新修订《档案法》视域下档案馆治理研究

李宗富 杨莹莹

摘要：新修订《档案法》是我国档案事业发展进程中的一个重要里程碑，也对我国档案馆治理提出了新的更高要求。文章在梳理新修订《档案法》中关于档案馆治理新增加、新变化内容的基础上，发现新修订《档案法》不仅明确地提出了档案馆治理的新目标、新任务、新要求，而且也鲜明地体现出档案馆治理的新理念、新方式和新效果。为此，档案馆不仅要与时俱进，不断强化依法治理理念，加快构建以实践问题为导向的档案馆治理内容体系，而且要聚焦加强档案馆治理制度体系建设，并不断创新治理手段，构建档案馆治理工具体系以加快推进档案馆治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：档案法；档案馆治理；档案治理体系；治理能力现代化

分类号：G271

Research on the Governance of Archives from the Perspective of Newly Revised Archives Law

LI Zongfu，Yang Yingying

（School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， 450001）

Abstract：The newly revised Archives Law is an important milestone in the development of archives in China， and it also puts forward new and higher requirements for the governance of archives. On the basis of sorting out the new additions and changes of archives governance in the newly revised Archives Law， this paper finds that it not only clearly puts forward new goals， new tasks and new requirements of archives governance， but also clearly reflects new ideas， new ways and new effects of archives governance. Therefore， archives should not only keep pace with the times， constantly strengthen the concept of governance according to law， accelerate the construction of archives governance content system oriented by practical problems， but also focus on strengthening the construction of archives governance system， constantly innovate governance means and build archives governance tool system to accelerate the modernization of archives governance system and capacity.

Keywords：Archives Law； Archives Governance； Archives Governance System； Modernization of Governance Capabilities

2020年6月20日，第十三屆全国人大常委会第十九次会议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，并将于2021年1月1日起正式施行。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订《档案法》”）是我国档案法治建设进程中的一个重要里程碑，是新时期档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、依法开放，走向现代化的重要标志[1]。档案馆治理是完善档案治理体系和提升档案治理能力的内在要求，也是国家治理现代化背景下档案馆实现更高水平发展的重要途径。既有研究中，张东华等人对档案馆合作治理进行探讨，分析了合作治理在档案馆治理中的适用性，提出了涵盖社会导向与意识培养、主体厘定与能力提升、多方联动与创新机制以及体系完善与制度保障的档案馆合作治理路径[2]。周耀林等人在分析档案馆安全协同治理机制要素的基础上从安全视角构建了档案馆安全协同治理机制框架并提出了实现策略[3]。周林兴将档案馆文化作为治理手段，分析了档案馆文化治理缺位的原因和档案馆文化治理的价值，提出了档案馆文化服务项目品牌化、文化服务空间公共化、文化服务互动网络化的运行逻辑[4]。既有研究成果表明，虽然已有学者关注到档案馆治理，并从档案馆文化、安全、合作治理路径等方面进行探讨，但目前学界关于档案馆治理的研究成果仍然较少，对于该主题的研究尚处于起步阶段，观点和认识还处于对现实问题思考的浅层感性阶段，现有研究成果尚未取得整体认识并形成知识体系，难以对档案馆治理实践及时提供有效的指导和参考。新修订《档案法》及时回应了我国档案事业发展过程中遇到的新问题、新情况，对促进档案治理现代化具有重要意义[5]，其中许多内容涉及档案馆治理。那么，新修订《档案法》都对档案馆治理提出了哪些新要求？档案馆如何依据新修订《档案法》加快推进治理进程、实现治理能力提升？基于此，笔者拟通过分析新修订《档案法》中档案馆治理的相关内容，探讨新时期档案馆的治理目标、任务、要求以及理念、方式和效果等，并尝试探索新修订《档案法》背景下推动档案馆治理体系和治理能力现代化建设的可行路径和有效措施。

1新修订《档案法》中档案馆治理新增、变化内容梳理

1.1新增内容梳理

新修订《档案法》由原来的二十七条变为五十三条，增加了大量内容，其中很多内容涉及档案馆治理，主要包括档案收集、档案保管、档案馆与其他组织开展业务合作、突发事件应对活动相关档案管理、档案开放、档案开发与利用、档案信息化建设、档案馆制度建设、档案馆监督检查等方面。

在档案收集方面，新增第十三条明确了具体的归档范围，使档案收集工作更加具有可操作性，第十七条拓宽了档案收集渠道，规定“档案馆除了按照国家有关规定正常接收移交的档案外，还可以通过接受捐赠、购买、代存等方式收集档案”[6]，这有利于档案来源更加多元化。在档案保管方面，新修订的《档案法》特别强调档案安全问题，第十九条明确提出档案馆等单位要“建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力”[7]，牢牢守住档案安全的底线，切实保障档案安全。在档案馆与外部协作方面，新增条款指出，档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等相关单位要积极开展合作，并且列举了可以合作的方式与手段，此外还提出了档案馆与档案服务企业开展合作的有关要求，以便于市场主体参与到档案事业发展中。在有关社会突发事件方面，第二十六条指出，档案馆要加强对突发事件相关档案的整理研究和开发利用，并为突发事件的处理提供文献参考和决策支持。在加强档案开放方面，第二十八條规定：单位和个人可以针对档案馆不按规定开放利用的情况向档案主管部门投诉；第三十条增加“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或移交单位共同负责”[8]，明确了档案开放审核权责。在档案开发利用方面，第三十三、三十四条要求档案馆要结合自身条件，积极开展档案研究，为国家机关提供支持和便利，并要积极开发利用馆藏档案，通过开展多种形式的活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，弘扬我国优秀文化，增强文化自信。在档案信息化建设方面，第三十五条至第四十一条增加了档案信息化建设方面的内容，对电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系统建设等方面都作出了明确规定，旨在推动实现以信息化为核心的档案管理现代化[9]。在制度建设方面，新修订《档案法》新增内容要求档案馆要建立档案工作责任制，进一步健全档案管理制度、档案安全管理制度等。在档案馆监督检查方面，新增条款不仅明确了档案主管部门对档案馆监督的职责内容，而且规定档案馆要对本单位的档案安全进行自我监督，并及时向档案主管部门报告。

1.2新变化内容梳理

新修订《档案法》中，许多条款内容与修订前相比，发生了新的变化，使相关规定更加科学化、规范化、标准化、明确化。如新修订《档案法》第三条规定，要“坚持中国共产党对档案工作的领导”，各级人民政府要把档案事业纳入发展规划，并将档案事业发展经费列入政府预算[10]，进一步理顺了党和政府的领导职责与地位；第七条、第十条、第三十一条与修订前相比，部分语句、词汇发生变化或删减，使文字表述更加准确、通顺；第十四条、第十五条针对应当归档的材料，规定：“任何个人不得拒绝归档或者据为己有”[11]，机关、团体等“应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收”[12]，与原有条款相比，要求更加明确；第十九条规定档案馆要“按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备”[13]，与修订前相比，更加科学化，有利于保障档案安全；第二十七条将档案的封闭期由原来的三十年缩短到了二十五年，明确提出“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”[14]；第二十八条明确了档案馆公布开放档案时，可利用网站或其他方式，并且要注意保护知识产权、个人信息等，这表明在未来的档案工作中，档案馆必须转变思想观念，将以往的“被动”提供服务转变为“主动”服务，发挥主观能动性，积极地开展档案利用服务工作。

2新修订《档案法》提出档案馆治理的新目标、新任务、新要求

通过对档案法新增及变化内容的分析，发现新修订《档案法》开宗明义，明确了新时期档案馆发展建设的目标与任务，并且从宏观层面上对档案馆提出了新的更高要求，为档案馆治理指明了发展方向。

2.1明确新目标

新修订《档案法》第一条明确了档案法修订的目的，也提出了档案馆治理的目标。从微观层面来看，档案馆治理要“加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化水平”[15]。从中观层面来看，档案馆治理要推动档案治理体系和治理能力现代化进展，促进档案事业的良好发展。从宏观层面来看，要将档案馆治理目标融入国家战略和经济社会发展总体布局中，服务于大局，为国家治理体系和治理能力现代化提供应有的支撑，发挥其基础保障作用，为中国特色社会主义事业服务。

2.2确定新任务

档案馆治理的任务与其治理目标是紧密联系在一起的，并且会随着国家、社会以及档案事业的发展而不断变化。在现阶段，档案馆治理具有其特定的任务内涵。如提升档案馆治理效能，使档案工作服务于国家发展大局；通过制度、标准、信息技术等手段不断夯实档案馆业务工作基础；深入推进档案利用服务工作，提升档案开放利用水平并增强档案服务能力；加强国家重点档案保护工作，推进国家重点档案保护中心建设；加强人才队伍建设，打造具有高素质、专业化能力的人才队伍等。

2.3提出新要求

新修订《档案法》对档案馆治理提出了新的更高要求。总体来看，在深入推进国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，档案馆治理要坚持党的领导和政府规划，积极服务于国家和区域发展中心大局，聚焦主业主责，不断夯实业务基础，加快档案馆治理制度体系建设，提升档案馆治理效能，大力推动档案馆工作和事业高质量高水平发展。如新修订《档案法》第二十六条新增“档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”[16]；第三十三条增加“档案馆应当根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利”[17]，都明确提出了档案馆要积极利用档案资源为党和政府提供参考和支持等要求。

3新修订《档案法》体现档案馆治理的新理念、新方式、新效果

通过深入分析新修订《档案法》的内容，发现其明确了档案馆治理的目标、任务与要求，在此内容中体现出了档案馆治理的新理念，进而要求用新的方式与手段对档案馆进行治理，最终达到档案馆发展的新效果。

3.1体现新理念

新修订《档案法》的内容不仅充分体现了国家意志，也鲜明地体现出了档案馆依法治理、民主治理等思想以及共建共治共享等理念，并鼓励档案馆积极创新治理手段和方式，加快构建档案馆治理制度体系和治理工具体系，大力推动档案馆在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中切实发挥其基础性支撑作用和功能。其中，第五、第七条等鲜明体现出了档案馆民主治理的思想。与修订前相比，第五条明确强调了公民享有依法利用档案的权利，体现了民主理念；第七条指出，国家鼓励社会力量参与档案事业发展，档案馆作为档案事业的重要组成部分，也应鼓励社会力量参与档案馆各项工作，这不仅体现出档案馆民主治理的思想，也体现出档案馆共建共治共享的理念。

档案馆治理制度是治理理念的物化形态，新修订《档案法》更加突出强调了档案馆治理制度建设的重要性，体现了档案馆治理法治化理念。新修订《档案法》第十二条指出：“按照国家规定应当形成档案的机关等，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”[18]；第十九条明确要求档案馆应建立科学的管理制度，便于对档案的利用，并建立健全檔案安全工作机制，保障档案安全。此外，《档案法》还要求加强档案工作人员管理及档案信息化建设等。

档案馆共建治理理念主要体现在档案馆中档案资源来源的多样性上。第十三条明确了归档范围，其中既包括反映机关、团体、组织沿革和主要职能活动的，也包括反映历史上国家各方面活动的；既包括反映国有企事业单位各项主要活动的，也包括反映基层群众性自治组织和城乡社区治理、服务的；既包括经济科技发展的，也包括文化习俗、生态环境的。此外，第十七条规定，档案馆除按规定接收档案外，“还可以通过接受捐赠、购买、代存等方式收集档案”[19]。

新修订《档案法》第十八、第二十四条等体现了档案馆多元主体共同治理的理念。第十八条要求档案馆和博物馆、纪念馆等单位之间要积极开展合作，增强相互间的协作，促进档案利用；第二十四条针对档案馆等单位与档案服务企业之间的合作进行了相关规定，要求签订协议，约定服务范围、质量、技术标准等内容，并对其进行监督。除此之外，其他部分条款内容也直接或间接地体现了依法共治等理念。

档案馆共享治理理念主要体现在档案馆治理成果由全民共享上，尤其是在档案利用方面。第五条强调了公民利用档案的权利；第二十七条将档案封闭期由之前的三十年调整为二十五年，并鼓励其他档案馆向社会开放档案；第二十八条规定档案馆不按规定向社会开放档案的，单位和个人可以向档案主管部门投诉；新增第四十一条明确“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”[20]。这些条款都充分体现了档案馆共享治理理念。

3.2突出新方式

关于档案馆治理方式，新修订《档案法》突出强调了档案馆治理制度建设、档案信息化建设和依法监督检查职能等。具体表现如下：

一是突出了档案馆治理制度建设，强调充分发挥各项制度的规范作用。如第十二条明确要求要建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度；第十八条要求档案馆及其他档案机构要建立科学的管理制度，便于档案利用；第十九条要求要建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理；同时第二十六条要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案的收集、整理、保护、利用工作机制”[21]，档案馆也应该在国家档案主管部门的规定下，建立健全本单位对突发事件应对活动相关档案的管理制度。除此之外，新《档案法》还要求加强档案工作人员管理、加强档案信息化建设。制度建设是档案馆治理体系的核心内容，也是提升档案馆治理能力的重要方式和途径。

二是注重运用现代信息技术，加强档案信息化建设。新修订《档案法》第一条与修订前相比，在立法目的中新增了提高档案信息化建设水平方面的内容，足以说明对档案信息化建设的重视程度。第五章新增一整章内容对档案信息化建设提出了明确要求和规定。第三十五、第三十八、第四十条明确指出，档案馆应“加强档案信息化建设”“国家鼓励和支持档案馆等积极开展传统载体档案的数字化，并鼓励有条件的档案馆要建设数字档案馆”[22]。

三是强调发挥监督检查作用。新增第六章一整章内容明确档案主管部门的行政监督检查职能和档案馆被监督检查的具体内容。此外，第二十八条：“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉”[23]，表明单位和个人同样可以对档案馆依法进行监督，从而促进档案利用工作和档案事业发展。档案馆除了受档案主管部门、单位及个人监督之外，还应积极开展档案馆内部的自查自检。第四十四条规定，档案馆发现本单位存在档案安全隐患的，要及时采取补救措施，发生档案损毁的要及时向档案主管部门报告。这些条款都明确体现了档案馆治理的新方式、新途径，有力地推动着档案馆治理能力和水平提升。

3.3呈现新效果

新修订《档案法》对档案馆治理效果提出了新要求。对于国家来说，档案馆最终治理效果就是要充分发挥档案工作的基础性作用，“确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”[24]，为党和政府提供文献参考和决策支持，并在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥支撑作用。对社会和个人而言，档案馆治理效果要做到真正的“共建、共治、共享”，档案馆馆藏资源进一步多样化，社会各方面参与档案馆建设治理工作的渠道更加畅通，通过建立有效的沟通反馈渠道，档案馆开放利用工作进一步完善，单位和个人可以更加便捷高效地利用档案，整体社会档案意识得到明显提升。对档案馆来讲，最终治理效果应该做到档案馆建立起系统、完善的治理制度体系，建立较为完善的档案管理机制、参与机制、协同机制、安全机制、责任机制、监督机制、人才机制等，档案馆工作人员具有先进的工作理念和较高水平的管理开发研究服务能力，档案馆工作形成一套科学合理可行的工具方法体系，以保障档案馆事业全面高质量发展。

4新修订《档案法》背景下推动档案馆治理的新举措

新修订《档案法》提出了档案馆治理的新目标、任务及要求，并且体现出档案馆治理的新理念、新方式以及新效果。在此背景下，档案工作人员要更新思想理念，在档案馆治理目标、任务的指导下，构建完善的档案馆治理内容体系，以档案馆业务建设为基础，以制度建设为重点，创新治理手段和工具，最终达到档案馆治理的新效果，实现档案馆治理的目标。

4.1更新思想观念，不断强化依法治理理念

新修订《档案法》第一条将“推进国家治理体系和治理能力现代化”[25]写入立法目的，对于档案领域而言，在国家治理体系和治理能力现代化背景下，必须加快构建并不断完善档案治理体系，提高档案治理能力。档案馆作为主要的档案业务部门，是集中管理档案的文化事业机构，首先要树立依法治理理念并将之全面贯彻到档案收集、整理、保管、利用等各个环节当中，培养档案工作人员的法治思维，提高档案工作人员的法治素养。其次，在新修订《档案法》的指导下，档案馆要修改并完善馆内各项规章制度，使各项档案工作有章可循，进一步强化档案工作者的法治理念。

4.2坚定实践导向，构建档案馆治理内容体系

推动档案馆治理体系和治理能力现代化建设，必须坚定实践导向，系统构建科学合理可行的档案馆治理内容体系。首先，档案馆要认真学习《档案法》中的有关规定，明确自己的权责范围，构建包括档案业务工作、档案信息化建设、档案开发利用、档案安全、档案工作人员管理、档案库房管理等内容的档案治理内容体系，全面提高档案馆治理能力。其次，档案馆须面向实践需求，重视实践中的问题，尤其是要突出档案馆服务能力建设，以提升档案馆服务能力为目标，推动档案馆由主要为党和政府服务扩大到为国家、社会组织和广大公众服务。

4.3夯实自身基础，强化档案馆治理能力建设

档案馆是集中管理档案的文化事业单位，主要负责档案管理和档案信息服务等具体业务工作。因此，要推动档案馆治理，必须强化档案馆业务工作能力，夯实自身基础，提高业务工作水平。具体来讲，一是档案馆要建立相应的参与机制、参与渠道等，促使各治理主体积极参与到档案馆业务工作当中，强化不同主体在档案业务工作中的协作关系，使多元主体共同参与到档案馆业务工作当中。二是档案馆要重视档案公共利用需求，以档案利用服务为目的，统筹档案业务管理流程，使各流程之间更加协调、融合，从而提高业务工作效率。三是档案馆要积极探索大数据、区块链等新技术应用，提高档案馆信息化水平，建设现代化的档案馆。

4.4聚焦建设重点，加强档案馆治理制度体系建设

完善的制度是提高档案馆治理能力的重要工具。在新修订《档案法》指导下，通过加强档案馆治理制度建设，创新治理机制，加快构建包括档案管理机制、参与机制、协同机制、安全机制、责任机制、监督机制、人才机制等内容的系统完备、科学规范、运行有效的档案馆治理制度体系。具体来讲，要完善档案管理相关制度、标准、规范等，规范档案管理流程，保障档案馆业务工作水平；建立健全档案馆参与制度和协同制度，确保各主体平等、有效地参与到档案馆治理过程当中，并努力实现协同发展；建立健全安全制度，包括传统载体档案安全和电子档案安全，提高档案安全应急处置能力；建立健全人才管理制度和岗位责任制度，保障档案馆人才队伍建设，明确各岗位职责，打造高素质、专业化的档案人才队伍，不断提高其工作水平和工作效率；建立健全档案馆监督检查制度，保障各项制度落实，促进档案馆治理能力和水平不断提升。

4.5创新治理手段，构建档案馆治理工具体系

在档案馆治理工具方面，要积极探索档案馆治理的工具、方法，创新档案馆治理手段和途径，形成丰富完备的档案馆治理工具体系。一是要建立和完善各项档案工作制度和标准，规范档案馆工作流程并建立档案馆各项工作标准，使档案工作更加制度化、规范化、程序化。二是要充分利用先进的科学技术。现代科学技术尤其是信息技术的迅速发展和广泛应用为档案馆治理带来强大动力，有利于提高档案馆工作效率，促进档案馆治理能力现代化。三是要加强监督检查，建立问责机制，保障各项工作落实。此外，档案馆还应积极探索与其他机构开展合作治理的方式手段，尤其是在档案提供利用服务等方面。当前，随着经济社会的快速变迁和发展，公民的公共文化需求日益呈现出多样化和个性化特征，封闭式的运行模式不能适应文化服务的新趋势，因此，档案馆的工作思路和工作策略也应发生改变，吸引更多的社会力量积极参与其中[26]，并通过加强与其他机构合作，加快推动档案馆治理体系和治理能力现代化建设。

*本文系2017年国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）和2018年河南省哲学社会科学规划项目“河南省各级综合档案馆公共服务能力评估及提升策略研究”（项目编号：2018BZH008）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[2]张东华，杨帆.档案馆合作治理研究[J].档案学研究，2018（4）：29-32.

[3]周耀林，姬荣伟.我国档案馆安全协同治理机制研究——巴西国家博物馆火灾后的思考[J].档案学研究，2018（6）：44-51.

[4]周林興.论档案馆的文化治理研究[J].档案学研究，2020（1）：73-78.

[5]常大伟.合作治理视域下档案社会参与能力建设研究——以新修订档案法第七条为中心的思考[J].浙江档案，2020（8）：10-12.

[6][7][8][10][11][12][13][14][15][16][17][18][19][20][21][22][23][24][25]中华人民共和国档案法[N].中国档案报，2020-06-25（001）.

[26]丁宁.参与治理：档案馆公共文化服务运行模式的创新[J].档案学研究，2016（5）：81-85.