中国治理体制的特点及其优势

燕继荣

【摘要】中国具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、有效的中央协调系统。这样的制度安排在集聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效。

【关键词】政治制度 政府作为 集体意志

【中图分类号】D621 【文献标识码】A

改革开放以来，随着中国经济的高速发展及国家实力的急剧增长，中国一直是国际社会关注的对象。尤其是2008年国际金融危机以后，许多人士更是聚焦中国，不时使用“北京共识”、“中国模式”等概念，试图对中国的发展做出解释。

中国的发展引发了人们对于发展模式和制度优势进行比较的兴趣，在诸多讨论中，规模优势、后发优势、体制优势一般被认定为“中国特色”的发展优势。进而有观点认为，中国在平衡程序、能力和结果几个要素以及引导社会追求最佳公共政策上具有较为明显的优势，“可能在美式资本主义与欧式民主社会主义（福利国家）体制之外开创第三条发展道路”。

确实，中国在基本政治制度、基本经济制度和基本社会制度方面有着自己的特色。中国实行一党领导的国家治理体制，在现行宪法体制下，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度成为中国的基本制度，它们是基于中国特定历史现实而形成的制度。另外，中国大陆采用单一制的国家结构形式，根据中央—省—市—县—乡五级行政层级实行分级治理——中央政府采取逐级发包和属地化管理相结合的方式进行治理。对于一个发展中国家来说，这样的治理体制能够满足什么需求呢？

中国的制度安排在集聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效

客观地说，不同国家的制度都有其形成的特定条件，也有其特定的功用和功效。总体考察，中国拥有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、有效的中央协调系统。这样的制度安排在集聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效。

首先，集中性。正如邓小平所言，中国社会主义制度的最大优越性是“集中力量办大事”。中国能办大事，也办了好多别人办不了的大事，这是世所公认的。对于一个发展中国家来说，“集中力量办大事”是必要的，而中国的制度安排，确实有助于各级党政主官以及决策当局顺利推行施政计划。

其次，效率性。追求发展的高效性对于发展中国家来说显得尤为关切。中国的制度安排主要不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑而形成的。所以，相对于后者而言，政府决策-执行的高效性是它的显著优势。这一优势在中国实现经济起飞的过程中已经显现出来。

第三，协调性。由于历史等诸多原因，发展中国家普遍面临发展不均衡的现实，所以，促进国家发展的“均等化”、“一体化”是其紧迫任务。自上而下的领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化，促进国家的整合。从理论上说，中国的制度安排应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。这样的优势确实也有诸多表现，比如，区域协调过程中的“对口支援”，区域发展中党政干部的跨区域调配等，这些举措在其他国家是难以想象的。

第四，连续性。现代化的国家建设是一个长期的过程，它需要广大民众在具有现代意识的核心力量领导之下长期不懈的努力。这样的要求在制度安排上更加凸显了“连续性”的意义，所以，在国家制度中保持执政党、执政团队、施政方针和政策的连续性并不难理解。在保持国家正确发展方向的前提下，中国采行一党执政治理方式，对于贯彻国家意志、保持国家建设的一贯性确实具有明显的优势。

中国治理体制具有灵活性、稳定性、高效性和集中性

当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，中国近代以来面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的紧迫性，以及“落后挨打”的国民记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国民普遍的贫困化、社会的脆弱化和低组织化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。不过，经过60多年的发展，尤其是经历30多年的改革开放，中国国家和国民状况都发生了很大改变，国际地位也与60多年前的情形完全不同。今天，在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，有两方面的情况需要充分认识：一方面，半个多世纪以来，中国的巨大变化为国家制度的改革和完善提供了资本和资源；另一方面，当初的制度框架和特点又必然构成当今制度变革“路径依赖”的条件。

当然，任何事情都有正反两面，这样的制度安排在有些时候也存在弱势，体现了“一体两面”的特性。美国学者福山在其新作《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》中指出，国家、法治和负责制政府是考察现代国家治理的三个维度。也就是说，现代国家治理实际上取决于三个要素，即“政府能力”、“法治”和“民主问责”的均衡发展。如果运用福山关于国家治理三要素的理论来评估，中国的党政体制在“政府能力”方面表现突出，在“法治”和“民主问责”方面可能存在不足，而后两项不足通常使得党政权力较少受到来自法律和民众的限制。这些年，中国学界依据自己的理论也对中国治理体制和治理方式提出诸多分析和评论。其中，灵活性、稳定性、高效性、集中性等特点在满足经济快速发展要求方面受到了肯定，“财政联邦主义”、“压力型体制”、“同构化管理”、“运动式治理”等现象所引发的地方主义、政治锦标赛、短期行为、信息失真、政策扭曲等问题被认定为优化治理必须解决的问题。

（作者为北京大学政府管理学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所副所长）

【参考文献】

①[美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰译：《政治秩序的起源》，南宁：广西师范大学出版社，2014版。

责编/刘瑞一 美编/于珊