罪标准，提升食品安全犯罪的处罚力度，完善行政责任与刑事责任的衔接，防止以罚代刑现象的出现。

结束语

食品安全与人民群众的身体健康息息相关，食品安全法治化水平是衡量国家法治水平的重要指标。未来几年乃至十几年，食品安全仍然会是社会的焦点问题，因而解决食品安全问题势在必行。但是，食品安全不等于零风险，食品处于复杂万变的环境之中，一种食物从农田到餐桌需经历的流转环节，少则几道、多则甚至可达几百几千道，这其中存在诸多不可控的因素，这些因素或已知或未知、或主观或客观，但人类自身的能力毕竟有限，食品安全不是指承诺零风险，而是最大程度地降低风险，将风险控制在可控范围内。应当看到，食品安全问题的解决是一个繁复漫长的过程，不可能一蹴而就，但却必须加以认真重视，做到严格监管，健全食品安全监管法律制度，从而最大程度地降低食品安全风险，保障人民群众的身体健康，促进社会经济的发展。