重庆市失地农民养老保障研究

杨鸿渝 曾娅琴

摘要：随着城镇化的快速推进，政府将大量农村土地征收并进行建设改造，被征地的农民失去了自给自足的生活空间和必要的生产资料，而政府以及有关部门在对失地农民进行补偿的时候，往往容易忽视“三农”的可持续发展，取而代之的是一次性的货币补偿方式。大部分失地农民由于就业困难，缺乏持续长久的生活保障，为了更好地推进城镇化建设，落实乡村振兴战略，以及实现全面建成小康社会，亟待需要完善我国养老保障体系，尤其是解决失地农民养老保障的问题，这也直接地关系着社会的公平与稳定。

关键词：失地农民 养老保险 就业

从1997年重庆市成为直辖市到2019年，常住人口的城镇化率由29.5%增至66.8%[1]，是我国西南各省市中城镇化增长幅度最大的。随着经济的高速发展，产业结构的变化，政府和企业大量对农用耕地进行征收征用，农民的身份因此而改变，而整个家庭的收支状况变化也给他们的生活带来了影响。一方面失地农民享受了城镇化带来的便利和好处，但另一方面他们也面临着征地赔偿方案标准缺乏统一、养老保险制度不健全、职业技能水平低、再就业困难等诸多现实困境，导致农民的生活和未来发展收到严重制约，也给我国劳动力市场与就业带来了负面影响。因此，对失地农民的养老保障问题进行研究可以为我国基本养老保障制度的改革和完善提供新的发展思路，对促进经济社会的良好发展，人民安家立业，实现社会公平具有重要的指导性意义。

一、三洞村失地农民在养老保险和生计中面临的问题

为了了解失地农民在养老保险和生计中面临的问题，笔者对重庆市长寿区三洞村蔬菜大队的征地补偿政策进行研究，并对部分村民进行了访谈，获得了关于失地农民养老保障情况的第一手资料，并对这类特殊人群存在的问题进行了整理分析。

（一）三洞村蔬菜大队征地补偿政策的变迁

三洞村地处长江支流，三面环江，水源充足，村民们世世代代通过发展第一产业来获得收入。为了响应城镇化建设，长寿区统筹推进农村土地征收，从2012年至今共经历了五次征地补偿。三洞村第一批失地农民搬迁，按补偿方案，只补偿其土地与房屋的经济损失；三洞村第二批失地农民搬迁，补偿方案相增加了按照农民自家房屋的面积赔偿相应面积的移民住房和一定数额的土地补偿金，若一套移民住房面积小于农民自家房屋的面積时，则可用两套移民住房赔偿失地农民，这两套移民住房面积之和等于农民自家房屋面积等内容；三洞村第三批失地农民搬迁赔偿方案大致跟第二批相同，不同的是当农民的房屋面积超过一套最大移民住房面积时，只能赔偿一套最大面积的移民住房；2017年，第四批失地农民搬迁，根据政府办公室印发的《重庆市长寿区大中型水库移民避险解困试点工作实施办法》，175米试验性蓄水地质灾害灾民搬迁安置工作，国家对纳入规划的帮扶对象按人均20000元进行补助，其中：建（购）房和投亲靠友安置补助费15000元/人，基础设施配套建设补助费5000元/人。但人口的计算范围截止至2016年12月25日，在这之后出生的均不能获得赔偿。2019年11月，第五批失地农民搬迁，相对于第四次拆迁，除了补偿标准发生变化外，新增了养老保险方面内容。根据重庆市长寿区人民政府集体土地征收公告[2019]9号文件，青苗及构（附）着物和房屋补偿按照长寿府发[2013]114号文件执行，住房安置按照人均安置面积30㎡，每平方米4200元，按户包干一次性计发或统建优惠购房，安置补助费每人35000元用来为失地农民缴纳养老保险费用，男性年满60岁，女性年满55岁的，一次性缴纳为期15年的养老保险，年满16周岁的，为其缴纳相应年龄段的养老保险费用总额（个人负担部分）的一半，剩下的则退还给个人，16周岁以下的，全额支付给个人。

（二）当前征地补偿政策存在的问题

1.一次性货币补偿机制使失地农民权益受损。一次性货币补偿机制是目前我国最普遍的征地补偿方式。一次性货币补偿机制是指一次性向农民支付其被征用土地的补偿费、被征地者用于家庭变迁安置的补助费、土地周围其他附属物补偿费以及农作物作物幼苗的补偿费。它的好处在于让被征地者有较高的理解和接受程度，且赔付程序简便易于实际操作，但农民对这种补偿方式并不是很满意，主要体现在：第一，补偿政策存在滞后性，不够灵活，有的对象已经去世却仍在发放费用，而新生儿却无法享受获赔的权利。第二，由于政务不够公开透明导致农民的知情权受到侵犯，对于补偿款的相关事宜并不清楚。第三，农民在能选择的项目上较为单一。第四，大部分失地农民认为土地补偿的标准较低。第五，失地农民对未来发展越发担忧。失去了土地，意味着失去了生产生活资料。[2]

一次性货币补偿机制在一定程度上可以促进当地的非农就业，使失地农民进一步适应城市生活，但是，面临新的生活环境以及不同的消费水平，失地农民在资金长期规划以及理财上较为陌生，且往往存在一定盲目性，无异于增大了失地农民的长期发展的压力和风险、加重了他们的生活负担。由长寿区调整关于征地补偿安置标准可见，长寿区关于征地补偿安置发布的〔2013〕114号文件中明确规定了费用标准每亩15000-17000元，而2018年长寿区农村居民人均消费性支出仅为12638元，可见在当时补偿款是一笔“巨资”。但是由于大部分失地农民缺乏正确的消费观和理财观念，对一时所得“巨款”缺乏长期合理的规划和使用，容易导致今后生活上面临透支的情况。

2.失地农民养老保险待遇低。失地农民的保障待遇仅仅包括了养老保障，其低水平、层次单一的特性与失地农民在养老保险方面多样化、多层次的需求之间存在一定的矛盾。尽管当地政府为三洞村第五批失地农民购买了养老保险，但由于参保档次低，参保标准不同，加上大多数农民在土地被征收后处于暂时失业的状态，收入较以前大大减少，且伴随着较为消极的心态，许多人放弃缴纳养老保险，最后领取的养老金也就相对较低，据三洞村基层工作者称，失地农民每人每月仅有100元的养老金。

3.劳动模式单一，失地农民再就业困难。党的十九大报告中提出，就业是最大的民生。及时有效地解决广大失地农民的就业问题，保障其基本生活水平是全社会高度关注的热点问题。三洞村农民在失去土地之后，老一辈就用征地补偿金居家养老，年轻人则自谋出路，而处在两者之间的中年人一般都面临上有老下有小的特殊处境，不能赋闲在家，且自身文化水平普遍较低、劳动模式单一、就业流动性和竞争力弱、已经错过培养一门专业技能的最佳时间，这些问题使他们难以找到一份适合自己并且满意的工作。

二、原因分析

（一）补偿机制不完善，政府监管失位

长寿区关于公布征地拆迁补偿安置有关费用标准的通知〔2013〕214号规定，“土地附属物及幼苗根据申请批准征收土地的总面积进行综合性包干定额赔偿”，对于房屋的搬迁补助费用“根据房产证，按户一次性包干计发”，而这些对于失地农民而言并不能帮助他们解决后顾之忧，仅仅能满足短时间的有限生活需求。监督管理失位的情况在征地补偿过程中频频发生，是因为各地方政府缺乏统一有效的监管机制。一方面，尽管存在相关的政策法规，但在层层落实执行后的效果无法达到预期，另一方面不能及时有效地解决失地农民关于征地补偿问题的有关诉求。《土地管理法》中指出：国家征收土地依法获批后，地方人民政府要及时予以公告并组织实施，进行拟征收土地现状调查和风险评估，还要听取被征收土地相关人员的建议意见。但是，失地农民在整个过程中并没有享受到应有的合法权益，有关诉求也未能得到有效解决。

（二）财政投入力度低，资金投资方式单一

失地农民仅能享有低水平的养老保险待遇，主要是因为：第一，政府在这方面的财政投入力度不足，由于长期的城乡二元制结构的影响，目前中央财政和地方政府对被征地农民的财政补贴远远低于城镇职工养老保险补贴[3]，且政府未对失地农民养老保险的财政转移支付有明确规定，致使他们的养老保险待遇处于较低水平；第二，长期以来，保险基金的安全性一直都是关注的要点，因此我国失地农民养老保险基金主要投资于国债这种稳健型产品，尽管能有效降低基金的风险性，但收益同样处于较低的水平。还有很大一部分的养老保险基金是存在银行里的，如何确保基金的保值增值还要克服通货膨胀这一难题。若要长期遵守安全性原则，同时又能有效应对养老金的缺口问题，我国社保基金就应分散过于集中的投资方向，拓展较为单一的投资方式，合理优化投资结构。

（三）就业渠道狭窄，创业能力不足

由于受教育程度低，专业技能缺乏，一些简单的、非技术性的工作成为三洞村大部分失地农民就业的首选。当前我国劳动力市场面临众多难题，失地农民就业的前景并不乐观，这主要源自于他们知识水平不高、职業技能较单一且从业服务质量不高导致自身缺乏就业竞争力。而由于大部分失地农民思想观念保守，创新意识较差，资金不充足，导致他们创业的难度也很大，缺乏驾驭市场、分析市场、了解市场发展趋势、应对市场经济突发情况的意识和能力，也在一定程度上让他们的创业困难重重。

三、建议

（一）建立完善征地补偿机制

公平合理的征地补偿机制，既能保障效率，又能促进社会的稳定和谐发展。首先要确保征地补偿安置范畴合理规范；其次要对补偿费用标准进行统一并有针对性地制定；最后在整个补偿安置过程中务必做到公开透明。村委会在获得征地补偿金后，应及时公布金额总数、征地补偿费的计算方法和计算结果、补偿金发放的流程及手续，接受农民的监督，使农民的意见与建议被充分考虑，从而农民的知情权、间接参与权得到保障，让农民能够充分了解政策的实施情况，保证所有费用都用于农民的征地补偿中，任何人不得擅自克扣、截留、挪用这个费用。在建立公平合理的补偿机制后，有关部门应做好宣传工作，为农民细致讲解政策，解决农民提出的问题。在实施过程中要严格审核保障对象的条件，严格执行流程，加强部门之间的交流协作，对农民后续的问题要及时跟踪反馈，确保工作的有效落实。

（二）加快相关法律的制定和保障体系的完善

一个体系的有效运行需要相关的法律法规起到规范作用，二者的有效结合既能为更多失地农民家庭解决长久生计存在的困难，提高他们的基本生活保障水平，也能进一步完善健全我国社会保障体系的薄弱环节。当前针对失地农民的养老保险政策存在碎片化的特点，各地实际情况不同造成各地的政策也存在一定的差异，缺乏宏观政策统一性[4]，立法层次低、规定宽泛，在实际操作中容易出现问题，政府应加快制定完善的、全国性的失地农民养老保障法律法规，一方面便于规范地方性政策，另一方面让失地农民有法可依，为他们提供法律层面的保护。同时，我国目前还缺乏较为成熟、且专门的失地农民养老保险体系，需要体系与制度两者融合才能发挥更好的保障作用。

（三）组织开展更具针对性的就业技能培训活动

职业技能培训需要准确把握市场需求，增强其靶向性作用，始终将实现就业作为目标，旨在让失地农民获得可观的收入，提高其生活水平。第一，可以充分结合当地特色产业的优越性来提高就业竞争力；第二，向农民提供多层次的职业技能培训，例如进行联动产业多种需求的持续培训；最后，还要把握好市场风向，加强市场与企业的合作，针对部分紧缺的职位进行更有针对性的培训。同时，借助校企合作平台，与用工单位开展订单式、定向式和“自助餐式”培训，打造规范标准的实用性“培训超市”[5]，促进市场、企业、失地农民自身协调发展。企业的新知识、新技术被失地农民及时了解，进而推动失地农民的实际操作能力的提升，使其在进入劳动力市场时就满足企业的基本要求。这样不仅为政府减轻了在培训方面的人力、物力的投入，而且也为企业提供了大量的、符合企业要求的劳动力资源。

参考文献：

[1]重庆经济总量达2.36万亿城镇常住人口超2千万[OL]. http：//m.xinhuanet.com/cq/2020-01/ 20/c_1125486191.htm.

[2]孙云奋，徐汝贞，刘传玉.“双失”农民一次性货币补偿的实践结果——基于山东省济南市的调研[J].天津农业科学，2015，21（03）：28-33+70.

[3]邵元.大连保税区被征地农民养老保险问题研究[D].东北财经大学，2018.

[4]孙杰，李楠.失地农民养老保险问题研究[J].西部皮革，2017， 39（12）：88.

[5]雷翠.关注关爱失地农民促进社会稳定发展——宜宾市南溪区失地农民就业状况调查[J].中共乐山市委党校学报，2018，20（05）： 10-14.

Research on the Pension Security of Landless Farmers in Chongqing

——Taking Sandong Village in Changshou District as an Example

Yang Hong-yu，Zeng Ya-qin

Abstract： With the rapid progress of urbanization， the government has acquired and constructed a large amount of rural land. The land-expropriated farmers have lost their self-sufficient living space and necessary production materials. When the government and relevant departments compensate the land-lost farmers， It is often easy to overlook the sustainable development of“three rural issues”and replace it with a one-time monetary compensation. Most of the landless farmers lack employment security and long-term livelihood security. In order to better promote urbanization， implement the strategy of rural revitalization， and realize the comprehensive construction of a well-off society， we need to improve Chinas old-age security system， especially to solve the problem of landless farmers The issue of security also directly affects social fairness and stability

Key words： Landless farmers， Pension insurance， Employment

（作者單位：重庆三峡学院公共管理学院）责任编辑：凌玉