我国的城乡关系：财政视角的观察与分析

刘尚希

中国农村财经研究会成立于1987年，已经跨越而立之年。30多年来，中国发生了翻天覆地的变化，农研会既是农村改革的参与者，又是见证者，参与了农村财经改革的部分调查研究和咨询工作，见证了延续2600多年的农业税取消和新时代的“三农”巨变。

2020年是具有里程碑意义的一年。习近平总书记在新年贺词中指出，今年我们将全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，我们要坚决打赢脱贫攻坚战，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。脱贫攻坚战打赢后，绝对贫困消除了，但相对贫困还会存在，如何以乡村振兴战略衔接好脱贫攻坚，推动农业现代化和城乡融合发展，是我们必须高度重视的一个重大命题。今天，我想就这个问题谈四点想法，供大家参考。

第一，乡村振兴战略是突破城乡二元结构、防范化解重大风险的决策部署。最近刚刚召开了中央农村工作会议，习近平总书记对做好“三农”工作作出重要指示，提出做好“三农”工作对有效应对各种风险挑战、确保经济持续健康发展和社会大局的稳定具有重大意义。进入新时代，我国的社会主要矛盾发生了变化，这给经济社会发展带来了新的风险挑战，而城乡二元结构所造成的城乡差距和贫富差距是形成这种风险挑战的重要根源。现在我们进入了一个高风险社会，面临各种不确定性，国际的和国内的都有，这种不确定性很重要的一方面也源自城乡二元结构，包括城乡经济二元结构和城乡社会二元结构。在长期的城乡二元结构下，我国虽实现了国民经济快速发展，但城乡两条腿的不协调带来一些突出问题，制约我国的整体发展，由此内生出诸多的面向未来的各种不确定性和风险，对我国经济社会的持续健康发展和国家现代化进程带来巨大挑战。

随着社会主义市场经济不断完善，我国经济的二元结构通过市场化改革已逐步破解，但是社会的城乡二元结构依然存在，并逐渐复制到了城市当中，对社会流动、经济流动和社会平等带来的制约日益明显。所谓社会的城乡二元结构，主要是居民身份不一样，户籍身份不同，农业户口和城市户口在就业、进城务工、养老、医疗、教育等各方面存在显著差异。这种社会的二元结构如果不抓紧破除，将对我国未来的发展带来极大的不确定性，如不平等造成的机会不公平、分配差距扩大、社会阶层固化等等，这些都会反过来抑制潜在经济增长率，甚至导致整个国家发展的不可持续。

现在经常提到的企业成本较高，与社会的二元结构密切相关。企业成本高的一个重要方面是人工成本，有两亿多人工作在城市，实际处于“漂浮”状态，他们不能在城市落户和享受平等的公共服务，这就导致企业招来的工人不稳定，招一批人来，进行培训上岗，过不了多久这些人又离开了。这种人员的过度流动，不仅给企业带来成本的上升，同时带来了另外一个问题，农民工不能在一个岗位沉淀下来，无法变成熟练工人和技术工人，只能从事简单劳动，因此就不能给企业和社会创造更多的价值，他们的工资收入也无法相应增长，从而造成了贫富差距在初次分配环节加大。所以，城乡社会二元结构的破除是最为紧迫的问题，这是社会改革的范畴。最近，三四线城市户口全面放开，给了更多的选择，但是农民作为集体经济组织成员的身份使得他们完全进城存在很多困难。农民进城后，原有的集体身份和作为集体经济组织成员的财产没办法带走。如宅基地、房产、耕地承包经营权等财产权利没有一个可平等交易的市场，若进城而放弃上述财产权利，则意味着农民工一下子变成了无产者。现行的制度安排类似给农民做了一个无法积累财富的没有底板的“桶”，固定不动的时候可以积累财富，移动的话财富全部漏掉，无法带走。在我国快速工业化的时期，农民作为一种生产要素在流动，工资性收入大大增加，改善了农民生活。但是现在要作为一个社会成员流动，人口、家庭等社会主体的流动受到严重限制。这种限制不是禁止，而是深层制度安排导致积累的财产无法流动所带来的。

工业化带动了城市化，但建立在城乡二元所有制基础上的城市化难以实现真正的人口城市化，这从根本上制约了国家的整体发展。所以，乡村振兴不是孤立地、静态地去振兴农村，更不是要把农民工拉回到农村，而是要放到国家整体发展这盘大棋中加以考虑，并消除二元财产制度，不然“三农”问题是无解的。乡村振兴战略不能孤立地就“三农”谈“三农”，就农村考虑农村，不应是一个基于地理的区划概念。乡村振兴最根本的就是减少户籍农民，让他们在城市落户扎根，在就业、工作、生活等方面享受公民的平等待遇以及人、财产的自由流动。就此而言，这不仅仅是经济问题、乡村治理问题，而是一个深层的财产制度安排问题。这就依赖于社会领域的改革，进而反推经济领域的改革，如实现劳动力市场的统一。我国经济领域的改革进展很大，破除了很多原有计划经济体制的障碍，要素的流动和优化组合取得了很大进展。但是，社会领域的改革滞后于经济领域的改革，身份户籍制度的改革依旧在原有计划体制的框架内，这又反过来导致我国的两个劳动力市场长期以来无法融合，降低了要素配置的效率。因此，迫切需要加快改革步伐，打破社会领域的不平等壁垒，破解社会的二元结构，避免城乡的社会二元结构固化以及复制到城市带来的公共风险，影响国家长治久安。

第二，以历史视野汲取我国传统财政思想智慧，探索和总结乡村振兴的历史经验。“历史研究是一切社会科学的基础。”我国是一个有着数千年农业发展史的大国，今天站在新时代的历史方位推进实施乡村振兴战略，需要汲取历史上农业发展的经验，将历史智慧融入新时代新国情。财政与国家政治、经济、社会、文化改革紧密相连，在传统农业社会，“务农重本，国之大纲”成为历朝历代财政改革的根本遵循，农业社会的财政制度变迁形塑了国家制度与国家治理。春秋时期鲁国的“初税亩”、西汉的盐铁专卖、唐代的“两税法”、明代的“一条鞭法”、清代的“摊丁入亩”，以及民国时期的“乡村建设运动”，都是财政制度的改革解放了当时的社会生产力，促进了农业经济发展，增强了政府财力，更重要的是改变了国家治理的制度，从而为强国盛世提供了财政支撑。

从历史的角度看，财政变革往往出于巩固政权的需要，但它撬动的不仅仅是财政的变化，而且是在改变、影响甚至塑造了国家治理的结构。财政变革会重建所有制关系，如盐铁专卖，也会改变人口的流动，如基于人丁的租庸调制，会影响社会生产力。从这个意义上讲，历史上财政的变革不仅仅是上层建筑的调整问题，而是会改变经济基础。过去分析财政问题的框架是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的关系，争论财政属于什么样的范畴。其实财政渗入到了上述各个范畴之中，而不是非此即彼。财政制度的变化在撬动整个国家治理的变化，为社会生产力的发展创造条件。过去经常讲，经济决定财政，财政反作用于经济，这种分析的基本逻辑实际上基于物理学中力的作用力与反作用力。现在看来，财政与经济的关系、财政和社会的关系、财政和政治的关系等各个方面，不是简单的作用力和反作用力問题。

财政是国家治理的基础和重要支柱，它既然作为基础，基础发生变化，基础之上的国家治理自然会相应改变。党的十九届四中全会指出，我国的制度有根本制度、基本制度、重要制度，财政制度实际上是一个基础性制度，基础性制度发生变化，其他制度会相应发生改变。但一些制度难以改变，往往也是源于财政的制约。城乡分治的起步就是因为国家财政没有能力覆盖农村和农民，后来经济发展了，财政实力增强了，本世纪初才喊出了“让公共财政的阳光照耀到农村”。至今，农民工不能享受同城待遇，既有财政能力问题，更是财政体制问题，如人口流入地的财政成本如何分担没解决，导致养老、医疗、教育等方面两个标准。无论改变，还是制约，财政的影响往往是悄无声息的，隐藏在各种经济社会现象之中，给人没有太多感觉。人们表面上看到的财政更多地指向“钱”、财力和收支，从会计学角度或是财务角度来理解财政问题，这有些偏窄。财政的收和支，怎么收，怎么支，其实都会转化为治理问题，都影响、改变和制約着国家治理，大国兴衰的隐形密码就是财政。

同漫长的古代近代历史相比，当代中国的发展已今非昔比，我国已经是工业化国家，但农业仍然比较脆弱，这是一个不争的事实。我国现在是农业国家、工业化国家、信息化国家，三者是叠加的。美国是工业化国家，也是农业强国，但我国并不是农业强国，工业化也并没有完成。同时，我们进入了信息社会，数字革命对社会生产和生活方式带来颠覆性的变化，也给国家带来了很大的不确定性和风险挑战，同时带来了巨大机遇。这种叠加状态在其他国家没有出现过，其他国家都是农业、工业再走到信息化社会，我们是三种状态同时存在。这种叠加状态是历史机遇，如果能抓住这个历史机遇，就可以实现整个发展的大升级，就不会按照传统经济学所说的那样，先发展好农业，再发展工业，最后进入后工业社会。我们现在可以跨越，加快实现中国的现代化。

第三，适应区域经济发展新形势，推动形成城乡区域优势互补、协调发展的新局面。中国是人口大国，幅员辽阔，统筹区域发展历来都是重大问题。乡村振兴是城乡融合发展之路，绝不是说让城市和乡村分别发展。区域协调发展的核心问题是城乡融合发展的问题。当前我国区域经济发展呈现分化的态势，原来是东中西的区域分化，现在的状态是南北分化，黄河以北的经济发展同黄河以南呈现明显的差别。东中西的分化叠加南北的分化，说明我国区域经济发展的格局与以往不同。习近平总书记在2019年底《求是》专门发文，指出区域优势互补如何促进区域协调发展，改变了传统的“小城镇、大战略”认识，强调中心城市、城市群作为我国区域城乡协调发展的枢纽来抓，这意味着将要形成一种新的区域发展模式，城乡一体化发展也蕴含其中。这是中央的一个新判断。所以，以后的发展并不意味着每个地方都是均匀的，部分地区的衰落是没有办法的。有的小城市、四线城市的人口在净流出，资源枯竭，这种情况实际上没有办法逆转，一些资源型城市要想恢复到原有状态几乎也是不可能的，这需要从战略上重新评估和调整相关政策。人口的流动需要财政有新的变革，否则，财政与经济、社会等各方面关系就会变得扭曲，导致治理愈加低效。如节假日全国人口返乡的潮汐式大流动，上亿的农民工在不同城市之间的漂流等，这种状态将会不断提升整个国家发展的成本。

在区域经济格局大变革的情况下，传统的思维和认识需要去调整。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，全国经济重心南移，东北、西北地区和大部分农村地区发展相对滞后。要实现区域优势互补、高质量发展，必须重塑城乡关系。我国区域之间的差距，从城市来看不是很大，东部城市和西部城市的差距不大，最大的差距体现在农村。所以，区域的差距转化一下，主要就是农村的差距，而农村的差距就要通过城乡关系的转变，通过城乡一体的发展，通过中心城市和城市群的带动来解决。

乡村振兴不等于单纯振兴农村，把要素拉回到农村；城镇化也不等于孤立发展城市，把城镇已经衰败的产业和企业硬扶持起来。习近平总书记多次强调此问题。推动形成优势互补的区域经济布局，不是要搞“一碗水端平”的平均主义，对区域的公平和城乡的公平要有一个新的认识。

过去，我们按照地理的维度去认识公平，例如财政投入向中西部倾斜，向农村倾斜。如果按照这种方法持续下去，与中央强调的公共服务、资金分配、转移支付的分配要向人口聚集的地方倾斜相违背。也就是说，资金分配和公共服务要跟着人走，而不是让人找公共服务。这个思路是一个转折性的变化，所以基于地理概念的向中西部、向农村倾斜，要转变为向人口聚集的地方倾斜。这是基于现阶段区域发展形成的新认识。这也是财政制度体系重构的新坐标、新方向。若财政投入的基准不能扭转，财政宏观绩效将会越来越低，国家发展的不确定性和公共风险也会加大。

第四，财科院将积极支持农研会工作，共同打造农村财经研究领域的新高地。进入新时代，为应对“三农”问题面临的新挑战，我们需要创新研究，努力探索。党的十九大已经提出了乡村振兴战略的方向，并指出实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。这就要求从全局和国家整体发展以及中华民族伟大复兴这个战略高度来把握和处理城乡关系、工农关系，尽快补齐农业农村发展短板，推进城乡协调发展。

什么是短板？在不同维度下概念是不一样的。我在甘肃调研时发现，从地理的角度来讲，甘肃地理面积大，道路的密度与其他地方相比存在短板；从人口的维度来讲，又是另外一个概念，甘肃的人口平均里程并不比其他地方少。所以，如何去定义短板，也是当前财政工作以及农财研究需要把握的一个大问题。中央要求，积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整。如何进行结构调整？如何落实和推进乡村振兴战略？这都没有现成的答案，需要政策研究者、制定者和执行者集思广益，共同探讨。目前，财科院已被正式列入国家高端智库建设试点单位，而农研会在2018年8月经财政部党组批准划转挂靠财科院，所以我们有责任借着这个契机协同努力，把握时代要求和历史机遇，担当起农村财经研究的重任，大兴调查研究之风，积极建言献策，发挥好农研会平台作用，为实现国家乡村振兴战略贡献力量。

最后，预祝农研会第六届会员代表大会圆满成功！