论行政案件相对集中管辖的困境与应对

汪志纯

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)

自我国《行政诉讼法》实施以来，“民告官”成为了可能，但在行政诉讼的实践中，原告和法院面临着诸多难题。随着全面依法治国的推进，行政诉讼集中管辖在实践中不断运用，行政诉讼在很大程度上发挥了实际作用，为原告提供了司法救济。本文以此为背景，就实践中行政诉讼集中管辖出现的问题加以剖析，探索其出现的具体原因，并尝试提出应对策略，以求完善我国的行政诉讼集中管辖制度。

1 问题的由来：行政诉讼集中管辖的形成

我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”长期以来，我国行政案件的审判也在一直为此努力，然而，司法管辖区和行政管理区的高度重合是诱发行政诉讼“立案难”“审判难”和“执行难”等系统性问题的体制根源。[1]因此，行政审判需要去除地方化，避免行政机关的干涉。我国在行政案件的司法实践中，开始探索行政案件的相对集中管辖制度。该制度在2009年由浙江省丽水中级人民法院率先实施；其后，最高人民法院、党的十八届三中全会、党的十八届四中全会均对此作出了一系列的要求，明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院”的工作部署。最后，在2014年新修订的《行政诉讼法》第十八条第二款明确规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该条款为最近几年的行政诉讼审判的管辖改革提供了法律依据。由此十年的发展，形成了我国现有的行政案件相对集中管辖的制度。

纵观各地行政案件的管辖试点实践，各地改革模式主要有：由跨行政区划法院集中管辖行政案件、依托铁路法院跨行政区划集中管辖行政案件、由普通基层法院开展相对集中管辖、由铁路法院以外的专门法院实施集中管辖、在全省实施异地交叉管辖、由当事人选择管辖。[2]以上种种方案都是为了保障法院独立审判的权利，其中行政案件相对集中的目的在于破除地方干预司法，实现司法的去地方化。在试点的地区，相对集中管辖取得了很大的成效，诸如行政案件数量增多、行政机关败诉率增加。但同时，行政案件相对集中管辖的问题也显现出来。

2 行政诉讼集中管辖的困境

2.1 法院的困境：司法资源配置

集中管辖制度最为核心的内容是将部分案件集中到具体某个法院进行集中管辖，本质上是一种法定管辖权的限缩或扩大。[3]司法机关权力职能的调整往往会引起一些连锁的效应，行政案件的相对集中审理是司法资源的在管辖层面的一次重大调整，从而影响到人事资源和法院诉讼成本。

2.1.1 人事资源配置失衡

行政案件管辖权的相对集中意味着集中管辖法院的管辖权扩大，不仅要管辖本地行政案件，还要审理被集中过来的行政案件，而在该制度实行之初，却并未增加集中管辖地法院的办案人员，这就使得集中管辖的法院出现了“案多人少”的情况。而行政审判力量有限，难以处理激增的行政案件。此种影响不只是对行政审判提出了更多的资源配置要求，同时，在短期内，要求有限的行政审判法官处理众多的行政案件，恐怕也难以保证行政案件审结的质量。意图统一案件裁判标准、提高案件审结质量的相对集中管辖，反而会伤害到行政审判的质量。

相对集中管辖的法院“案多人少”，而非相对集中管辖的法院“案无人有”。非集中管辖法院失去了对案件的管辖权，而其办案人员仍占有编制，出现了“案无人有”的情况，造成了司法资源的浪费。对于行政案件跨区域集中管辖而言，最大的挑战莫过于，案件实现集中而行政法官却没有有序流动到集中管辖法院去。[4]为解决这一问题，要将一部分非集中管辖法院的法官调往集中管辖地法院。但在实践中，法官并不情愿被调往行政案件集中管辖法院。其原因在于，相对集中管辖法院的工作压力大，审理的案件多。内部进行考核评估时，办理案件的增加意味着考核的基数也变大，众多案件的累积难免会出现瑕疵从而受到非难甚至受到处分。另一方面，我国素有上访这一救济途径。一旦百姓认为法院的审判不公，首先想到的并不是通过法律途径进行上诉或是申诉，而是直接信访，这在行政诉讼案件中更为明显。这一因素将对行政审判法官造成更大的案件之外的压力。

此外，优秀的法官难以流入行政案件集中管辖的法院，反而会因为法官遴选制度而流出。我国法官遴选制度是一个从下到上的法官流动机制，使得基层优秀的法官能够遴选到上级法院，但却并没有对应的从上到下的流动机制，只是一个单向的流动。这就使得集中管辖法院的法官难以保持一个稳定高效的法官集团，人员的频繁流动，特别是优秀法官遴选制度的推出，将会再度削弱集中管辖法院的审判力量。

2.1.2 法院受理案件成本增加

行政案件的相对集中管辖只是制度设计，而制度的具体运行实践则需要一系列的配套制度。制度的运行需要成本，对于集中管辖更是如此，法院对案件的审理需要经费的支持和保障。在集中管辖制度实行后，对于行政案件集中管辖的法院，其办案经费并未因行政案件的集中管辖而增多，反而要利用原本有限的经费审理更多的行政案件。其中，涉及被集中过来的异地行政审判，跨区域送达、取证都增加了办案成本。一旦案件成本的增加使得法院办案经费紧张，甚至是不足，就可能使得案件质量下滑。缺乏办案经费的法院，恐怕难以保证程序的完整进行，很有可能不断简化行政案件的审理以达到节约经费的目的，从而牺牲了行政纠纷的实质性解决。

2.2 当事人的困境：成本与公正的二难困境

行政案件集中管辖的当事人，可以按照地域位置的不同分为两类：一是被集中管辖的异地当事人；二是集中管辖法院所在地的本地当事人。对于前者，需要前往异地法院进行诉讼活动，支出更多的诉讼成本；对于后者，地方行政机关的干预依然存在，难以保证司法活动的独立进行。行政案件相对集中管辖制度下的当事人似乎陷入了一个二难境地，制度设计要在成本与公正之间作出选择。

2.2.1 跨辖区当事人：成本增加

对于被集中的异地当事人而言，行政案件集中管辖会增加当事人的成本，其需要奔赴集中管辖地进行诉讼，异地诉讼无疑会增加当事人的诉讼成本。相比于原来的管辖制度，在集中管辖制度下，当事人需要前往案件集中地提起诉讼、提交案件材料、参加案件审理、异地申请执行。对此，当事人需要支出更多的时间成本和经济成本，而成本的上升可能使得当事人放弃诉讼。对于理性人而言，其需要衡量诉讼成本与司法公正之间的效益，即是否值得为了一个结果尚不明确的诉讼支出较高的成本。若行政案件胜诉所带来的收益抵不上诉讼成本，其将缺乏诉讼动力。甚至在一些情况下，当事人将会因为诉讼成本而放弃诉权。

2.2.2 本辖区当事人：地方窘境

对于相对集中管辖法院本地的当事人而言，仍有原来的司法窘境，仍然存在潜在的地方干预的可能。相对集中管辖并未从根本上破解地方干预，只是试图通过集中管辖这一手段以达到独立审判的目的。在司法实践中，异地诉讼实现了司法管辖区和行政区划的分离，但集中管辖制度下，本地诉讼仍然存在，集中管辖的法院地当事人的行政案件仍由当地法院审理，也就使得本辖区的当事人不得不仍然面对地方法院。可见，集中管辖并未从根本上解决地方干预的问题，只是在制度层面给地方干预设置了困难。

3 走出困境的宏观、微观之道

3.1 宏观配置审判资源

3.1.1 资源的重新配置：避免地方干预

关于当下阶段行政审判资源配置不平衡、案件——办案人员失衡，以及经费等现实迫切问题，笔者认为，这是我国行政案件集中管辖试点阶段的阵痛。但凡新制度的施行，总会对现存制度造成冲击，并引起原有制度对新制度的反弹。行政案件的集中管辖，试图革新原有的行政管辖制度，而原有的管辖制度自1989年施行以来，将近30年的运行已达成一种平衡，各级法院行政审判的资源配置能够满足当地行政案件的审理，经费也足以应对。而行政案件集中管辖则试图构建新的平衡，则原有的司法资源必须重新配置。

党的十八届三中全会要求“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。其后，十八届四中全会提出要“建立法官、检察官逐级遴选制度”。这两项重大举措为我国司法改革的宏观设计指明了方向。根据这两项设计，司法审判需要将地方政府这一因素摘出，以确保法院独立审判，这就意味着司法资源的重新配置不宜让地方政府参与其中。同时需要对整个法院的人财物进行宏观整合、统一管理，并通过遴选制度使法官队伍更加专业化、精英化。最终达到行政案件相对集中管辖的目的：完善行政审判资源的配置，将行政案件集中在行政审判能力强、地理交通方便的法院集中管辖，从而统一案件裁判标准，提高行政案件的审判质量，从实质上化解行政纠纷，使行政纠纷的解决法治化。

3.1.2 完善法官遴选制度

单向的法官遴选制度削弱了下级法院的审判力量。审判力量不只是中级人民法院需要发展，基层法院更是根本，是基层纠纷解决的第一道防线，因此需要注重基层法院的法官质量。相对于单向的法官遴选机制，双向互动的遴选机制或许更优。具体而言，对于在上级法院表现优秀的法官，也可以通过遴选的方式到基层法院任审委会委员；对于在上级法院表现优秀的法官助理，在本院无法“入额”的，可以通过遴选，到下级法院任法官。[5]此外，在法官遴选过后，中级法院在一定时间内应更加注重对基层法院的业务指导和法官培训工作，尽量降低法官遴选后对基层法院审判造成的不利影响。

3.1.3 充分发挥非集中管辖法院的作用

基层法院行政案件并不是很多，在实行行政案件集中管辖后，多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态，动摇了现行《行政诉讼法》所确定的审级结构。[6]而同时非集中管辖法院仍有很多作用可以发挥。首先，加强集中管辖法院与非集中管辖法院之间的联系，由非集中管辖法院一同协助处理行政纠纷。在文书送达、异地风俗、案件执行等方面，非集中管辖法院更能发挥其本地优势，妥善解决行政纠纷。其次，进行释明工作。一般而言，当事人都是直接去本地法院起诉，对于异地法院的相对集中管辖，就需要非集中管辖法院进行释明，告知当事人新的管辖制度和基本运行状况，并进行诉讼上的指导。最后，协调沟通当地行政首长出庭应诉工作。相对于异地法院，本地法院更能妥切与当地行政首长进行交涉，积极推动行政首长出庭应诉。

3.2 微观便民诉讼

3.2.1 降成本：利用互联网资源

行政审判活动的最基层的实践者是法院的行政审判庭，涉及起诉、立案、审判、执行等环节。集中管辖法院可以有效利用互联网，通过建立网上诉讼服务中心为当地群众提供方便快捷的司法服务。关于起诉，集中管辖法院可以采用网上立案方式，当事人在起诉阶段就不必亲自前往管辖法院提交起诉状。关于审判，法院、当事人、行政机关可以通过互联网进行前期的沟通交涉，实践中有的法院尝试了网络视频在线庭审，极大地降低了诉讼成本，便捷了行政审判。

对于网络视频庭审，笔者持保留态度，笔者更倾向于现实中的面对面庭审。首先，告官要见官，行政机关负责人出庭本就是一大难题，若是采用网络视频庭审，无法确保行政机关负责人参与其中，而真实客观存在的法庭更能让行政机关负责人感受到司法的权威。其次，确保庭审实质化。我国正在推进以审判为中心的改革，而网络视频庭审必然会弱化庭审的实质效果，面对面进行的诉讼活动更有利于行政诉讼活动的进行，确保庭审的实质进行。为此，一些集中管辖的法院开展巡回审判，由法院前往异地，进行开庭审理，促进了庭审实质化。

3.2.2 促公正：“推磨式”异地管辖制度

成本与公正似乎陷入了一个恶性循环，呈现一种此消彼长的状态。成本的降低需要以公正为代价，追寻更公正的司法需要付出更多的成本。成本与公正的平衡给行政案件相对集中管辖制度出了一道难题，虽然法院可以采取诸多手段降低诉讼成本，但诉讼成本依然存在，因此司法制度就需要在成本与公正之间寻求一个最佳的平衡点。

河南省的管辖试点提供了一个解决方案。河南省采用“推磨式”的异地管辖制度，即A管辖B，B管辖C，C管辖A，以实现司法管辖与行政区划的分离，在很大程度上降低了本地行政机关干预司法的不利因素。另一方面，充分尊重当事人的起诉意愿，赋予当事人对管辖法院的选择权。当事人既可前往“推磨地”进行行政诉讼，亦可在本地进行。行政诉讼是以保障相对人合法权益为根本目的的制度，结合影响我国行政审判的因素，赋予原告广泛的管辖法院选择权显得极为必要。[7]通过赋予当事人选择权，而非法律强制规定，将成本与公正的难题交由当事人考量，由当事人根据自己的个案作出决定，从而在个案中实现成本与公正的平衡。

4 结语

我国近年来实行的行政诉讼集中管辖制度尚在试点中，其目的就是为了去除司法地方化，确保法院独立审判，使得判决结果能为原告被告双方所接受，达到胜败皆服的诉讼效果，从而息诉、服判，从实质上化解行政纠纷。在行政审判的实践中，不断强化法院的司法权威，追求司法公正，让每一个公民在行政个案中感受到司法公正。在集中管辖的实践中，应充分发挥集中管辖的积极作用，实现司法去地方化，让法院独立行使行政案件审判权。对于集中管辖的不足以及制度之构建需要时日不断地加以完善。但需切记，行政案件集中管辖只是手段，实现司法公正才是最终的目的。