建立乡村振兴发展基金的实践与思考

刘明

摘要：本文分析了常州市设立乡村振兴基金的必要性，介绍了常州市乡村振兴基金的现状，并针对目前存在的问题提出了相应的对策建议。

关键词：乡村振兴 发展基金 对策建议

近年来，江苏省常州市财政局以推进农业供给侧结构性改革为主线，以促进农民增收为中心任务，积极探索财政支农投入增长机制，通过设立乡村振兴发展基金，有效发挥财政资金引导作用，吸引金融社会资本，共同促进乡村振兴发展。

一、常州市设立乡村振兴基金的必要性

（一）财政支持乡村振兴取得明显成效

近年来，常州市级财政部门认真贯彻执行中央农村工作会议精神，积极发挥职能作用，努力克服财力紧张等困难，积极筹措支农资金，持续加大对“三农”的投入力度。2017-2019年，市本级财政安排支农专项资金分别为5.52亿元、5.18亿元、5.26亿元，大力支持高效节水灌溉等农业基础设施、新型农业经营主体发展、市级全域美丽乡村创建、村级集体经济发展、现代农业产业园区创建、菜篮子米袋子工程、农产品质量安全、农业生态保护、扶贫开发、政策性农业保险等。

同时，加强财政资金监督管理，规范专项资金运作。通过打造全市统一的三农项目资金申报管理平台，将全市“先建后补、以奖代补”项目、农村小型公益设施项目、村级一事一议、扶贫等项目全部纳入管理平台，统一申报，统一审核，充分发挥项目平台的排查梳检功能，杜绝多头申报、重复申报行为的发生；通过打造全市阳光扶贫+涉农资金综合监管平台，将全市涉农资金统一纳入平台进行监督管理，真正发挥财政资金使用绩效。

（二）财政支持乡村振兴战略面临的问题

1.财政支农资金筹措难度日益加大。当前经济发展进入新常态，财政收入增长率下降，而财政支出刚性增长的趋势不变，财政收支矛盾明显。在本级财力有限、专项资金逐年削减的情况下，支农资金筹措难度逐年加剧，建立稳定增长的财政支农机制困难重重。

2.财政支农专项资金面广且分散，集聚作用不足。2019年，常州市农业农村局支农专项五大类36个小项，平均每个小项600万元左右；市供销社2019年支农专项资金两大类7个小项，平均每个小项50万元。同时，每个小项又可能会扶持几十家新型经营主体，支农专项资金面广且分散，存在资金“碎片化”“撒胡椒面”的现象，不能发挥财政资金的集聚作用，扶持效果有限。

3.财政支农资金无偿补助为主，未能发挥财政资金引导和撬动作用。目前，财政支农主要是无偿补助的方式，撬动金融社会资本扶持农业发展作用有限。市财政虽然设立了常州市农业发展投资基金、农业保险贷和农业保证保险等，但2019年有偿资金占比只有5%左右，同时覆盖范围有限，未能充分发挥财政资金的杠杆作用。

4.财政资金绩效结果不明显，有待提高。一些主管部门在管理和使用支农资金时，存在“重争取资金、轻财政绩效”的观念。部分项目立项缺乏科学论证，导致项目实施达不到预期效果，存在资金沉淀等问题；部分农业项目财政绩效跟踪评价不理想，未能达到预期目标。同时，由于财政支农资金投入分散，缺少拉动地方农业发展的重大项目，影响支农资金整体效益的发挥，财政绩效有待提高。

因此，适当发挥财政资金杠杆和撬动作用，引导金融和社会资本共同参与全市乡村振兴发展，就成为政府部门推动乡村振兴战略实施的重要选择。

二、常州市财政设立乡村振兴发展基金的现状

近年来，常州市财政改革财政资金支出方式，按照“资金改基金”“无偿变有偿”，积极引入社会资本，推动建立涉农资金统筹整合长效机制，建立财政金融协同支农体系，探索建立债权基金、母子基金等多种方式并存的乡村振兴发展基金。

（一）常州市农业产业发展投资基金

该基金于2018年底设立，首期规模1亿元，市级财政出资 2900万元（占比29%），常州市政府投资基金管理有限公司出资100万，作为基金管理人，同时积极吸引和撬动金融资金参与。基金主要投资于全市有发展潜力、有带动能力、有上市意愿的优质农业企业，包括现代农业、农业智能化生产、农产品加工业转型升级；农产品流通体系建设，一二三产深度融合；农业机械装备提升；农业电子商务发展，“互联网+农业”模式创新；特色与健康种养殖，农产品精深加工等方面。基金为有偿扶持方式，存续期限为5年（3年投资期，2年退出期，最长可延长存续期2年），单笔投资资金最高不超过1000万，主要通过股权直接投资和投贷联动两种方式进行运营。截至2019年11月，投贷联动方式下，农业投资基金已经为全市9家农业企业发放贷款5400万元；股权直接投资方式下，对6家农业企业完成尽职调查，其中江苏宁录科技股份有限公司的股权直接投资已经完成，解决了部分农业龙头企业融资难问题。但农业投资基金整体规模偏小，扶持作用有限。

（二）常州市乡村振兴发展基金

乡村振兴基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则运行，其宗旨在于充分放大政府财政资金的杠杆作用，有效引導金融和社会资本参与并支持全市乡村振兴战略发展建设。发展基金首期规模1亿元人民币，其中，市财政局作为发展基金有限合伙人，出资9900万；常创集团作为基金管理人，出资100万。同时，积极吸引金融和社会资本共同参与，通过母子基金、直接投资、投贷并行等方式，共同投资符合乡村振兴政策重点支持项目，基金存续期不超过8年。投资领域包括：一是乡镇的污水处理、污水管网建设、美丽乡村建设、农村人居环境整治等乡村振兴基础设施保障和公共服务项目；二是各类主题农业公园、田园综合体、文旅小镇、乡村民宿等建设项目；三是农业供给侧结构性改革、城乡融合发展、农村产业融合发展等符合国家乡村振兴战略发展方向的优质项目；四是对有上市潜力、且对常州市乡村振兴发展有显著带动作用的优质企业，按市场化方式进行股权投资、退出。

三、推动建立乡村振兴基金的对策建议

（一）加大专项资金整合力度，发挥财政资金集聚作用

常州市财政在设立农业产业发展投资基金的基础上，将继续加大支农资金整合力度，整合设立常州市乡村振兴发展基金。同时，市财政将打破行业界限、部门分割，把涉农部门（市农业农村局、市供销社等）扶持的农业发展、农业企业、合作社和家庭农场等专项资金进行整合，充实到乡村振兴发展基金中，做大乡村振兴基金基数，更好服务全市乡村振兴发展。同时，实行辖市（区）联动，通过市、区（县）财政共同出资形式，做大基金基数，放大杠杆倍数，真正调动区（县）积极性，推动基金的滚动发展。

（二）打造错位支持，发挥基金优势

乡村振兴发展基金与农业产业发展投资金要分工明确、优势互补。农业产业发展投资基金主要投向：全市有发展潜力、有带动能力、有上市意愿的优质农业企业。乡村振兴基金主要投向：乡镇的污水处理、污水管网建设、美丽乡村建设、农村人居环境整治等乡村振兴基础设施保障和公共服务项目；各类主题农业公园、田园综合体、文旅小镇、乡村民宿等建设项目；农业供给侧结构性改革、城乡融合发展、农村产业融合发展等符合国家乡村振兴战略发展方向的优质项目。两只基金侧重方向不同，各具特点，需形成错位支持，共同服务与全市乡村振兴发展战略。

（三）扩大社会资本来源，发挥基金的“引导”和“杠杆”作用

要按照“政府引导、市场运作、科学决策、严格管理”的原则，进一步扩大基金规模，激励社会资本共同参与。市财政可考虑逐步扩大合作社会资本范围，将天使投资人、民营企业、银行、孵化器、园区等其他社会资本列入合作范围，鼓励全市更多的金融机构积极参与乡村振兴发展基金。同时，适时通过“风险补偿”“收益分成”“资金劣后”等多种方式，完善对社会资本的让利政策和平衡政策，充分吸纳民间资本，深度发挥政府基金的杠杆作用和引导作用。

（四）强化资金绩效管理，提高财政资金使用绩效

要强化财政资金的绩效导向，加强对乡村振兴发展基金的绩效评价。通过发挥中介机构的监督作用，强化对乡村振兴基金投资项目的绩效评价，提高财政资金的使用绩效。乡村振兴基金可考虑公开上市、股权转让、股权收购、控股股东回购等多种退出方式，不仅限于债权退出方式，逐步提高财政资金收益率，做大财政出资基数。

（五）加强引进专业人才，提升基金管理公司管理水平

引进培养专业高效的管理团队、提高基金管理公司管理水平，是做大鄉村振兴基金、加强产业基金管理力度的两大前提。要大力引进一批具有专业金融投资技能、对农业农村特性了解的人才，建立一支专业的管理团队，通过各方面的培训和进一步磨合，逐步建立科学有效的考核与激励机制，使得基金管理工作更加专业、规范、高效，不断提升产业基金的管理水平。

（作者单位：江苏省常州市财政局农业农村处）

责任编辑：欣文