政府在环境污染治理中的角色定位

王长宇 李安

摘要：改革开放以来，我国在经济建设方面取得了重大成就，一跃成为世界第二大经济体。经济建设取得巨大成就的同时，却伴随着生态环境的不断恶化。党的十八大以来，随着“五位一体”总体布局的形成以及“绿水青山就是金山银山”口号的提出，我国政府深刻认识到环境污染问题已成为制约我国经济持续发展及影响人民生活幸福感的重要因素之一。如此一来，环境污染治理被推到了前所未有的新高度，政府在环境污染治理中的角色定位也就显得尤为重要了。文章通过分析政府治理环境污染现状以及对角色失调的原因进行探究，从而提出政府正确的角色定位的观点。

关键词：政府;环境治理;角色定位

我国现阶段面临的一系列环境污染问题，很大程度上归结为政府在环境污染治理中角色定位的失败。因此，要切实解决我国的环境污染问题。政府必须以科学发展观为指导，主动承担供应环境公共物品的责任，积极呼吁公民参与，有力推动企业协同治理，以促进生态环境的改善和社会的和谐发展。

一、政府治理环境污染现状

中央政府对环境污染治理作出整体部署和规划后，由地方政府来具体落实。他们角色扮演的成功与否直接影响着某一区域环境污染治理的效果，因此文章重点分析地方政府目前在环境污染治理中存在的问题，主要有以下三种：

（1）环境治理资金的缺乏，环保投入不足。由于受“唯GDP论”的影响，地方政府面临着经济高速增长的压力。在分配上级政府的财政拨款时，地方政府出于自身利益的考虑以及自身形象的维护，更乐意把资金用在基础建设、医疗卫生、社会保障、教育等方面，往往忽视对环境污染治理的投资，这就使得环境治理陷入了最需要资金投入，却没有资金的怪圈。

（2）环境治理法规的不完善，政府职能缺失。转型时期，我国有关经济建设的法律法规得到不断的完善，但与环境治理保护相关的法规却长期滞后，如《环境保护法修订案》于2015年1月1日才施行。这就导致虽然经济水平提高了，但在环境治理保护方面，政府的执政能力却没有得到相应的增强，从而普遍出现政府职能“越位”和“缺位”的现象。

（3）环境治理责任追究机制的不健全，政府缺少动力。由于责任追究机制的不完善，政府对环境治理没有敬畏意识，将其放在工作任务的边缘位置。为了追求自身政绩，地方政府把精力大多放在提高当地经济水平上，在环境治理方面不作为，甚至纵容那些污染环境严重的企业。这些企业往往是当地的交税大户，能够满足地方政府的利益需求，因此地方政府便和本应关停的企业关系暧昧，对它们网开一面。

二、政府在环境污染治理中角色失调的原因

（一）社会结构功能不匹配

1981年，党的十一届六中全会运用历史唯物主义分析我国社会的主要矛盾，指出我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，从而把工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放和建设中国特色社会主义的历史进程。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

社会主要矛盾的转化引起了社会结构与功能的转变。在这剧烈的调整、转换、分化、重构乃至最终替代的过程中，从纵向上看，新旧社会结构、功能变迁的速度快慢不同，从横向上看，新的社会结构、功能之间需要一个相互磨合、协调的过程[1]，二者导致了社会结构、功能的不匹配。这一过程中，类似于人体骨架的社会结构率先形成，而作为人体血肉的社会功能却尚未成熟，映射在环境治理方面便导致政府角色定位的失败，出现种种行为偏差也就成了必然。

（二）社会利益关系整合失败

不同的利益主体之间之所以会发生利益关系，是与利益自身内含的基本矛盾，即利益实现要求的主体性与实现途径的社会性之间的矛盾分不开的[2]。改革开放之初，为了解决当时社会的主要矛盾，我国迫切需要改变生产力落后的局面，因此不得不把经济发展放在首要位置，暂时忽略其背后的环境成本。当时全国上下一条心，即政府、企业、人民之间的利益高度一致，由此形成了共同利益。政府通过制定一系列政策来拉动我国经济发展，企业则以政策为导向大力生产，不仅提高了经济收益，而且激发了市场活力，让市场重焕生机。作为基本个体的人民则积极响应国家号召，发挥自身聪明才智，撸起袖子、充满热情地投身到各自的工作中去，涌现出一大批时代楷模。这一切促使了此后的三十多年间我国经济发展始终保持着高速且稳定的状态，GDP年均增长率維持在10%左右。

利益另一内在矛盾，即利益的具体有限性与利益发展的无限性之间的矛盾则决定了社会利益关系不是一成不变的。实际上，仅从利益角度来理解，人类社会的历史就是人们的利益不断深化和提高的历史。如今我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但环境污染对人民生活的影响已相当严重，人们有了钱反而不快乐了，生活幸福指数下跌。这意味着旧的社会利益关系已不适合当今发展的需要，新的利益关系正在建构，而此时政府、人民与企业之间的利益关系表现为利益冲突。政府和人民的利益大致相同，都主张放缓经济发展速度，加大环境保护力度，这和企业收益至上、盈利最大化的原则产生了矛盾，由此引发了利益整合失败，政府在环境治理中难以协调各方利益。

三、政府在环境污染治理中正确的角色定位

（一）政府是环境公共物品的重要供给者

“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”[3]，但并非所有公共物品都可以市场化，尤其是环境公共物品。其通过市场方式来供给是很困难的，因为作为公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，导致收费变得不现实，这与市场机制中利益至上的原则相违背，由此引发的市场失灵主要表现为以下两方面：一是“搭便车”问题，每个人都想不付出便有收获，即让别人来供给环境公共物品，自己不付费反而获得收益，免费搭乘顺风车。一旦人人都具有“搭便车”的动机，环境保护便不可避免地出现“公地悲剧”和“囚徒困境”等现象。二是“外部性”问题，市场主体在生产和投资时，出于自身利益的考虑，往往选择低成本高收益的方案，这必然要忽略经济过程中的环境因素，带来的后果往往是资源浪费和环境污染，它们的出现大多是由于市场活动造成了不受市场调节的附带影响[4]。

此外，环境公共物品通常具有管制性，如与环保有关的法律法规、行为规范以及公共政策等。它们需要通过凭借公共权力采取强制的方式才能加以实施，只有政府才是公共权力的合法拥有者，因此政府应成为环境公共物品的重要供给者，做好宏观调控和综合决策，真正发挥掌舵的作用。

（二）政府是公民参与的积极呼吁者

政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题[5]，而环境保护具有广泛的公共意义，因此成为了政府一项最基本的职能。但仅仅依靠政府来解决环境问题是行不通的，首要原因是我国作为人民当家作主的社会主义国家，公民积极关心和参与公共政治生活，是每个公民的政治权利，也是其政治义务。其次环境保护问题不是封闭的内部问题，与每一个公民的切身利益息息相关，环境污染带来的后果直接影响着每个公民的生活。而且从时间跨度来看，环境保护不仅关系到当代人的利益，还影响着后来人的生存权益。因此要想环境保护取得事半功倍的效果，必须要扩大公民参与。

政府确保公民的知情权是调动公民参与积极性的重要前提之一。为此，政府要做到信息的公开透明，如及时公布环境状况信息、环境治理项目进度、重大环境保护政策以及根据民众需要按时召开听证会等。只有这样，公民才能充分感受到他们在社会政治生活中地位的提高，实现由动员参与到自主参与的转变，真正成为国家的主人。公民的积极参与，一方面有利于树立自身环保意识，而公民环保意识的提高，反过来又能促进公民的自主参与。另一方面可以为政府提供环境问题状况的信息，增强政府环保部门监测环境问题的能力，一定程度上弥补了政府失灵和市场失灵的漏洞。

（三）政府是企业协同治理的有力推动者

政府仅凭借行政、法律手段来治理环境是不够的，企业是环境污染的重要源头，要想环境污染得到彻底有效的整治，还必须推动企业协同治理，协同治理不能只是单向从合作或是简单的协调意义上理解，而是一种基于合作与协调更深程度的伸展，是一种比合作与协调更高层次的多元主体集体行动。但在市场经济体制下，如果没有政府干预，企业本着利益最大化的原则是不会主动采取污染防治措施的。因此政府要监督企业的生产经营活动，对其所产生的污染物予以数量上的限制，明确其环境责任，督促其进行污染治理，确保环境监督执法必严、违法必究。

除此之外，还要加强两者之间的沟通合作，建立新型合作伙伴关系，通过合理的工作分配来完成共同的环保任务，共同承担环境治理的责任。同时鼓励企业参与环境保护宣传工作，推广绿色环保的企业文化。只有这样，才能确保企业兼顾经济效益和环保效益，提高产品的技术含量，降低生产成本，同時减少污染物的排放，提高废弃物的回收利用率，最大限度地实现效益与环保的良性循环。

四、结语

治理环境污染是一个综合过程，需要各个主体各施其力，形成向心力。政府—企业—公众的环境污染协同治理机制是三位一体的多中心共同行动，其中信任是前提，制度是保证，技术是条件，共同参与是过程。这首先需要政府明确在环境污染治理中的角色定位，树立科学发展观和政绩观，破除地方保护主义，加强政府各部门之间的联系，提高环境公共物品的供给质量;其次政府要呼吁公众积极参与，加强环保教育，增强公众环保责任感，健全环境信息公开制度，降低公众参与的信息成本，提升公众参与的自主性;最后政府要推动企业进行环境治理，加强两者之间的沟通，鼓励企业积极参与社会环保活动，推广健康的环保价值观。只有各方达成共识并努力付诸实践，形成以“政府为主导，多方参与”的环境治理多方位网络体系[6]，才能够产生协同治理的最大效用，环境污染问题才能得到彻底有效治理。

参考文献：

[1]刘兵红.地方政府在农村环境治理中的角色定位[J].法制与社会，2009（7）：286.

[2]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2018：66.

[3][美]盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：148.

[4]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011：50.

[5]肖建华，彭芬兰.试论生态环境治理中政府的角色定位[J].中南林业科技大学学报，2007（2）：10.

[6]王怡.环境规制视角下政府路径依赖和环境行为研究[J].辽宁大学学报，2013（1）：7781.

作者简介：王长宇，山东潍坊人，德州学院政法学院，主要研究方向为行政管理;李安，山东德州人，德州学院政法学院，博士研究生，主要研究方向为社会学。