我国公立大学职务科技成果权属分置制度的困境与完善

李 昕，卞欣悦

(首都师范大学 政法学院，北京 100089)

我国是世界专利大国。截至2018年底，我国国内(不包含港澳台地区)科技发明的专利拥有量达到160.2万件，同比增长18.1%，平均每万人口发明专利拥有量达到11.5件[1]。相比之下，我国科技成果转化率仅为10%左右[2]，远低于国外平均40%的水平。公立大学的职务科技成果是我国现阶段科技成果的重要来源。据统计，2018年有效专利实施率、产业化率、转让率分别为52.6%、36.3%、5.4%。其中，大学的相关数据仅为12.3%、2.7%、1.4%。2019年，全国人民代表大会常务委员会执法检查组对《高等教育法》实施情况进行首次执法检查后，在报告中指出：“高校在实施创新驱动发展战略中积极作为还不够，科技创新能力特别是原始创新能力还不强。产学研用协同创新体制机制不健全，各方动力不足，供求关系脱节，重产出轻转化的问题仍然突出；科研人员的积极性未充分调动，对奖励措施和收益分配等激励政策普遍存在顾虑。”如何提高大学科研成果的转化率，是世界各国面临的共同难题。20世纪六七十年代，美国通过颁布《拜杜法案》，以立法的形式将利用财政性资金完成的职务科技成果归属权下放给各大学，使其科技成果转化率得以大幅提升。为促使科学研究与产业经济相互融合，进一步推动大学科技成果转化，在借鉴“拜杜经验”的基础上，我国建立了职务科技成果权属分置制度，将职务科技成果的知识产权归属于大学，在赋予大学转化自主权的同时，通过进一步下放职务科技成果的使用权、处置权、收益权以激发转化动力。然而，科技成果转化涉及众多配套制度规范，权属分置制度仅仅只是其中一环，加之制度设计的缺陷，造成了职务科技成果权属分置制度实施的现实困境。

一、当前职务科技成果权属分置制度的核心内容

完整的所有权包含占有、使用、处置、收益四项权能。2007年修订的《科学技术进步法》是权属分置制度实施的开端，该法首次以立法的形式将职务科技成果的占有权下放于大学，但由于缺乏专门承担转化职能的机构，不具备职务科技成果转化的物质技术条件，以及转化动力机制缺失等客观因素，大学仅是获得了一项消极的持有职务科技成果的权利，并没有激发大学转化科技成果的主动性，更没有产生科学研究与产业经济融合的效果。基于上述原因，通过法律制度设计，以利益的重新分配为核心，平衡相关主体的权利义务，调动大学实施成果转化的主观意愿，成为新一轮立法的重点。2015年新修订的《促进科技成果转化法》规定，国家投资发明创造的科技成果，其使用权、处置权、收益权归属于大学，这标志着权属分置制度正式以立法的形式颁布实施。据此，大学获得了对其所持有的科技成果的占有、使用、收益、处分四项权能，在享有科技成果占有权的同时，对转化该成果拥有决定权，并可获得科技成果转化后的全部收益。相较于先前大学在完成科技发明后，等待国家对其成果予以转化的消极模式，权属分置制度的目的在于通过法律预设利益分配的机制，促使大学积极实施科技成果转化。这项制度具有两个特点：其一，通过收益权的下沉与分配，促使职务科技成果转化的权利和义务主体由单一转变为多元；其二，紧密围绕科技成果实施的各个阶段进行制度设计，以知识产权归属制度、处置制度、收益制度及政府规章制度，共同构成促进职务科技成果转化的制度体系。

1. 单位主义的知识产权归属制度

职务科技成果的知识产权归属是其他权能的基础。就大学的职务科研成果而言，知识产权归属制度的核心在于调整国家、大学、科研人员三者之间的法律关系，解决国家与大学、大学与科研人员之间职务科技成果专利权的归属问题。从世界范围来看，依照职务科技成果产生后，优先享有知识产权的主体不同，主要有单位主义、发明人主义两种模式。

自实施知识产权制度以来，我国法律中关于国家与大学间职务科技成果的知识产权归属经历了由收权到放权的过程。2002年前，依照《公司法》《专利法》《科学技术进步法》，职务科技成果的知识产权一律由投资者享有。为鼓励大学进行科研创新，我国选择了职务科技成果知识产权归属的单位主义模式，以法律授权的方式明确了大学对职务科技成果享有知识产权。2002年，科技部和财政部联合颁布了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，首次将由国家财政出资的职务科技成果的知识产权下放为大学享有。2007年，修订后的《科学技术进步法》明确规定，财政资助的职务科技成果知识产权归属于大学，但保留了国家在大学怠于转化职务科技成果时，行使介入转化的权利。现行《专利法》第6条进一步规定，科研人员在完成工作任务中利用大学物质技术条件做出的发明均被默认为职务科技成果，其知识产权归属于大学。只有单纯利用科研机构物质技术条件，且科研人员与大学在科技成果产生前就知识产权归属预先做出约定时，其知识产权才有可能归属于科研人员。

2. 国有资产管理下的职务科技成果处置制度

职务科技成果的处置是转化职务科技成果、最终实现其价值的关键环节，这一环节对应着科技成果的使用、处置两项权能。最先规定大学享有职务科技成果自主转化权的行政法规是2002年颁布的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，该规定明确大学对其所拥有的科研成果享有自主决定实施、转让、作价入股的权利。2007年修订的《科学技术进步法》进一步将这两项权利以立法的形式确定下来。同时，法律为大学的职务科技成果转化预设了路径，即自行投资实施，或通过转让、许可、作价投资等方式让与他人实施，以及与他人共同实施[3]。

目前，大学的科技成果转化主要由学校自主实施，或是通过与科研人员进行预先约定，由职务科技成果发明人亲自实施两种方式。中共中央办公厅、国务院办公厅及科技部在对科技成果转化实施放管服改革的过程中，不断向科技人员下放转化自主权。1996 年通过的《促进科技成果转化法》，进一步赋予了科研人员补充转化权，以此来调动科研人员对科技成果转化的积极性。2007 年修订《科学技术进步法》时，确立了项目承担者享有职务科技成果的知识产权，赋予了项目承担单位享有知识产权并自主实施科技成果转化的权利。2016 年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确规定，高校可以获得、自主支配科技成果转化的收益。根据现有法律规定，在大学拥有职务科技成果知识产权的基础上，科研人员可依据与大学的相关约定对自己研发出的科技成果予以转化，同时，可以享有转化后的部分收益。法律赋予科研人员参与职务科技成果转化的权利的目的在于以利益为引导，下沉权利，扩大参与职务科技成果转化的主体数量，为推动科技成果走向市场与产业经济结合注入动力。

与通过权利下放拉动科技成果转化的改革并行，为防止改革中国有资产的流失，我国颁布了一系列有关国有资产管理的规范性文件。2006年财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，国有资产的范围包括事业单位在运行过程中取得的有形、无形收益。2008年，财政部颁布了《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》，明确规定处置国有资产必须遵守严格的审批程序，并在先前的基础上，细化了处置事业单位国有资产的相关审批程序。2009年颁布的《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》和2012年施行的《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，进一步规定了中央级事业单位国有资产的出售、出让、转让，应当通过产权交易机构，并且由相应国家机关对其予以作价评估。知识产权是典型的无形资产，财政部颁布的三个文件，在一定程度上限制了之前大学所取得的转化自主权。2015年，虽然我国立法再次明确大学享有职务科技成果的处置权，但并未取消有关国有资产处置制度对大学科技成果转化所构成的限制。

3. 与主体扩大相对应的复合性收益分配制度

收益权的保障依托于职务科技成果转化中的收益制度。根据现行权属分置制度，收益权涉及两个权利主体，即大学和科研人员。分化收益权的目的在于启动利益引导与平衡机制，扩大转化权的主体，进而调动成果转化的主动性。基于这种利益的再分配机制，形成了与之相对应的复合性收益分配制度。

在这种复合性的收益分配制度中，大学享有的收益权直接来源于《专利法》赋予大学对职务成果的知识产权，而科研人员享有的收益权则具有双重来源：一方面，《专利法》规定职务科技成果发明人可以依据约定取得成果的知识产权；另一方面，在没有取得知识产权的情况下，科研人员在自主转化科技成果后，或大学实施科技成果转化后，有通过奖励获得收益的权利。

平衡科研人员与其所属大学之间的利益，是复合性收益分配制度要解决的核心问题。根据《促进科技成果转化法》及《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》的规定，大学享有对职务科技成果转化后所得全部收益的支配权，无需上缴国库。同时，立法就大学行使收益权进行了限制，明确大学所获得的转化收益，一要优先用于奖励在科技成果实施过程中做出重要贡献的人员，二要优先用于科学技术的研究与开发。为发挥利益引导功能，依照《促进科技成果转化法》，职务科技成果转化主体双方事先可就奖励标准及数额做出约定。如未事先约定，则可依照该制度预设的数额予以奖励。科研人员所获得奖励收益不再计入本单位当年工资总额，以此确保科研人员可获得与其智力成果相应的收益，提升科研人员获得奖酬的数额。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，再次强调科技成果转化后的收益分配和奖励方案可由大学自主决定，各大学在充分听取科研人员意见的前提下，应尽快建立健全收益管理及奖励制度。

4. 体现政府介入权的强制转化制度

职务科技成果的强制转化制度是政府在科技成果转化中行使介入权的体现。美国《拜杜法案》第203条将政府干预权命名为March-in rights，即在面临承包商或专利权人未在合理时间内有效实施专利、为公众健康、安全的需要、符合联邦政府条例中特定的公共用途时，联邦政府可以要求受让了专利权的小型企业或非营利组织公开其专利，如其拒绝公开专利，联邦政府可以强制公开。国家保留介入权的作用在于督促转化主体实施职务科技成果，有效满足公共利益的需求。将强制转化作为权属分置制度的组成部分，目的在于建构以政府为引导、大学为主导的科技成果实施体系。

介入权属于干预权，国家行使介入权意味着国家有权干预大学自主实施职务科技成果的转化。这种权力建立于公立大学职务科技成果知识产权的公有属性之上，属于政府对国有无形资产管理权的派生权力。强制转化制度在具体实践中，主要体现为以下两种权力的行使：一是管理权，体现在国家在赋予大学自主转化权后的监管制度中。依据《促进科技成果转化法》的规定，为便于政府对科技成果转化实施事后监管，大学在积极行使自主转化权后，需要向行政机关就其所持有的职务科技成果的种类、数量、实施情况，以及成果转化后的收入分配情况等具体事项提交年度报告。二是强制权，即大学怠于转化科技成果时，国家享有转化科技成果或许可他人转化的权力。依据《科学技术进步法》规定，大学在取得知识产权后的合理期限内没有将其予以实施，以及当国家安全、国家利益和重大社会公共利益对大学所持有的知识产权有需求时，国家可以行使此项强制转化权。

二、当前职务科技成果权属分置制度的缺陷

权属分置制度为促进财政资助的科技成果的转化奠定了制度基础，但是，制度设计本身以及配套制度的不完善，使得权属分置制度在落实过程中，出现了《高等教育法》执法检查报告中提到的：“重产出轻转化”、科研人员转化积极性不高、产学研协同机制不完善等问题。

1. 单位主义模式下知识产权制度的缺陷

如前所述，我国对职务发明采取单位主义模式，在未对成果归属进行约定时，单位优先享有职务科技成果的知识产权。对于企业而言，这种知识产权模式与企业追求利润的目的是一致的，因而，能够调动企业实施科技成果转化的内在动力。相比企业而言，大学作为非营利的事业单位，人才培养与科技研发是其主要职责，科技成果的转化与实施并非大学的核心职能。加之国有无形资产管理制度的限制，科技成果资产评估制度的缺失，以及因制度缺失所隐藏的国有资产流失的责任风险，使得大学管理层缺乏实施科技成果的动力。科研人员完成发明后，知识产权归属大学，也造成了科技成果与其发明人权利的分离。虽然，根据现行法律规定，在不变更职务科技成果知识产权的基础上，科研人员享有以约定的方式实施职务科技成果并获得收益的权利，但这种权利来源于大学的二级受让，是否可以转化、如何转化依赖于大学内部管理制度的赋权。在缺乏转化动力并存在责任风险的情况下，无论是基于知识产权还是基于二级受让的转化都存在落实的障碍。

权属分置制度将职务科技成果的占有权下放，意味着大学可自行管理其所取得的知识产权，但在实践中，科技成果的知识产权管理并未真正与政府的行政监管分离。公立大学的属性决定了职务科技成果的公有属性，其知识产权管理制度被纳入国有资产的管理体制中。国有资产的属性使科技成果转化重新受到了行政干预，行政权力的介入在一定程度上剥夺了大学的转化自主权，阻碍了职务科技成果的转化。反观美国、德国、日本等实施职务科技成果权属分置制度相对成功的国家，经过改革的大学均具有相对独立的法律地位，拥有法定的自主权，这种组织地位的独立与自主是其转化自主权能够得以落实的基础。

转化职务科技成果时涉及评估作价，在权属分置制度实施前，大学需要按照事业单位国有资产的处置程序，通过行政审批程序对职务科技成果进行评估。虽然，权属分置制度为转化主体设置了新的评估作价方式，转化主体以转让、许可、作价投资的方式进行科技成果转化时，无需再走事业单位国有资产处置的审批程序，但是，由于科技成果价值的评估具有一定程度的不确定性，为了规避责任风险，避免事后因评估价格过低，承担国有资产流失的责任，多数管理者会选择按国有资产评估与备案流程进行科技成果转化前的行政审批程序，以降低管理责任风险，这种选择在一定程度上导致了法律所设计的权属分置制度实施效果的削减。

2. 缺失必要的风险分担与价值评估制度

权属分置制度为大学预设的转化路径为自行投资实施与通过转让、许可、作价投资等方式让与他人实施，以及与他人共同实施[3]。在理论层面，强化转化自主权、扩大转化权的实施主体，通过利益分享激发权利主体转化动力的做法，有助于科技成果转化率的提升，但并不能解决科研成果转化时面临的风险，起到吸引资本注入的效果。这种风险主要体现为投资科技领域的资本风险，以及因科研成果评估制度不成熟导致的国有资产处置的责任风险。

风险是指将来可能遇到的各种各样的不确定性，人们对未来行为预期的不确定性而可能导致后果与预期目标发生负偏离[4]。科技成果实施主要包含科技研发、成果转化、生产成果三个环节，每个环节间都有密切联系，缺少其中任何一个环节都会导致科技成果无法完成转化。其中，资本是推动从前一个阶段走向下一阶段的保障。当基础研究成果转入应用时，需要投入数倍于基础研究的经费。科技成果转化中的高额投资，转化成功的低概率，以及转化后收益的不确定性，最终造成了投资科技成果转化的高风险。科技成果实施中的风险与收益特征与风险投资的特征恰好契合。因此，为科技成果转化注入资本，跨越从科研成果走向市场的达尔文死海，引入以高风险、高收益为特征的风险投资，通过风险投资基金的资本投入，化解转化中资金不足的困境，分担转化面临的高风险是各国促进科技成果转化的重要举措。《拜杜法案》的成功之处就在于开创了美国技术与风险基金产业进行合作的新境界。

《高等教育法》执法检查报告中提到，我国高校目前面临产学研协同创新体制机制不健全的现象。造成上述现象的根本原因就在于我国尚未形成健全的风险投资制度，使得高校不愿意进入技术市场转化其科技成果，造成职务科技成果的产出与市场脱节，进一步加剧了我国职务科技成果转化动力不足的现象。近年来，我国风险投资市场发展迅速，但是从制度的层面而言，仍然处于发展的初级阶段。一方面，目前我国没有专门的《风险投资法》，有关风险投资的规范散见于《公司法》《证券投资基金法》《关于建立创业投资机制的若干意见》《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》等不同等级的规范性文件中，且内容模糊，立法保障和引导性政策等制度供给不足；另一方面，风险投资属于私人股权投资的一种，其股权无法在股票市场自由交易，因此，退出资本市场的渠道单一。在缺乏风险分担机制的情况下，不足以吸引足够的风险资本进入科技成果转化市场。

价值评估作为技术市场化的基础，是科技成果转化的必要环节。客观、科学、合理的评估制度不仅承载着平衡利害关系人利益的功能，而且担负着国有无形资产处置中的公共利益保障功能。现阶段，我国科技成果转化的评估制度尚未健全。《科学技术评价办法(试行)》《科技评估工作规定(试行)》虽然对科技成果的价值评估做出了规定，但存在着内容不细致、可操作性弱的弊端。由于缺乏统一的标准和客观依据，科研成果的价值评估的公信力存在严重不足，进而影响到科研成果的商品化，成为制约科研成果进入技术市场进行交易的障碍。

3. 奖励制度的设计未能满足相关主体的利益诉求

通过有效的奖励制度调动科研人员的转化积极性无疑是推动职务科技成果实施的有效手段之一。1996年，《促进科技成果转化法》正式明确了对职务科技成果发明人的物质奖励制度。2015年开始实施的权属分置制度明确大学对科研人员的奖励采取约定优先主义，双方就奖励的方式、数额、时限可进行充分协商。权属分置制度在赋予大学享有实施科技成果收益权的基础上，规定大学保障科研人员收益权即科研人员受奖励的权利的职责。从《高等教育法》执法检查报告中可以看到，由于奖励制度实施程序繁琐，加之与现实状况不匹配等因素，导致高校科研人员对奖励措施和收益分配等激励政策普遍存在顾虑，其科技成果转化的积极性并未被充分调动，使得科技成果转化率并未随奖励制度的优化而得以提升。

以一定比例的转化收益或股权作为对科研人员的奖励是现行权属分置制度分配利益的主要方式。其中，以一定比例的转化收益作为奖励是一种典型的以结果作为标准的利益分配机制，即根据转化效益确定奖励数额，这种利益的实现受到转化程序和周期的影响。由于科研成果的特殊性，转化过程需要经历专利技术的真伪识别、技术比较、市场分析、投资分析、风险分析、实质性的技术交易谈判等众多复杂的环节，复杂而漫长的程序无疑会降低科研人员的利益期待值。以股权作为奖励是技术资本化的体现，但是鉴于大学的职务科技成果属于国有资产，作价入股后应当被认定为国有股权，对职务发明人的股权奖励要通过国有股权交易系统实现，且需十多个政府行政部门审批[5]，奖励制度中环节众多、周期极长，以及利益的不确定性，削减了利益引导的效果。

根据激励的功效进行分析，现有奖励制度的缺陷主要体现在与大学职称评定标准不契合，忽视专业转化主体利益的弊端。一方面，对科研人员而言，科技成果的价值最大化是其利益所在，但这一问题不是权属分置制度能够有效解决的。受专利制度的限制，科研人员无法同时选择发表论文和申请专利，而现阶段，我国大学将论文的发表数量作为职位晋升、年度考评的重要依据。成果转化后获得的奖励并不能弥补科研人员因此而失去的职称晋升机会；进而出现了《高等教育法》执法检查报告中提到的：当前高校发展过于重视外部评价，急功近利，把主要精力放在了论文数量、项目申报上，高质量标志性成果产出低。另一方面，大学中承担中介职能专门负责实施成果转化的转化人员，在收益分配中属于一直被忽视的主体。这些具体实施转化的人员虽然在科技成果的发明创造环节未做出贡献，但却是转化过程中不可忽视的主体。单纯强化对科研人员的奖励制度，忽略具体实施转化的人员的利益，则无法充分发挥奖励制度的实质功效。

原则性强、可操作性弱是涉及科技成果转化的法律规范存在的共性问题。具体到收益分配方面，最不具有可操作性的是关于科研人员收益权的协商、奖励制度。根据法律规定，科研人员与所属大学可就转化主体、奖励数额、奖励方式等事项进行协商。这项规定的目的在于将收益的二级分配权下沉至大学，授权大学遵循双方意思自治的原则，通过协商、约定方式分配成果转化的收益，实现利益引导，促进转化意愿。这种二级分配模式最大的弊端在于忽视了科研人员与所属大学具有隶属关系。在现有的大学人事管理体制中，双方并不具有协商的基础。在上位法没有做出相对明确的收益分配比例规定，又缺乏相应的争端与救济程序的背景下，收益权二级分配的公平、公正没有客观制度作为保障。

4. 有关政府介入权的规定模糊

权属分置制度的核心在于减少行政干预，赋予权利主体充分实施转化的自主权。但基于公共利益的需要，在权属分置的前提下，政府保留着对大学科研成果转化的介入权。这种保留使得大学自主权与政府介入权的界分成为制度设计不可忽视的内容。但是由于法律规定的不明确，以及规范性文件的相互冲突，导致这种界分具有一定的模糊性。以处置制度为例，《促进科技成果转化法》《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》等规范性文件均规定，大学对是否实施其持有的科技成果享有自主选择权，无需经行政主管机关审批或备案，除非该项科技成果涉及国家安全、公共利益等重大事项。但根据2012年施行的《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》，大学向财政部门进行备案登记，是取得国有资产产权登记证的前提。按照这一规定，大学将职务科技成果作价入股，必须事先进行备案。这一规定等于为大学以知识产权入股设定了事前准入程序。

在强制转化制度中，目前主要存在三大突出的设计缺陷：其一，缺乏对强制转化的条件限定。现行《科学技术进步法》第20条规定，在大学获得知识产权后的合理期限内没有及时进行转化，以及面临国家和重大社会公共利益的需要时，政府有权强制实施强制转化。其中“合理期限”“国家利益”“公共利益”都属于不确定的法律概念，赋予了实施主体在判断上的裁量权。因此，要保障介入权行使的规范化，必须明确具体的考量因素、裁量标准。其二，缺失有关启动强制转化程序的权利主体的规定。哪些机关有权行使介入权？除依职权外，是否可依申请行使介入权？申请行使介入权的主体有哪些？上述问题都需要相关法律、法规进一步予以明确。其三，缺乏有关介入权行使的程序规范。介入权的行使是对大学转化自主权的干涉。因此，需要明确介入权行使的法定程序，比如事前告知、说明理由、异议程序等。

科技中介机构作为连接大学与企业的桥梁，是促成科技成果转化的重要中介。与国外科技中介机构普遍实现公司化运行相比，我国科技中介机构社会化进程缓慢、市场化程度较低。截至2018年底，我国453家国家技术转移机构中，大学技术转移机构134家，科研院所技术转移机构121家，政府部门所属的机构83家，独立第三方市场化运作的机构81家，技术(产权)交易机构34家。大学、科研院所技术转移机构数量占比近六成。在大学技术转移机构中，66家为依托国家“211 工程”大学的机构，如清华大学、北京大学、浙江大学、西安交大等；在科研院所技术转移机构中，中科院技术转移机构 46 家，如中国科学院青岛产业技术创新与育成中心、中国科学院成都国家技术转移中心等；政府所属技术转移机构主要包括科技成果转化中心、科技开发中心等。从市场化角度来看，453家国家技术转移机构中，独立法人机构297家，其中市场化运作的企业法人机构154家，事业法人机构125家，社团法人机构3家，民办非企业法人机构15家，独立法人内设机构156家，其中大学、科研院所内设的技术转移机构占八成[6]。这种非市场化运作的模式严重制约着科技中介机构作用的发挥。

三、职务科技成果权属分置制度的完善

为解决当前权属分置制度存在的制度设计与制度落实两个层面的问题，总结我国西南交通大学有关大学科技成果混合所有制改革经验，借鉴国外成功提升科技成果转化率的制度，完善我国权属分置制度成为当务之急。

1. 通过混合所有的形式优化知识产权制度

《促进科技成果转化法》通过赋予大学处置权、收益权，简化了行政审批手续，对于促进成果转化发挥了一定作用，但并未解决动力机制的问题。为了进一步激活权属分置制度，启动成果转化的动力机制，西南交通大学试行了职务科技成果混合所有制的改革，改革的核心举措是科研人员与大学共同持有科技成果的知识产权。

职务科技成果混合所有制的法律依据在于我国《专利法》。根据我国《专利法》第6条第3款的规定，利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造，单位与发明人或者设计人订有合同，对申请专利的权利和专利权的归属作出约定的，从其约定。基于这项法律确立的约定优先原则，科研人员使用大学的物质技术条件完成科技成果后，可就该科技成果的知识产权归属与大学进行约定，并依照约定成为该科技成果知识产权的部分持有人，进而形成知识产权的混合所有。这种约定优先的权利归属方式，赋予双方自主选择权，在充分尊重当事人意思自治基础上，平衡大学与科研人员双方的利益。

混合所有制的优越性在于通过知识产权的混合所有，在基础性权利的层面体现大学与科研人员之间的利益分配，最大程度地调动转化职务科技成果的主观意愿。无论大学、科技人员哪一方作为转化主体对职务科技成果实施了转化，另一方均可获益，有利于形成合作双赢的局面。

2. 以组织改革、专门制度落实转化自主权

如前所述，我国法律虽然下放了转化自主权，但由于大学属于事业单位，这种下放意味着职务科技成果的知识产权由国家持有变为由大学代表国家持有。如果不落实大学的法人自主权，则无法发挥制度设计的实质功效。

为了促使公立大学能够更加回应市场和社会的需求，通过组织改革，扩大自主权，是各国公立大学改革的共同选择。以日本为例，2000年，文部科学省专门成立了“国立大学法人调查委员会”。经过一年多的努力，于2001年9月提出《关于新的“国立大学法人”形象的中间报告》。该报告在强调大幅度缓和大学组织、人事、预算等方面的规制及扩大大学自主权的同时，要求采用企业的经营管理方式来管理大学。2004年，国会通过《国立大学法人法》，将国立大学从原来文部科学省的一个附属机构转变为具有独立法律地位的法人实体。法人化改革之前，日本国立大学是以教授治校为特征的“学术共同体”，强调学术自由，注重基础研究和学理探究，较少关注学术成果的社会效益和经济效益。法人化改革更强调大学作为知识载体的经营特征。

日本公立大学法人化改革的目的在于消除构成大学自主权限制的制度障碍。我国台湾地区在加大公立大学自主权的组织改革的同时，为了促进科技成果转化，则以单行立法的方式为大学科技成果转化提供制度保障。台湾所谓“《科学技术基本法》”第6条规定，在“政府”补助、委办或出资下产生的职务科技成果，其知识产权全部或部分归属于研究机构、大学，不受所谓“国有财产法”的限制；同时还规定，职务科技成果的专利期限、范围、比例、登记、管理、收益分配、资助机关介入、授权第三人实施或收归“国有”及相关程序等事项，由行政主管机关统筹规划，并由各主管机关制定相关规定命令来施行。

我国权属分置制度的核心同样在于下放自主权，但根据目前《国有资产管理办法》的规定，大学的无形资产属于国有资产，适用国有资产管理中有关审批、评估的规定。严格的程序、冗长的审批不能适应具有高度时效性的科研成果转化，因此，改革大学管理体制，落实自主权，成为当前革除制约大学创新的制度障碍的首要任务。为此，2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于扩大大学和科研院所科研相关自主权的若干意见》，明确将落实大学自主权作为一项重要事项。在组织管理体制改革的同时，本着兼顾管理和效率、协调利益冲突、提升转化效率的目的，确立针对职务科技成果转化的专门制度，是解决当前问题的关键。通过专门制度的设计，一方面，继续删减转化前的审批、评估等繁琐流程，激发转化主体的转化意愿；另一方面，明确将原本的事前审批程序转为事中信息披露、事后提交年度报告备案的管理方式，通过边转化边监管、先转化后监管的方式，不仅能而防止国有资产流失，也可避免转化前的繁琐流程，缩短转化周期，提升转化效率。

3. 完善风险投资与成果评估制度

引入风险投资制度分担职务科技成果转化中的风险，促进资本与科技成果转化的结合，是成果转化的根本保障。目前，制度建构的一项重要任务就是通过完善法律法规和公共政策，启动资本筹集机制，激活资本市场，将高等学校的产出环节与市场的需求相结合，以改善《高等教育法》执法检查报告中提到的：产学研用协同创新体制机制不健全的问题。与此同时，作为风险投资的前置环节，科研成果评估制度面临着进一步合理化、规范化、体系化的需求。

要提高科技成果转化对资本市场的吸引力，应充分调动民间资本，允许一些基础较好、具有一定经济实力的风险投资公司吸收社会闲散资金，充分调动各方面可利用资源，使风险投资的资本市场活跃起来[7]。其中，体系化的法律保障与政策引导是风险投资发展的基础。目前，我国政策与立法的侧重点在于：一是以税收、政策等优惠制度，引导风险投资进入科技成果转化领域，为科技成果转化提供资金保障；二是促进科研院所与企业的交流合作，增加科研成果向企业转让的几率；三是拓宽风险投资基金筹资渠道，保障资本能够不断注入科技成果转化领域；四是构建完善的资本市场，增加风险投资资本退出路径，引导风险投资企业以并购、回购等耗时短的方式进行退资，提高资本退出时的收益率，从而吸引风险投资进入科技成果转化领域。针对我国目前主要的IPO方式，保障科创板、创业板、中小板、主板市场的长远发展是制度完善的核心。

体系化的转化评估机制是技术市场化的基础。目前，通过制度建构完善科研成果的评估机制是我国推动技术市场化的一项重要任务。为此，我国出台了《科学技术评价办法(试行)》《科技评估管理暂行办法》《科技成果评价试点工作方案》《科技成果评价试点暂行办法》等规范性文件，这些规范性文件对评估机构、评估程序、评估标准等作出规定，初步建构起了我国的科研成果评估的制度框架。针对目前存在的问题，提升评估的公信力是当前完善制度的核心：其一，确立评估机构和评估专家的准入资格，保障其专业性；其二，明确评估机构的独立地位，保障其中立性；其三，细化评估标准与评估流程，保障评估结果的客观公正；其四，确立违法归责作为界定评估责任的归责原则；其五，通过一般法与特别法相结合的方式，健全评估效力制度，在《民法总则》《合同法》《公司法》一般规定的基础上，以特别法的形式进行拾遗补阙。

4. 完善以奖励为核心的利益分配机制

以奖励体现科研人员的收益权是目前权属分置制度的一项内容。如前所述，缺乏实效是当前收益权分配机制的弊端。为了提升该项制度的实效性，应当在科技成果混合所有制的基础上，完善现有的奖酬制度，同时，进一步细化该权利的实施与救济程序。以此化解《高等教育法》执法检查报告中提到的，科研人员因对奖励措施和收益分配等激励政策存在忧虑，以及我国现有职称评定制度缺陷而导致的，科研人员不愿转化科技成果的困境。

首先，以知识产权奖励替代股权奖励。将知识产权以奖励的形式部分归属于科研人员，使知识产权的价值与科研人员的利益之间形成利害关系，通过知识产权奖励解决现有奖励制度中落实周期长、缺乏实效性的困境。这种利益分配方式的优势在于：其一，在现有的权属分置制度中，科技成果成功转化是科研人员获得收益权的前提条件，由于受国有无形资产处置程序的限制，需经过国有股权交易的层层审批，而知识产权奖励在科技成果转化前即可完成，省去了复杂的审批程序；其二，与股权奖励相比，知识产权奖励将科研人员利益的可期待阶段提前，更有利于发挥奖励制度的利益引导功能，提升科研人员对科技成果转化价值量的关注度，促进更多科研人员从事能够促进产业经济发展的科学研究，提高科技成果的可转化性。

其次，建构合理的分成制度，平衡各转化主体的利益。根据我国权属分置实践中显现出的问题，主要需要做出三个方面的调整：其一，借鉴美国斯坦福大学的“三三三制”，即科技成果转化后的收入，先扣除15%支付转化的各项支出，余下收入，则由科技人员及科技人员所在系、学院各分1/3，保障科研人员、课题组各方的利益，充分调动权利主体转化科技成果的积极性。其二，将转化人员纳入利益分配机制，赋予转化人员分享收益的权利，客观、公正地保障转化人员的劳动价值。在权属分置制度中赋予转化人员利益分享权，通过利益主体的扩大，强化转化意愿。其三，完善权属分置制度中的争端解决与权利救济程序。无救济则无权利。完善的争端解决和权利救济制度是收益权实现的保障，否则收益权将处于空置的状态。在日本，科研人员与大学就奖酬发生争端时，可向仲裁机构申请仲裁或向法院提起诉讼。美国则规定，发生相关争端时可以向专利商标局申诉。将相关利害关系人的权利救济程序和争端解决制度引入当前我国权属分置制度中，是收益权保障的体现。

最后，完善我国高校职称评定、年度考评标准，使其逐步与职务科技成果权属分置制度相契合，解决《高等教育法》执法检查报告中提到的职务科技成果质量低、过度重视论文数量的问题。将职称评定、年度考评中的论文数量标准转变为论文代表作标准，减小高校科研人员在工作中的科研压力，为其创造出高质量的科技成果营造良好的制度环境；另一方面，高质量的科技成果具有较高的转化价值、市场价值，更容易被市场所接受，进而解决高校与市场需求相脱节的问题。

5. 明确政府责任与规制权的行使

基于大学职务科研成果的公有属性，政府规制是权属分置制度实施的前提，也是公共性保障的体现。这种规制主要体现为政府建构激励型制度和行使介入权两个方面。

首先，从立法、执法、行政引导全方位出发进行制度设计，平衡、协调职务科技成果转化中各主体的利益，为职务科技成果转化创造良好的环境，是政府规制的目的。这种规制不同于传统的政府监管，属于通过激励型制度建构进行利益引导的行为。鉴于职务科技成果的特殊性，应当兼采一般法与特别法的立法形式，以一般法为支撑，解决科技成果转化中的共性问题，如通过《专利法》确立知识产权归属，通过《公司法》确立知识产权作价入股的基本制度。同时，制定专门针对公立大学科技成果转化中特有问题的专门规范，明确科技成果的处置制度、大学的国有资产管理制度，进而形成网络化的科技成果转化体系。

其次，明晰政府介入权的行使条件和方式。合理、规范的国家介入制度，不仅能够促使科技成果转化机制、权属分置制度更加科学有效，同时也是督促成果转化、满足公共利益需求的保障手段。加强介入权行使乃是基于避免(知识产权)权利滥用之需，而规范介入权行使乃是出于制约(介入权)权力滥用之虑[8]。合理界定政府规制的边界、规范介入权的行使是权属分置制度能够得以落实的基础，也是各国在建构政府资助的科研成果的转化制度中，平衡公共利益与私人利益的共性需求。以美国为例，随着《拜杜法案》的实施，美国大学在科学研究方面取得了重大成就，专利申请和授予的数量有了显著增长，极大地推动了美国由“制造经济”向“知识经济”的转型。与此同时，也将作为公共物品的大学推向了市场。人们诘问《拜杜法案》导致大学成为新的“专利怪客”，背离了大学的使命。面对这种诘问，2009年的专利法修正案对《拜杜法案》所存在的缺陷和“失灵”进行了回应。回应的根本理念就是平衡公共利益与私人利益，强调政府介入权的行使，保障激励创新这一手段更加符合增进社会福祉的终极目标。基于这一目的，明确政府介入权的同时规范政府介入权的行使成为完善权属分置制度的一项内容。其中，《拜杜法案》第203条和《联邦法规》第37篇401条对介入权的执行和救济程序做了相对严谨而详细的规定。按照规定，在介入权行使前，行政机关应当进行充分的调查，并及时履行告知义务，以书面形式将启动介入权的事实、理由告知行使转化权利和义务的主体。相关权利主体接到书面告知后，有权提出异议，并可就有异议的内容进行举证、辩论。当转化主体对执行介入权的决定、方式不服时，可以通过仲裁、诉讼寻求救济。

总之，科技是第一生产力，世界各国为确保科技对经济发展的贡献，都先后制定了促进科技成果转化的法律与政策。在我国，职务科技成果权属分置制度使得大学获得了更多的转化自主权。但是，由于权属分置制度本身以及配套制度的不完备，这项制度的利益引导功能未能充分实现。立足我国现实，借鉴他国成功经验，完善权属分置制度，为技术和风险基金产业的合作提供合理的制度安排，是促进大学科技成果转化、实现科学研究与产业经济相融合的关键。