论协商民主深深嵌入中国社会主义民主政治全过程的内在逻辑

张洁

摘 要：新中国成立初期确立的政治制度奠定了当今中国人民当家作主制度体系的基础，对健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治具有重大的历史启示。新中国成立初期政治制度建构中，协商民主先于选举民主实现并发挥作用，贯穿于新中国政治制度的选择及其建构过程，内生于当时政治制度之中。

关键词：协商民主;新中国成立初期;政治制度;中国社会主义民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.05.009

[中图分类号]D621       [文献标识码]A   [文章编号]1009-0339（2020）05-0049-04

习近平指出，“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[1]72，“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”[1]75。新中国政治制度建构是以《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）和五四宪法为蓝本的。1949年，中华人民共和国刚刚成立时，人民代表大会制度尚未建立，我国政治制度建构形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度先行确立、中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的初建形态。而后五四宪法进一步发展了《共同纲领》，人民代表大会制度得以建立并实施。通过对新中国成立初期政治制度建构过程的分析发现，协商民主深深嵌入了新中国成立初期的政治制度的选择与建构过程，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。

一、协商民主先于选举民主实现并发挥出了重要作用

民主集中制是新中国政治制度的根本活动和组织原则。协商民主与选举民主是社会主义民主相互补充、相得益彰的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。选举民主又称投票民主或者票决民主，是公平竞争、投票决定解决公共事务的民主形式。协商民主是平等讨论、理性协商解决公共事务的民主形式。

由于新生政权刚成立等原因，中华人民共和国成立初期各项政治制度建构无法实现同步推进，协商民主先于选举民主实现，并发挥了重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度经历了一个特殊的先行确立的进程。中华人民共和国是通过召开中国人民政治协商会议第一届全体会议宣告成立的。政协全体会议表决通过了《共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》等作为中华人民共和国成立的法律性文件。中国人民政治协商会议的全体会议在1954年第一届全国人民代表大会召开之前，发挥着代行国家最高权力机关职权的作用。同时，中国共产党通过人民政协的平台建构、安排民主人士到国家机关工作、召开协商座谈会等方式，围绕国家的建设和发展等重大问题，与各民主党派、无党派人士进行广泛的协商活动，很多决议均是通过召开政协全国委员会会议或常务委员会会议进行广泛协商的结果。因此，在一定意义上讲，没有协商民主的先行，就没有中国社会主义民主政治制度的初建和基本确立。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开后，中國人民政治协商会议作为统一战线的组织继续存在，多党合作和政治协商制度得以确立，成为中华人民共和国政治制度的一个重要组成部分。

二、协商民主贯穿于新中国成立初期政治制度选择与建构的进程

（一）《共同纲领》中政治制度的选择

《共同纲领》规定了新中国的政治制度基础框架，而其起草工作并不是一蹴而就的。在《共同纲领》起草的各个阶段，均贯穿着广泛的协商活动。比如，多党合作和政治协商制度并不是一开始就写入《共同纲领》的。在《共同纲领》的第一次起稿阶段即《中国人民民主革命纲领草稿》第一、第二稿，政党制度尚未提出，直到新政协筹备会召开后的《共同纲领》的第二次起稿阶段，起草小组第一分组政治法律组提供的供起草人参考的意见中，多党合作的政党制度的问题才被提出来。周恩来主持起草《新民主主义的共同纲领》时，基本采纳了民主人士提出的建议，并补充了“政治协商”的新思想。这才有了《共同纲领》序言中关于多党合作相关内容的规定。此后，独具中国特色的政党制度成为了新中国政治制度基础性框架中的一个先行建构的政治制度，起到了不可替代的作用。

（二）召开全国人民代表大会共识的达成

召开全国人民代表大会的决定虽然先由中国共产党发出，但在正式交由中央人民政府委员会通过之前，经历了召开党外民主人士座谈会、政协常务委员会会议等协商的过程。实行普选和召开全国人民代表大会的建议，得到了广大群众的热烈拥护，但在社会上也引起了一些波动，特别是《迎接1953年的伟大任务》的元旦社论发表后，一些民主人士提出全国人民代表大会的召开可能意味着马上搞社会主义，他们的政治地位和政治权力可能得不到保障等忧虑。

对此，毛泽东于1953年1月11日召集党外民主人士召开座谈会，做了大量耐心细致的解释工作。周恩来也于1952年12月24日和1953年1月12日，分别举行了政协一届全国委员会常委会第43次会议、第44次会议，就召开全国人民代表大会的事宜与各民主党派进行商谈。对于民主党派的疑虑，毛泽东于1953年1月13日中央人民政府委员会召开的第二十次会议上作出的《关于召开全国人民代表大会的几点说明》中指出，“凡是对人民事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的各民族、各党派、各阶级的代表人物都有份”“都可能被人民选举”“我们应该有适当的安排”[2]，一切爱国者（只要有这个资格）都会一道进入社会主义。这样就打消了各民主党派和民主人士的顾虑，与他们取得了召开全国人民代表大会的共识，并在此次会议上一致通过了《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。

（三）五四宪法的起草与修订

标志人民代表大会制度确立的五四宪法，其起草工作和草案的最终形成，也是在中国共产党领导下，通过召开宪法起草委员会会议、政协全国委员会、组织全民讨论等一系列的广泛协商而最终形成的。

1954年3月23日，中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议召开，毛泽东代表中国共产党向会议提交了中共中央起草的《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。宪法起草委员会接受宪法草案初稿，同时对宪法草案展开讨论。除宪法起草委员会外，宪法草案讨论也在政协全国委员会、各民主党派和各人民团体中展开。为了在全国范围内充分讨论宪法草案初稿，1954年3月23日，中共中央发出通知，要求各地党委设立专门的机构，配备专门的人员，围绕宪法草案认真组织讨论，并及时将讨论的意见上报宪法起草委员会办公室。这一阶段，从1954年3月23日到6月11日，历时80多天，共有8 000多人参加讨论，各方面在讨论中提出修改意见5 900条。在1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过《中华人民共和国宪法草案》后的近三个月时间里，全国有1.5亿人（约占全国人口的四分之一），参加宪法草案的讨论，提出了118万条修改和补充意见。直至第一届全国人民代表大会开幕前的9月14日，中央人民政府委员会还召开临时会议，对宪法草案进行最后审议修改。通过广泛的协商，中国共产党向全国人民宣传了包括新中国政治制度在内的，涉及经济、文化等方面的制度规定，同时也获得了许多有益的建议和意见。在对五四宪法草案的全民讨论过程中，广大人民群众也对有关政治制度提出意见和建议，不少意见建议得到了采纳。

对此，刘少奇在第一届全国人民代表大会上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中作了一些列举，如关于民族区域自治权利的规定，宪法草案吸收了一部人的建议，将“各民族都有发展自己的语言文字的自由”，改为“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”;关于全国人民代表大会代表的组成的规定，宪法草案采用了“少数民族并不是一种选举单位”的意见，将“全国人民代表大会由省、直辖市、少数民族、军队和华侨选出的代表组成”，改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、军队和华侨选出的代表组成”等。但对于一些意见，宪法起草委员会根据情况没有加以采纳，如对有人提议“在宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定”，宪法起草委员会认为，与代行制时期相比，中国人民政治协商会议已经作为专门的统一战线组织性质，因而这个组织的各种规定可以由参加统一战线的各党派、各团体经过协商自行规定等[3]。

三、协商民主内生于新中国成立初期的政治制度之中

（一）人民代表大会制度中的协商民主

一是从人民代表大会制度的前身来看，人民代表大会制度由人民代表会议制度发展而来，而人民代表会议制度是协商性质的。新中国成立时代行全国人民代表大会职权的政协全体会议，实质上就是协商性质的全国人民代表会议。

二是从1953年《选举法》规定的选举民主的实现程度来看，人大代表的选举并不是直接按照“普遍的、平等的、直接的与不记名”的选举原则设计的，人大代表的名额中留有相当一部分的“安排”和“照顾”名额，这些安排和照顾的制度设计是在普遍的、照顾到每一位公民的选举民主的条件不具备的情况下所采取的“折中”的办法，而这种“折中”的办法实质上就是尽可能覆盖到绝大多数群体和单位的广泛的协商，即在进行民主选举之前先行在各个单位之间进行广泛的协商并达成一致的意见;而且人大代表候选人采取的是等额选举制，即人大代表的预选名额实质上为人大代表的实选名额，这表明尚无法实现差额选额制的条件下，通过协商并达成一致对实现人大代表选举具有重要意义。

三是从人民代表大会制度的运行看，其运行的程序也贯穿着协商精神，许多大政方针在提交到全国人大或全国人大常务委员会前，大都在党内、各民主党派或有关团体之间先行经过了协商并达成了一致意向，如五四宪法的修改与通过，选举产生国家领导人、决定通过国民经济计划等。因此，形成了在国家的大政方针制定时，往往先行召开各种协商会、座谈会广泛征求意见建议并达成一致，然后再提交全国人大或全国人大常务委员会表决通过的模式。

四是从各级人大行使职权看，在行使选举权、立法权、决定权、監督权之前大都经过事前的协商和“通气”。在各级地方人民代表大会还未设置人大常务委员会之前，地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会闭幕期间的执行机关。在人大闭幕后，协商民主便成为地方各级人民委员会的主要民主形式。可见，人民代表大会中具有丰富的协商民主基因，协商性是人民代表大会制度运行的重要特点，人民代表大会制度的实现不仅是选举民主的实践，也是在协商民主基础上的选举民主的实现。

（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的协商民主

新中国成立之初，中国共产党与民主党派、无党派人士一道，通过政治协商的方式，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，开启了我国协商民主发展的新进程。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，各民主党派、无党派人士一致拥护中国共产党的领导，并就成立新中国的诸多问题展开讨论。比如国名、国旗、国歌等都是由党外人士提出，在广泛充分讨论协商基础上确定的。大会选举了中华人民共和国中央人民政府委员会，选举产生的6位副主席中，有党外人士3位;在56位中央人民政府委员中，有党外人士29位。

1954年，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的使命完成后，人民政协作为统一战线的组织继续存在。1955年1月中共中央批准了《关于统一战线工作的指示》，规定政协全国委员会和政协地方委员会党员比例应约为三分之一左右，并指出“对于重大问题的协商会议每年至少有四次，即平均每季一次;此外还应有一些对若干个别问题的协商会议”[4]。各民主党派、无党派人士积极参加国家建设，在调整关系、民主监督、组织学习、参加国际活动等方面发挥出了独特作用。社会主义改造完成后，中国共产党提出了“长期共存、互相监督”的多党合作“八字方针”，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度基本确立。

（三）民族区域自治制度中的协商民主

一是从民族区域自治制度的内涵来看，民族区域自治制度是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度安排。在少数民族聚居区建立自治地方是对少数民族的民族平等权利的尊重，这种制度安排主要是通过协商实现的。

二是从建立民族自治地方的过程来看，由于民族区域自治制度本身是基于协商民主产生并确立的，因此，在少数民族聚居区建立民族自治地方之前，就首先对区域界限划分、自治区的名称等进行协商，达成一致。对此，中央政府充分尊重了少数民族的意愿和意见。

三是从民族自治地方的自治权行使看，国家规定保障各自治地方具有与其行政地位相当的经济、财政、文化、教育等自治权，但自治权如何行使，各民族自治地方需要围绕具体的细则与上级国家机关沟通、协商，并将具体的实施办法上报上一级国家机关批准。实践中，国家关于民族自治权的不断补充和完善，就是各民族自治地方与上级国家机关不断协商的结果。

综上所述，协商民主先于选举民主实现并发挥作用，贯穿于新中国成立初期政治制度的选择及其建构过程，内生于新中国政治制度之中。把握这一点，可以更好地理解习近平关于“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”的这一重要论断。

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016.

[2]毛泽东.毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：260.

[3]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第5册[M].北京：中央文献出版社，1993：501—509.

[4]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第1册[M].北京：中央文献出版社，1993：24.

责任编辑：杨绪强