上海市预算绩效管理制度建设与机制优化的建议

赵林

摘 要：本文在全面回顾上海市预算绩效管理工作发展历程，以及深入总结归纳上海市预算绩效管理工作成效与不足的基础上，分别从制度建设与机制优化两个维度提出相应的改进建议。一是制度建设方面：需进一步完善顶层设计，从立法层面强化绩效评价结果的刚性应用；进一步促进政府管理与部门履职的公开透明。二是机制优化层面：强化绩效合力推进机制；优化预算绩效融合机制；改良信息平台支撑机制；建立绩效问责机制。

关键词：预算绩效；制度机制

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）10（b）-165-04

1 上海市预算绩效管理发展历程

上海市预算绩效管理大致可以划分为以下两个发展阶段：绩效评价先行试点阶段（2003年1月—2010年12月）和预算绩效管理全面推进阶段（2011年1月—至今）。

1.1 绩效评价先行试点阶段

闵行区于2003年在政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估等改革的基础上，实施预算项目支出绩效评价改革，吹响了上海市预算绩效管理的第一声号角。随后，浦东、长宁两区于2005年也相继开始了绩效评价方面的相关试点工作，与闵行区一起形成了绩效评价试点的“小三角”，并逐步向周边辐射。

1.2 预算绩效管理全面推进阶段

2010年底，上海市财政局成立绩效评价处。2011年1月，上海市发布《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》（沪府办发[2011]1号）和《关于贯彻落实<上海市财政支出绩效评价管理暂行办法>的实施意见》（沪财绩[2011]3号）。在“先调研试点—形成报告—反复研究推敲—形成成熟方案—全面推广”的工作思路下，逐步形成以财政部门与预算部门（单位）为评价主体、以第三方中介机构评价为重要手段的多元化评价模式。

2013年10月，上海市财政局制定了《关于全面推进预算绩效管理的意见》（沪府办发[2013]55号），标志着上海市预算绩效管理工作进入新的里程。2013—2014年，上海市财政局分别对绩效跟踪、绩效前评价以及政策评价等进行了持续的深入研究与反复的实践摸索，形成了指导意义深远的《财政专项资金绩效预算试点实施方案》和《上海市政府购买社会组织服务项目绩效评价管理办法（试行）》。在政府购买服务评价试点工作持续推进的基础上，上海市财政局印发了《关于加强镇（乡）财政预算绩效管理的实施意见》等文件，进一步填补了预算绩效管理的制度空缺。至此，上海市市财政统一布局、区财政持续推进、乡镇财政积极落实的市、区、乡镇三级联动预算绩效管理格局在全国率先形成。

2014年5月，在绩效评价工作经验持续积淀的基础上，上海市财政局正式出台了《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩[2014]22号），在拓展原有绩效评价范畴的基础上，将“预算绩效管理”一词给予明确概念界定；在突出预算绩效管理全过程属性的前提下，对绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价管理与结果应用等以实施办法的形式加以规定与引导，进一步夯实了绩效评价的制度基础，标志着上海市预算绩效管理工作正式步入全面实施阶段。

2 上海市预算绩效管理的成效与不足

2.1 预算绩效管理工作成效显著

一是层层渗透，树立理念。预算部门绩效理念渐渐营造，财政部门内部互动逐步加强。

二是以点带面，促进管理。预算管理精细化水平逐步提升，政府部门行政效能持续优化。

三是深入推进，强化责任。财政资金支出责任进一步明晰，财力与责任的匹配度进一步提升。

四是全面铺展，提升绩效。制度机制逐步健全，监管体系逐步完善，项目规划日益加强，公众生活显著改善。

2.2 预算绩效管理工作尚存不足

一是合力不足，聚力困难。预算部门责任主体意识不够，“被动参与”“配合工作”意识倾向显著，内部绩效管理职责分工不明确；源头绩效融合不足，绩效目标的编制精细化程度不够，未能与部门职能、政府中期财政规划等进行有机结合；队伍力量有待强化，绩效方面专业人才的培养体系不够完善，行政部门对于专业人才的需求意识尚未觉醒。

二是激励不够，动力欠缺。绩效考核机制有待优化，考核结果的可比性不足，缺少科学的激励机制，结果应用力度不够；第三方管理有待加强，第三方中介机构评价能力参差不齐，一定程度上掣肘了预算绩效管理工作的深入推进；支撑平台亟需优化，由于前期设计的局限以及后期更新维护的乏力，致使预算绩效管理信息系统并未能及时跟上预算绩效管理工作的发展步伐；刚性保障有待建立，绩效评价结果应用在缺乏刚性约束力的情况下，很容易浮于表面形式，并难以落实到实际工作中。

3 上海市预算绩效管理制度建设与机制优化建议

3.1 加强制度建设

3.1.1 完善顶层设计，强化刚性应用

推进预算绩效管理必须制度先行。完善的立法支持有助于理顺体制机制层面的問题，减少改革阻力，节约改革成本。国际上先行一步国家的经验也表明，重视预算绩效管理的立法工作，建立完善的法律法规体系，推动预算绩效管理按照既定的规划稳步推进，是实现预算绩效管理改革、推进财政现代制度进程的关键。

具体形式主要有三种：一是颁布预算绩效管理法。比照预算绩效管理先行国家，针对绩效评价单独出台一部法律，如美国的《政府绩效成果法》 [1]。在预算绩效理念深入人心，预算绩效管理基础扎实的基础上，从顶层制度设计入手，出台一部中国特色的《预算绩效管理法》，对整个国家层面的预算绩效管理工作推进予以刚性制度保障。二是发布预算绩效管理条例。目前，国内青岛市已经率先出台了专门针对绩效评价的《青岛市预算绩效管理条例》。三是修订现有管理办法和工作规程，发布预算绩效管理的指导意见和中长期规划，引导预算绩效管理工作的稳步推进。

3.1.2 促进政府管理与部门履职的公开透明

促进政府管理与部门履职的公开透明，需要加大信息公开力度，强化外部监督，政府的管理与部门的履职绩效涵盖项目绩效、部门履职绩效与政策绩效等一系列内容。目前信息公开内容最多的是项目绩效，对于部门履职绩效和政策绩效则涉及较少，尚不能达到实现政府管理与部门履职公开透明的要求。需要逐步拓展绩效信息公开内容，强化外部监督，有效倒逼预算部门内部进行组织架构与工作流程优化，促进政府行政效能的提升，为绩效评价“支出清单”的丰富，提供更为扎实的信息支撑。

促进政府管理与部门履职的公开透明，需要落实责任到个人。政府活动本质上是人的活动，只有落实责任到个人，才能最大程度上激发个体的责任意识，提升其主观能动性。想要实现落实责任到个人，建立“政府公务人员绩效履历档案”不失为一种新的尝试：一是公务人员履职期间主持的项目与对应的绩效评价结果；二是公务人员作为部门主管期间部门整体支出的绩效评价结果。公务人员履职档案的建立，一方面便于组织部门在考核人员时获得更加详实的信息，另一方面也为绩效考核建立了扎实的数据支撑，将项目绩效与核心管理人员的履历绑定，在充分激发个人能动性的同时，也为后续的绩效问责奠定了稳健基础。

3.2 保障机制优化

3.2.1 强化合力推进机制

（1）提升责任主体意识，强化源头导向作用

首先，提升预算部门主体责任意识。根据《关于全面推进预算绩效管理的指导意见》精神，财政部门是预算绩效管理的组织主体，而预算部门是责任主体，负责制定本部门工作规划和规章制度，具体实施本部门及下属单位的预算绩效管理工作。只有明确了这一点，预算部门才能从根本上改变原来“被动参与”“配合工作”的意识倾向，变被动为主动，提升预算绩效管理的工作热情与积极性，主动寻求财政部门指导，不断优化自身评价报告的质量。

其次，绩效源头意识需要重点强化。作为全过程预算绩效管理的源头，目标编制能够为后期绩效跟踪与绩效评价提供有力的参考依据，对于整个预算绩效管理有着重要的引领作用。一是绩效目标评审环节需要严格把关，不仅要让预算部门在申报预算的同时申报绩效目标，还要更进一步精细化、规范化绩效目标；二是绩效培训力度需要加大，重点在预算部门的绩效目标编报，可根据本地区实际情况选择性地借力第三方中介机构对预算部门进行辅导；三是加强预算主管部门领导重视程度，条件成熟时可成立地区层面的预算绩效管理领导小组，由财政局牵头统筹，邀请人大、监察与预算主管部门参与，形成常态化的联系沟通协作机制。

（2）优化预算绩效相融合

首先，从源头解决 “预算”“绩效”的融合问题。绩效管理的源头是绩效目标的编报管理[2]。实现绩效目标的科学性，一是要深入实施中期财政规划管理，提高科学性，增强其对年度预算编制的指导作用；二是要遵循“统领衔接、分层编制”的原则，充分结合社会经济发展总体规划、社会经济发展区域规划与中期财政规划等要素，按照“政府目标-部门职能-活动目标-项目目标”步步落实，确保项目绩效目标的编制经过系统科学的论证。实现绩效目标的合理性，要做到各预算部门所申报的项目功能作用上存在排他性，各个预算项目不存在重复申报和同质冗余等问题。在此基础上，确保预算与绩效目标编报之间高度匹配，进而从源头上确保财政支出效益的最大化。

其次，完成预算绩效管理环节的有机衔接。作为一项全过程的预算绩效管理活动，前评价中绩效目标的确立是核心，一旦绩效目标确立以后，绩效跟踪与绩效后评就有了标尺和依据。“上工治未病”，前评价通过目标编制与目标评审将不够合理、科学的项目及时扼杀在摇篮里，达到显著的节流效益。财政部门在进一步完善跨年度预算平衡机制、严格规范预算资金使用管理的基础上，通过绩效目标这条串线，将预算科（处）室、支出科（处）室与财政监督科（处）室紧密联系在一起，实现合理分工的同时也一并完成预算分配、预算执行与预算监督相关职能的有序衔接，最终达成预算管理与绩效管理的有机融合。

（3）强化绩效队伍力量

任何一项改革的成功核心都在于人，队伍的培养是关键，预算绩效管理更是如此。在预算绩效管理改革的初期，日益增长的工作量与现阶段绩效管理队伍的人员不足形成了鲜明的对比。想要保障预算绩效管理的长远可持续发展，绩效管理队伍的培养势在必行。

首先，稳定现有的预算绩效管理队伍，力求留住“绩效老兵”。目前，无论是财政部门还是预算部门，人员流动性普遍较大，加之现阶段大多数区绩效评价工作尚未形成标准化、规范化的业务操作手册，致使绩效评价工作缺少足够的衔接度与可持续性。此外，预算部门的绩效自评工作往往缺少专人负责，“铁打的营盘流水的兵”，在绩效培训力量十分有限、绩效新人未能及时补充时，“绩效老兵”队伍的稳定能够保证绩效管理队伍的持续战斗力，促使预算绩效管理工作稳步推进。

其次，加大各级财政部门绩效培训力度，及时补充“绩效新人”。市财政局可开设“预算绩效管理培训班”，从各区财政局青年干部中遴選一定数量的业务骨干参加培训，全面学习预算绩效管理的理念、工作内容、工作流程与具体操作实务，努力将其培养成预算绩效管理线的核心储备人员。

最后，固化基层绩效管理队伍的培训机制。为有效预防人员流失而出现局部知识断层，需配套设立稳定的绩效培训保障机制，才能够保证基层绩效评价管理队伍充沛的工作活力，为预算绩效管理工作的全面推进奠定扎实的基础。

3.2.2 优化绩效激励机制

（1）补齐短板，落实应用

及时查缺补漏，补齐短板。目前，绩效评价的重要短板之一是预算部门自评价，评价行为浮于形式、评价报告质量不高等现象成为普遍存在的问题。对此，提升预算部门自评价工作质量的考核权重，对于加快促进部门自评价工作机制的不断完善有显著的改善作用。必要时，建议提高预算绩效管理工作考核结果在政府行政效能考核内容中的权重，加大其对领导业绩考核的影响力。

落实预算绩效考核结果的应用。一是依托预算绩效管理信息系统，将绩效考核结果作为人事考察的重要依据；二是充分发挥绩效考核结果的激励作用，将预算绩效核心管理人员集聚到一起，成立学习小组，根据实际需要开展预算绩效管理工作分享会，在分享优秀工作经验的同时，探讨遭遇的重点难点问题，打通信息共享交流渠道，真正地将绩效考核结果的深层次应用落到实处。

（2）强化第三方考核，引入竞争机制

在强化预算部门责任主体意识与绩效源头意识的基础上，更要大力提升第三方中介机构的从业质量，做到培育与考核并重。

大力培育，重点筛选。定期或不定期组织对第三方评价机构评价过程的监督工作，包括现场评价、评价工作底稿、评估问卷数据真实性等综合考查；建立第三方评价机构档案管理制度，定期或不定期组织对第三方评价结果的质量复核。通过对中介机构信息的采集与积累，科学合理地将中介机构分级分类，逐步凝聚质量高、专业强的社会评价力量，提高绩效管理评价结果的认可度。

引入激励机制，将中介费用与评价能力挂钩。财政部门需尽快建立第三方中介独立评价的作业规范标准，规范中介机构的评价作业活动；将作业活动质量评价结果与最终费用支付挂钩，并作为今后项目委托的主要因素，以提高中介对评价工作的重视度，进而提升绩效报告质量。

与此同时，绩效专家的管理也应引入相应的竞争机制。建立绩效在线评价机制，通过互联网突破地域与时间的限制，将全国乃至国际上的行业专家与顶级人才汇聚到一起，对评价对象进行充分论证，不仅能够缓解本地区行业专家储备不足的问题，还能进一步提升绩效评价结果的科学性与权威性，强化绩效评价报告的公信力。

3.2.3 改良信息平台支撑机制

一是从技术上解决财务系统与预算绩效管理信息系统的衔接问题。上海市会计核算采用的是用友系统，预算绩效管理采用的是闻政系统，闻政系统依托用友系统进行取数。由于开发商的差异导致两个系统数据端口存在较大的衔接问题，每年一旦预算审核批复后出现预算调整的情况，在闻政系统将会出现滞后问题，无法与用友系统实现数据更新的一致同步。因此，突破两大系统之间的衔接问题，是信息化平台优化的重要一步。

二是重新分配预算绩效管理信息系统端口并优化数据统计功能。首先，重新分配端口权限。在实务操作过程中，上海市区各家预算部门（单位）的预算绩效管理信息系统端口基本分布于各个财务部门，具体的编报工作也是财务人员在负责，但是最了解项目信息的是业务人员，显然目前这种做法是不够妥当的。具体改进方式有两种：一种做法将端口转接到预算部门办公室或其他具备综合办公功能的职能科室，由其统一通知，统筹管理；另一种做法可将预算绩效管理信息系统数据端口平均分布到各个业务科室，由具体的业务人员操作并管理。其次，优化数据统计功能。一项绩效评价工作完成以后，对于财政部门而言，减少了多少人力支出、节约了多少财政资金等，这些直观数据的统计十分必要。从长远来看，预算绩效管理过程中形成的經验化、标准化和规范化数据对于财政定额支出标准的制定有着极其重要的意义。

三是新增功能模块，开放对外窗口。从绩效评价的多个参与方来看，公众诉求的反馈与外部监督保障部门的参与是预算绩效管理闭环的重要构成部分。公众端口的开放与人大、政协与监察机关等端口的接入都将会为预算绩效管理的外部监督提供更加便捷的信息获取通道。

3.2.4 建立绩效问责机制

“花钱必问效，无效必问责”的口号问世已久，目前已初步实现“花钱必问效”的预算管理体制构建，而通向“无效必问责”的落实之路依旧漫长。加快建立现代财政制度要求切实硬化预算约束，层层落实各级政府主体责任，加大问责追责和查处力度，完善政绩考核体系。

首先，从立法层面予以制度保障。问责机制作为一种权力的监督与制约方式，强制性是其基本属性，要求对预算绩效管理领域的不作为与消极怠政等行为展开问责，为预算部门上至领导、下至基层公务人员敲响绩效警钟。要确保其刚性制约的属性，必要的立法保障是不可或缺的。青岛市于2014年9月份颁布的《青岛市预算绩效管理条例》将“绩效问责与法律责任”进行了明确列示，合肥市在2016年11月份出台了专门的《合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法》，将绩效问责机制加以强化。

其次，确立问责主体与问责客体。绩效问责机制的建立需要解决两个基本问题：绩效问责主体与绩效问责客体。绩效问责主体要解决“谁”来问责的问题，可分为四类：政治问责、司法问责、行政问责和社会问责。一般常规性项目由政府机构内部进行问责，包括财政、审计、监察等部门；涉及重大民生项目的绩效问责交由人大或司法机关负责；对于涉及面广、与公众日常生活密切的绩效问责可采用邀请市民代表作为绩效问责民意代表，新闻媒体作为绩效问责观察员的方式，将社会问责与政治问责、政府机构内部问责有机结合起来。绩效问责客体要明确问“谁”的问题。绩效问责客体是财政支出活动的各参与方，包括各级预算部门和具体实施单位。只要参与方因故意或者过失导致预算申请与执行未达到特定标准或无法实现预设绩效目标时，就会成为绩效问责的对象。

最后，建立绩效问责小组和配套绩效申诉机制。绩效问责机制的良好运作离不开绩效评价与行政问责的协同作用。绩效问责是以绩效信息的应用为核心的问责过程，试图在“行为—绩效—责任”之间建立因果链[3]。然而在实务过程中，行为、绩效与责任之间受社会问题多维性和复杂性的影响，三者之间很少呈现出直接的线性相关关系。如果不能处理好“责任—绩效—行为”之间的因果关系，就会引发被问责对象的抵制并产生后续一系列扭曲行为。对此，首先建立绩效问责小组，确保绩效结果出具方与绩效专家的充分参与；其次，建立绩效申诉机制，确保被问责对象有足够的机会对绩效结果做出充分说明，使得最终的问责结果更加公正与可接受。

参考文献

[1] 王泽彩.预算编制与执行过程中的法律制度[J].公共财政研究，2015（04）.

[2] 夏先德.全过程预算绩效管理机制研究[J].财政研究，2013（04）.

[3] 王柳.作为绩效问责机制的绩效整改及其优化[J].中共浙江省委党校学报，2017（03）.