福建农信体制改革的启示

李有秩

摘要：党的十九大报告指出“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。”当前金融体制改革的主要目标是增强金融服务实体经济的能力。2018年福建农信人民币存款余额全省银行业第一;电子交易占比全国农信第一;支农、支小、扶贫、扶绿及助学贷款共17项指标全省第一。福建农信服务实体经济的能力不断增强，这说明了福建农信的体制是有活力的，是符合市场要求的。究其原因是福建农信特有的产权结构、管理模式、组织形式有效地降低了交易成本。福建农信的体量已足以影响福建省的经济发展，福建农信要在实践中不断总结经验，坚持制度创新，不断服务实体经济的能力。

关键词：福建农信;产权结构;交易成本;金融体制改革

一直以来，农信社、农商银行被认为是底子簿，基础差，自1996年改革之后，福建农信一路突围，在竞争激烈的银行业中终于有了自己的一席之地。2018年1月15日福建日报在要闻版报道了福建农信至2017年12月月末实现了“五个第一”：涉农信贷三项指标全省第一;绿色信贷三项指标全省第一;金融扶贫五项指标全省第一。虽然福建农信还存在许多问题，但福建农信的改革无疑是成功的，其中最根本、最重要的原因就是体制改革的成功。

一、福建农信的体制改革历程

初创阶段。1951年8月，人民银行福建省分行在福州市效区新店乡试办了全省第一家农村信用社，这一时期农村信用社由中国人民银行领导。

曲折发展阶段。1959年以后，由于受极左路线的影响，先后被下放给人民公社、生产大队、贫下中农管理，基本成为基层社队的财务部门，体制发生多变，但扎根农村，为农民服务的基本内涵仍然保留下来。

改革探索阶段。1980～1996年，农村信用社由农业银行进行管理，并设立县级联社，对照农业银行的模式进行了一些改革，促进了农村信用社业务发展和内部管理的完善。

1996年8月，国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，1996年年底，福建省农村信用社于正式与农业银行脱离行政隶属关系。福建省成立了农村金融体制改革领导小组办公室，承担全省农村信用社改革及管理工作。随后，全省农村信用社行业管理职能改由人民银行行使，在省一级和地市一级人民银行内部成立信用合作管理办公室。各地人民银行加强了对农村信用社的监督和管理，并按合作制原则进行了规范，进一步明确农村信用社为“在农”服务宗旨。

蓬勃发展阶段。1999年11月，作为全国农村信用社实行行业自律管理的试点省份，福建省成立省信用合作协会，在指导和推动农村信用社端正方向、强化支农，防范风险、扭亏增值，转换机制、加强管理，提高素质、改善服务和加快电子化建设步伐等方面做了大量工作，促进了全省农村信用社在改革中加快发展。

深化改革阶段。2003年6月国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》。2004年8月，国务院批准福建省参加第二批深化农村信用社改革试点，新一轮改革全面铺开，福建省农村信用社改革与发展进入了一个崭新的阶段。

二、福建农信体制改革的成果

经过几轮改革，各方面包括省政府、监管者、福建农信对农村信用社性质、地位、作用与功能等方面特点的认识更趋一致，确立了“省联社—县联社统一法人—乡镇信用社”，的组织管理结构。

（一）福建省农村信用社联合社的地位和作用

福建省农村信用社联合社（省聯社）于2005年6月26日正式创立，根据中国银行业监督管理委员会银监复[2005]188号文件批复，福建省农村信用社联合社注册资本为人民币3000万元，业务范围为：履行对农村信用社的行业自律管理和服务职能;组织农村信用社之间的资金调剂;经批准参加资金市场，为农村信用社融通资金;办理或代理农村信用社的资金清算和结算业务;提供信息咨询服务;经中国银行业监督管理委员会批准的其他业务。根据“国家企业信用信息公示系统”的信息显示，福建省农村信用社联合社是由71家县级农村信用合作联社共同出资设立的企业法人。

与福建省其他商业银行省级分行相比较，福建省农村信用社联合社经营范围与商业银行的不一样。例如，中国工商银行股份有限公司福建省分行的经营范围为：办理人民币存款、贷款、结算;办理票据贴现;代理发行金融债券;代理发行、代理兑付、销售政府债券;代理收付款及代理保险业务。外汇存款;外汇贷款;外汇汇款;外币兑换;国际结算;外汇票据的承兑和贴现;总行授权的外汇担保;结汇、售汇;总行授权的代客外汇买卖;资信调查、咨询、见证业务;经中国工商银行股份有限公司授权的相关业务。存、贷款业务是银行的最主要特征，福建省农村信用社联合社没有办理存、贷款的资质，所以福建省农村信用社联合社是管理机构，承担对全省农村信用社系统（含农村信用合作联社、农村合作银行、农村商业银行）的管理、指导、协调和服务职能，与商业银行总行的性质、地位、功能不同。

（二）县级联社的地位和作用

2003年9月15日，根据国务院有关文件，银监会下发了《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》，各县（市）政府开始对县（市）信用社进行“一级法人”的改革工作。随着县级信用联社的开业，原联社及其所辖农村信用社法人资格自行终止，其债权、债务被新创立的“一级法人”县级信用联社承接。县级信用联社为股份合作制社区地方金融机构，实行“一级法人”的统一核算、分级管理、授权经营的管理体制。

县级联社具有现代商业银行职能，例如，安溪县农村信用合作联社经营范围为吸收公众存款;发放短期、中期和长期贷款;办理国内结算、办理票据承兑和贴现;代理发行、代理兑付、承销政府债券;买卖政府债券、金融债券;从事同业拆借;代理收付款项;代理保险业务;经中国银行业监督管理委员会批准的其他业务。县级联社性质、地位、功能类似于商业银行总行，只是规模较小。县级联社独立核算，自主经营，并不是省联社的分支机构，但是县级联社受省联社的管理，特别是省联社具有县级联社高管提名权。

（三）乡镇信用社的地位和作用

乡镇信用社是县级联社的分支机构，其功能、地位类似于商业银行的支行，在县级联社的授权范围内从事经营活动。福建农信组织结构与其他商业银行组织结构对比图如图1。

通过对比，可以发现福建农信的组织管理层级更少。省联社与县级联社既是管理与被管理的关系，又是企业与股东的关系，因此，信息传递具有双向性，这也是普通股份制所不具有的。

三、福建农信制度优势分析

（一）福建农信产权现状及优点

从产权制度来分析，省联社是由县级联社（农商银行）出资设立的企业法人，县级联社作为股东享有股东权利。虽然省联社实际上管控着县级联社，但是县级联社并不是完全被动受控，县级联社可以通过股东会或理事会表达自己的利益诉求。在农村信用社发展史上，不管是人民银行还是农业银行对农村信用社的管理都有很强行政色彩，也限制了农村信用社的发展。省联社管理模式实现了政企分开，是一种体制上的创新。与其他商业银行总分行模式相比较，省联社管理模式更有利于管理的民主化、科学化。

县级联社的股金主要持有者是农民、信用社员工、企业法人，从法律上说，县级联社属于这些股东所有。由于受1998年中国人民银行《关于印发〈农村信用合作社管理规定〉和〈农村信用合作社县级联合社管理规定〉的通知》中的限制，农村信用社的股金分布较为分散，大股东的持股比率还是较低。也因此县级联社很难被大股东操纵，也不会出现控投权之争的乱局。这种产权制度下，虽然省联社拥有县级联社高管候选人提名权，但是最后任命仍然要由股东选择决定。一级法人的高管人员拥有较大自主经营权、管理权，但在省联社管理模式下，县级联社的高管人员要受到省联社的管理，还要受到股东的监督。与商业银行相比较，商业银行更多的只是对股东负责，特别是大股东，省联社模式更能平衡好各方利益。

乡镇信用社是县级联社的分支机构，受县级联社的管理，对县级联社负责。

（二）福建农信的交易成本分析

福建农信的产权制度不是直接根据交易成本理论设计的，是福建农信在长期实践中摸索出来的，但是福建农信的产权制度能有效降低交易成本，是暗合交易成本理论的。

科斯在《企业的性质》中论述到交易是有成本的，企业因可以降低交易成本而产生。企业通过内部权威关系的建立及作用的发挥能有效降低交易的费用。交易成本的高低是相对的，对于福建农信而言，主要是跟改制前的福建农信与同级别的商业银行相比较。交易成本难以量化，本文只在交易成本的影响因素上进行分析，对交易成本的大体走向进行判断。

埃里克·弗里博顿把交易成本分为市场型交易成本、管理型交易成本和政治交易费用三类，其中政治交易费用在本文的讨论范围之外。市场型交易成本是企业作为主体在市场中进行经济活动所产生的交易费用，管理型交易成本是组织内部的交易费用，这两项交易费用越低，企业越有竞争力。

市场型交易成本主要包括：搜寻和信息费用;讨价还价和决策费用;监督和执行的费用。福建农信不管是在成立之初，还是在改革之中都始终坚持以农为本，是服务“三农”的主力军。不变的市场定位，让交易双方的搜寻和信息费用大为降低。对比其他国有大型商业银行，国有大型商业银行也曾经有自己独特的服务领域和对象，但在改革的过程中慢慢模糊了边界，现在国有大型商业银行几乎是同质的，交易双方在寻找潜在的买者或卖者及获得其相关信息的成本更高。

福建农信的组织结构层级更少，更为精简，因此决策链更短，而且县级联社作为一级法人，既是管理者又直接接触客户，更能贴近市场，效率更高，大大降低了讨价还价和决策的费用。监督和执行方面的费用主要受社会信用环境、法制等因素的影响，中国境内所有的企业大致是相同的。

管理型交易成本即企业为顺利进行内部管理所发生的成本，主要包括：设立、维护或改变组织设计的费用;组织运行的费用。首先是设立、维护或改变组织设计的费用，该费用与许多活动有关，如人事管理、信息技术的投入、公共关系和游说活动等。

人事管理方面，县级联社作为一级法人，其高管人事任命特别重要，县级联社高管人事的任命由省联社提名，县级联社股东投票选举，实现了集中与民主的统一。省联社职工一般是从农信系统员工中选拔，县级联社招工则是根据自己发展需要由省联社统一招考。县级联社对所属员工直接考核，并且有直接、绝对的控制权，县级联社（总行）更贴近员工也更能发现并使用人才。与其他商业银行比较，福建农信的人事制度更科學。

信息技术投入方面，福建农信是“小法人大系统”，县级联社虽是一级法人，但规模不大，人力、物力、财力都不足，在省联社的管理下，各县级联社可以抱团组成大系统，集中力量攻艰克难。与全国性的商业银行相比较，福建农信在信息技术上还是有差距的，但由于“小法人大系统”的优势，福建农信还能紧跟大银行不至于被甩开。

公共关系和游说活动方面，福建农信的另一个优势是“税收在当地”，根据现有的税收政策，各县级联社的税收划归为地方税，各县级联社在争取当地政府支持方面有着天然的优势。坚持支农支小的经营宗旨，也有利于公共关系的维护。

其次是组织运行的费用，主要包括制定决策、监督执行、员工绩效管理等方面的费用。省联社管理模式，管理扁平化，决策更迅速，诺斯就提出有效率的经济组织是经济增长的关键;省联社的监督与股东监督相结合，提高了执行力;福建农信的许多员工持有县级联社的股金，员工持股是最有效的绩效管理，提高员工主动性，积极性。总之，福建农信的产权结构及其制度安排，能有效降低企业的交易成本。

四、福建农信未来发展之路

约翰·凯（John Kay）在《企业成功的基础》指出，企业成功来源于建立在企业独特能力基础之上的竞争优势。这种独特的能力来源于企业同客户、员工、股东、政府等利益相关者建立的正确关系，是企业特定历史的产物，它无法被竞争对手所模仿。经过多年的探索和改革，福建农信的省联社管理模式，理顺了客户、员工、股东、监管者的关系，形成自己独特的优势。福建农信能否实现可持续发展的关键是独特能力的可持续性。要实现这种可持续性，从根本说是让交易成本始终保持在较低水平。一是坚持以农为本的战略定力;二是增强社员大会或理事会管理、监督作用，避免高管人员出现只对省联社负责不对企业负责的短期行为;三是省联社向服务型企业法人转变，在与争取政府支持方面发挥更大作用;四是坚持员工持股，坚持能上能下的选人用人机制。

党的十九大报告指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”从产权结构上看福建农信不是真正意义上的国企，但是福建农信的体制对国企改革、国有资产管理有很大借鉴意义。福建农信要在实践中不断总结经验，坚持制度创新，降低交易成本，不断提升核心竞争力。

参考文献：

[1]R科斯，陈郁.企业、市场与法律[M].盛洪，译.格致出版社，2014.

[2]埃里克·弗里博顿，鲁道夫·芮切特.新制度经济学——一个交易费用的分析范式[M].格致出版社，2015.

[3]约翰·凯（John Kay）.企业成功的基础[M].孙亮，译.新华出版社，2005.

[4]安溪县金融志编纂委员会.安溪县金融志[M].海峡书局，2017.

[5]鄢一忠.科学总结十年改革经验打造福建农信百年基业[J].福建金融，2016（03）.

（作者单位：安溪县农村信用合作联社）