行政事业单位国有资产内部控制初探

梁颖

摘要：文章探讨了在内部控制环境下的行政事业单位国有资产管理，从内部控制的概念及良好的内部控制可以对国有资产管理产生作用的角度，研究了行政事业单位国有资产管理现存的普遍问题，针对这些问题提出了结合内部控制管理国有资产的要求，尝试通过完善机构及人员配备、改变管理观念更新管理方法及加强信息化手段等解决办法来强化国有资产管理，以达到确保资产安全、提高国有资产利用率和提升行政事业单位管理效能和管理水平的目标，最终保障行政事业单位能更好履行公共服务职能。希望本研究能为行政事业单位国有资产管理提供一些有益的启示。

关键词：行政事业单位;国有资产;内部控制

为进一步提高内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，我国行政事业单位从2014年1月1日起执行《行政事业单位内部控制规范（试行）》。在2015年国家财政部制定并实施的《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》中，明确指出各级行政事业单位承担本单位占有、使用国有资产的具体管理职责，应当严格执行《行政事业单位内部控制规范（试行）》，通过内部控制管理手段来实现国有资产的安全完整，上述规范和指导意见对提高国有资产使用效率具有十分重要的意义和价值。在此制度背景下如何落实国有资产管理制度，结合内部控制规范，切实有效地开展行政事业单位国有资产内部控制管理研究就显得尤其重要。

一、行政事业单位内部控制的概念及在国有资产管理中的作用

行政事业单位国有资产是指所有权归国家所有，由行政事业单位占有、使用，能以货币计量的各种经济资源的总和。具体内容包含流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等，国有资产管理涉及国有资产预算、购置、使用、维修维护、处置、清查核实等环节。我国目前对行政事业单位国有资产的管理，实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。

行政事业单位国有资产是各级政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础， 它没有商业目的，具有非盈利性和社会效益、政府效益，对于促进社会主义市场经济的完善和确保行政事业单位实现公共服务职能有着不可或缺的作用。

行政事业单位内部控制指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制的目标主要包括：合理保证行政事业单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。从内部控制的概念和目标可以明确，良好的内部控制不仅有助于行政事业单位确保其资产的安全，而且有利于提高其资产的使用效率，防范利用资产的舞弊行为和腐败问题发生。

内部控制作为管控手段，在国有资产管理中的具体作用包括以下方面：

首先，内部控制可以有效防范规避国有资产管理中面临的资产流失风险。在国有资产管理的各个环节均存在不同风险点，如有不慎，轻则可能危及国有资产的安全，重则会造成国有资产流失，内部控制有明确具体的风险评估和控制方法，它们的合理运用可以有效防范和规避国有资产管理中可能发生的资产流失等风险。

其次，内部控制能促进行政事业单位国有资产管理规范化，提升管理水平，提高资产使用效率。在《行政事业单位内部控制規范（试行）》指导下建立国有资产管理制度，可以对国有资产管理中存在的个人侵占、账实不符、账外资产等风险进行风险评估，并通过内部控制方法对风险点设置防控措施，对国有资产管理机构和管理人员形成科学有效的约束，促使国有资产管理更规范。

二、行政事业单位国有资产管理工作中存在的问题

目前，我国行政事业单位国有资产管理工作中还存在不少问题，这些问题处理不好会威胁到国有资产安全，降低国有资产的使用效率和加大政府运行成本。主要表现有以下几方面：

（一）管理机构不健全，缺乏合格管理人员

目前，绝大多数行政事业单位没有专门的国有资产管理部门，也没有配备具有财务、审计、管理等职业素养、勇于大胆管理、有责任担当的合格资产管理人员。许多单位把国有资产的管理职能落在单位计财处（科），由财务人员具体实施日常管理工作，甚至让完全没有相关知识的其他人员兼管这项工作。同时，不少单位对国有资产的内涵认识仍停留在固定资产上，这样的现状与国有资产的丰富内涵和日益提高的管理要求之间产生巨大矛盾，使国有资产管理的许多工作无法真正落到实处，大量国有资产处于缺乏监管的状态。

（二）管理观念落后，管理方式方法陈旧

一方面，改革发展形势和市场经济对行政事业单位国有资产管理提出了新要求，不少行政事业单位在国有资产管理上还存在重购买轻管理、重有形资产管理轻无形资产管理、重固定资产管理轻在建工程管理、重资产原值管理轻资产净值管理等不平衡现象，部分资产配备标准、使用年限等未能及时更新。例如，随着我国加强知识产权保护和科技创新工作的深入推进，行政事业单位通过购入、委托开发、自行开发等方式形成的无形资产急剧增加，而多数单位对无形资产的分类、价值确定、使用年限、摊销方法、核算方法等都还认识不清，更说不上让它们发挥很好的社会效益。再如，近年来，国家对行政事业单位基本建设项目投资力度大增，但不少在建工程达到使用状态后，项目负责人不按规定时间办理竣工决算和转入固定资产，导致资产已开始使用，资金还长期挂账在建工程。甚至出现了资产还未转固入账，却已经到了使用年限等待报废的情况，这样导致财务报告无法正确反映国有资产形态和价值，造成资产报告中的国有资产信息与实际情况不符，当然也无法做到对国有资产信息实时动态管理的要求。另一方面，管理方法停留在购买后简单登记等初步阶段，这些都与近年来国有资产的内涵扩展及国家在管理上提出的更高要求不相符 ，资产管理的不规范严重影响了资产管理的效果及资产运转效率。

（三）管理手段的信息化不足，闲置资产很难调剂使用

财政部开发的行政事业单位资产管理信息系统功能尚未完全发挥效用，很多单位仅在资产卡片登记和报送年度报表时使用信息化系统，系统中的资产条码（二维码）和利用条码进行资产清查工作等功能未能真正用起来，与预决算、政府采购等管理系统更没有实现对接，这反映出国有资产管理信息化程度还不强，管理效率还有提升空间。资产重复配置的现象时有发生，部分国有资产没有得到充分利用，有的甚至长期被闲置，政府主管部门也很难准确把握具体情况，更无力进行调剂，造成国有资产的闲置浪费。

三、完善行政事业单位国有资产内部控制的对策

要解决目前行政事业单位在国有资产管理中存在的问题，可采取以下几项措施。

（一）健全机构，完善制度，合理配备专业人员

首先，建立完善的国有资产管理机构，尤其是国有资产占有量较大的行政事业单位更有必要设立专门的管理机构。其次，需要根据内部控制规范及本单位实际，研究制定完善的国有资产管理制度和具体实施办法。最后，要培养具备内部控制等专业知识的国有资产管理人员，可以尝试上岗证书和继续教育考核制度，对专职、专业国资管理人员提出持证上岗并持续参加岗位技能培训的要求，同一系统不同单位的国资管理人员可以考虑轮岗制。

（二）积极更新管理观念和方法

把握新时代国有资产管理观念上的新变化和新要求，加强对无形资产、在建工程及对外投资管理的重视程度，在方法上融入内部控制的风险评估和控制方法：第一、在资产预算及配置环节，与内部控制业务层面的预算业务、政府采购业务、收支业务、合同控制等相结合。针对单位职能，规范资源配置，按规定的资产配置标准进行配置，从源头上减少不规范行为;同时加大调控力度，建立资产调剂机制。第二、在资产使用、维修维护环节，与内部控制业务层面的收支业务、资产控制相结合，确保不相容岗位相互分离，对资产要责任到人，明确资产使用和保管责任人，对资产丢失、毁损等情况实行责任追究制度。根据政府会计制度要求按照科学合理的固定资产计价体系，正确确定固定资产账面价值与实际价值。第三、在资产处置、清查核实环节，与内部控制业务层面的资产控制紧密结合，做好资产保管清查，确保账实相符。相关的财务、资产管理、使用等部门或岗位要加强联系，定期对账，对出现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。实现国有资产购建、入库验收登记台账制度化，保证账账、账实、账卡三相符，年终要进行全面清查盘点，掌握各项资产使用状态，对账外资产和被私人占用的资产进行认真清理，及时入账或收回，杜绝因人员变动及管理善等原因造成國有资产流失。

（三）在夯实日常管理基础上加速信息化建设

注重每项国有资产从形成到使用再到处置所有环节的日常管理，按照“权属清楚、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位”的要求，把对资产的事前、事中、事后管理融入到管理的全过程，确保资产基础信息的及时准确。对固定资产可以在此基础上通过信息化管理实现录入资产基本信息后，电脑生成并自动打印条码，每件资产均贴上唯一的识别条码，使用扫码技术可以随时调取该资产的使用部门、名称、日期、用途等信息，利用条码识别器进行盘点，通过扫码完成信息自动存储，联通计算机就可与入库时储存信息进行核对，找出差异，提高盘点准确率和节约了人力、物力、财力;对流动资产、无形资产、在建工程、对外投资等也可以通过财务系统与资产管理系统的信息化数据对接，完成登记、清查核对等工作。充分运用已有的计算机技术和系统平台功能，可以使国有资产卡片、台账、会计账等做到记录准确、计算正确、信息清晰明了。成熟的信息化大幅提升国有资产管理的效率，使资产内部控制更加规范，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，更好发挥国有资产在公共事业发展中的保障支撑作用。

四、结束语

行政事业单位国有资产对单位履行社会管理职能和实现公共服务目标的重要作用无可替代，如何将国有资产管理融入到内部控制中去，是行政事业单位需要探讨和研究的重要课题，行政事业单位要不断提升国有资产管理水平和内部管理水平，才能更好履行公共服务职能创造良好社会效益。

参考文献：

[1]王兴明.行政事业单位资产内控研究[J].财会研究，2017（12）.

[2]高宝丽.加强内部控制提高行政事业单位国有资产管理质量[J].中国检验检测，2017（04）.

[3] 张建臻，贾华.内部控制视角下事业单位国有资产管理浅析[J].中国乡镇企业会计，2018（02）.

（作者单位：四川省气候中心）