新时代监察改革深化的法治逻辑

王建国，谷耿耿

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

监察改革以全国人大授权先行试点为开端，经过2018年八二宪法第五次修正案确立监察委员会的宪法地位，并由《监察法》详尽规定了监察委行使职权的程序内容和实体规范，确立了人民代表大会制度下监察权和行政权、审判权、检察权“四位一体”的宪制模式。新的监察体制发挥了党对反腐败实施集中统一领导、公权力监督全覆盖、标本兼治的治理效能，有效地推动了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党三者的统一，建构起不敢腐、不能腐、不想腐的腐败治理制度体系。围绕监察权所开展的政治体制改革促使学界从学理上对如下问题进行思考与回答：监察体制改革是否具有合理性与正当性？如何看待监察权的权力属性？当下中国的监察体制改革面临着哪些潜在的体制性障碍？我们又将如何深入推进监察体制改革，并收获预期的政治期待？回溯国家监察体制改革的历程，改革初步达至预定目标，制度建构和实践运行成效值得肯定。从改革后监察体制运行的现状看，国家监察权规范行使与人权保障、监察权与相关国家权力之间的衔接法治问题，仍有待于深入展开理论研究、制度完善和实践细化。基于腐败治理的长期性和艰巨性，在新时代新起点上深化国家监察体制改革(1)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》，2019年第5期。，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步完善监察机关对公权力加强监督的监察体制和监察工作机制，推进反腐败治理体系法治化和腐败治理能力现代化的实现(2)参见魏昌东：《〈监察法〉与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑》,《山东政法大学学报》，2018年第3期。。

一、监察体制改革的深化推动权力监督法治化和腐败治理现代化

监察作为国家治理权力监督的一种特定政治制度具有历史的承继性。早在秦汉时期，我国就已经出现了承担“彰善瘅恶，激浊扬清”职责的御史府(台)，负责监察百官，并定期向统治君主上奏。此后，虽然名称上多有变迁，但监察体制作为古代封建政体的固定内容一直保留下来，逐渐形成了“一种以御史台或都察院为主体的多层次、多元化的网络严密的全方位监察体制”(3)张晋藩：《中国监察法制史稿》，商务印书馆，2007年，第20页。。中国古代监察制度兴盛的原因在于，等级化的封建社会缺乏自下而上的权力监督渠道，为了确保统治结构的稳定，古代封建政治必然寻求严格的自我纠察来防范权力的不当行使。但是，封建帝王时代的政治监察制度实则是皇帝有效控制朝廷官员、保平天下而设置，它控制不了皇帝的私心私欲，改变不了皇帝借公天下之名行私天下之实的局面(4)参见储建国：《中国监察制度及其理论的传承和发展》，《中国党政干部论坛》，2017年第2期。。 因而，以专制制度为背景的监察机构无论在制度机制设计上达到何种完善状态，也只能是仅仅实现帝王约束官员权力的有限监督，而无法达致现代法治关于权力规约的政治理想。至清末时期，随着西方政治法律思想的流入，人们对权力制约的思考逐渐由独立的权力监督机构转向国家权力的分立和制衡。辛亥革命实行民主共和之后，孙中山先生尝试将西方政治理念同中国传统政治加以结合，提出了立法权、行政权、司法权、考试权与监察权“五权宪法”的政治构想。以孙中山的“五权宪法”思想为蓝本，北洋政府之后的南京国民政府将监察院确立为政府的中央机构之一，担负国家监督职能(5)参见陈晓枫、严倩：《传统监察权正当性的法文化析论及其现代转化》，《江苏行政学院学报》，2018年第6期。。从历史的维度进行考察不难发现，我国历史上虽然形成了相对完备和独立的监察机构，但其实际效用远没有达到人们预期的政治效果。究其原因，监察权长期以来是作为一项辅助性权力而存在的，在权力的政治地位与能量方面无法同其他权力相抗衡，这种能量上的差距进而引发其他权力对监察权的干涉，其监察效果也因此较为有限。

新中国成立之际，中国共产党坚持了建党之初移植借鉴列宁创建苏俄政党与国家制度的模式，在中国共产党党内系统设立纪委形成党内权力监督机制，在政府系统内部设立人民监察部形成自上而下的行政监督体系，在司法体系系统内建立检察机关履行法律监督的检察监督制度(6)参见李莉：《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁：新中国成立以来权力监督的历史梳理》，《当代世界与社会主义》，2018 年第3 期。。上述制度设计在1954年宪法中得以明确规定和体现。党委、政府、司法三个系统的监督体系并行体现了人民代表大会制度之下权力监督分工明确的监督模式，此一模式之下，纪检机关监督党内违纪问题，监察机构负责监察政府行政人员履职尽责问题，检察机关院监督查处公职人员违法犯罪问题。新中国的政体制度架构以宪法为标志确立了一党执政多党合作的国家政治制度，初步架设起新中国权力监督体系的基本模式。之后由于时代变化、历史演进和制度变迁，“三驾马车”的权力监督体系经历了职能转换、权属变更、机构撤销、制度瘫痪，到改革开放后再行制度复建、体制改革、机构合并、职能调整，至1993年国务院监察部与中国共产党中央纪律检查委员会两个机关合署办公，逐渐形成了以纪委为主导的纪检监察制度和检察院担负预防渎职的两个反腐败路径三种权力监督的逻辑格局和制度模式(7)参见李莉：《国家监察体制改革视域下的制度设计变迁：新中国成立以来权力监督的历史梳理》，《当代世界与社会主义》，2018 年第3 期。。

执政党内纪检机关与国家监察机构有机结合，有效地实现了执政党的领导和国家制度治理一体化的政治效果。不可否认，这种独特的“三位一体”监督体制在较长一段时期内对防治腐败、制约公权力部门滥权起到了重要的监督作用。但是，纪检、监察与检察院反腐败机制并行带来的问题是纪律处分和法律责任追究的分离，导致纪法脱节，不能高效率地打击惩治腐败。尤其是市场经济体制确立之后，利益驱动引发公权力不当行使以及权力滥用，导致一系列腐败现象滋生和案件高发，由此表明既往权力监督反腐败机制并未能充分发挥其预期功效。时代发展逐渐凸显既往不同部门分类行使反腐败权力的监督机制存在一定缺陷，主要在于“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”(8)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编(上)》，中央文献出版社，2014年，第505页。。这种分散化的监督配置引发了如下四个方面的问题：首先，监督力量过于分散，各个监督主体分别在自身领域内实施监督，难以形成强大的合力。其次，由于监督力量分散在不同部门，必然导致权力监督存在监督盲区，最鲜明的体现即在于传统的监察监督仅限于行政机关内部，而无法触及其他国家机关；此外，原有的纪检监察党纪政纪处分对象以及检察机关查办贪污贿赂追诉对象遗漏忽略了国有企业、集体企业、基层群众性自治组织非党员的管理人员等相当一部分行使公权力的公职人员，使其处于监督的空白地带，属于无人管、不便管的对象(9)参见张捷：《“三个有利于”彰显国家监察体制改革的重大意义》，《长江日报》，2019年5月23日第7版。。再次，在各个监督主体之间缺乏有效的衔接机制，存在配合不力的情况。最后，不同部门的监督权限存在叠合，反腐败的综合效能难以发挥(10)参见秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》，2017年第2期。。上述诸多问题的存在，不仅对于国家整体法治建设产生影响，而且严重影响到执政党执政合法性，也表明国家治理体系与治理能力方面的权力监督反腐败制度亟须改革。如果说前述从权力制约和权力监督体制完善角度说明了监察改革深化的直接必要性，那么国家治理体系现代化则表明的是监察改革深化更深层次的间接必要性。

进入新世纪以来，中国社会的主要矛盾逐渐发生变化，执政党面临的执政能力风险也在加大。因而，促进国家治理体系和治理能力现代化，增强执政能力，就成为深化监察改革的时代使命。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央结合中国特色社会主义法治建设的实际状况，将国家治理体系和治理能力现代化与法治建设关联期待协同推进，共同作为法治中国建设实践的战略部署。尤其是对权力腐败的治理和制度建设，不仅属于国家治理能力现代化的重要内容，而且也是党和国家不断自我净化、自我完善的法治保障。因此，推动国家治理体系现代化自然要努力实现国家反腐败治理能力的现代化，必须通过深化监察改革对既往权力监督反腐败机制加以整合，建构起制度完善、职权独立、高效权威的权力监督反腐败机制。

十九大以来，以党的领导为核心，国家层面监察改革全面推进，通过深化监察体制机制改革，从制度上实现对所有行使公权力的公职人员的行为实施全覆盖监督，推进公权力行使和制度运行法治化，消除权力监督的“真空地带”，压缩权力任性行使不受约束的空间，促使权力监督反腐败机制更加科学和更富实效性，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。监察体制改革的深化将腐败治理纳入国家治理的范畴，并强调运用法治手段来解决腐败问题，体现了党和国家勇于自我监督、不断提升自身治理能力的勇气。国家监察改革的深化本身不仅体现了执政党壮士断腕实现反腐倡廉巩固增强执政合法性的使命担当，而且通过改革形成权威高效的国家监察体系，有助于推进和实现国家治理体系的法治化与治理能力现代化(11)参见马怀德：《这是事关全局的重大政治改革：深刻认识国家监察体制改革的意义》，《北京日报》，2017年1月24日。。

二、宪制改革确认监察权的宪法地位保障监察改革于法有据

现代法治将权力监督作为其核心价值之一，且法治的内容也在相当程度上呈现为宪法层面对权力监督的制度性安排。因此，监察体制改革的深化要以法治化的模式完善对于权力监督的制度性建构，从宪法层面确立监察权的地位，方能实现政治正当性和法律合法性的统一。

宪法层面规定权力监督的体制具有深厚的法治理论基础，这一理论源流起始于现代法治限制公权力的价值追求。英国法学家戴雪曾在论述法治这一概念时指出，法治的重要内涵之一即是“国法的至尊适与武断权力相违反。四境之内，大凡一切独裁、特权，以至宽大的裁夺权威，均被摒除”(12)戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第232页。。法治视域下对权力监督的制度建构来源于一种对于掌握公权力的公职人员道德上自我约束不能的担忧。对此，阿克顿勋爵指出“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素”(13)阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，译林出版社，2014年，第294页。。严格来说，作为现代政治核心内容之一的公权力本身并无所谓的善恶之分。现代法治关于公权力的担忧其实是对权力实施者的担忧，关于权力监督制约的宪法层面制度设计是以“人性恶”这一假定为前提的。为了确保权力的妥当行使，防范权力不被邪恶目的所操纵，现代国家均在宪法层面对于国家权力的架构进行制度设计。通过宪制层面限定各种国家权力的职能、规制公权力的边界以及公权力行使人员的行为，促进权力监督的法治化。宪法不仅具有规范的功能，更重要的是政治功能的发挥。宪法的政治功能就是确认革命成果和制度变革，此后才是制度规范功能的显现和发挥。因而，为了维护执政党的合法性地位以及国家政权巩固，监察体制的改革就需要获得宪法的支持。如此，监察权惩治腐败消解腐败危害，才能实现严厉打击和合法惩处相结合的正当性。

为了应对反腐败斗争出现的新情况、新变化，党和国家因时而进对我国的反腐败机制进行改革调整。对此，党中央自十八大以来一直思考和谋划如何强化我国既有的权力监督反腐败机制，建构管控监督公权力行使限度的制度笼子，整合监察力量，推进反腐败体制机制改革。监察体制改革深化要遵循法治原则实现权力行使的法治化，这也是十九大以来贯彻十八届四中全会确立的法治中国建设战略的恒定遵循，体现了实施依法治国首先依宪治国的时代命题对于监察体制改革深化的法治要求。对于改革深化的法治原则问题，习近平强调，凡属重大改革都要于法有据(14)习近平：《把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据》，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，最后访问时间2020年1月5日。。监察改革引发国家宪制层面的国家权力结构的制度变化，依据法治原则对于监察权的法律设定也要由国家根本法确认，并由基本法律依据宪法制定监察基本法律规定监察制度的内容以及监察权的组织、构成、职权和运行机制。2018年3月，八二宪法第五次修正案(以下简称《宪法修正案》)经由第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过。依据《宪法修正案》规定，在国家权力架构中增设国家监察委员会，并赋予监察权同行政权、审判权和和检察权平行的法律地位。毫无疑问，宪法层面监察机关的设立乃是关涉国家政体格局的重大变革，打破了传统的“一府两院”为基础的宪法制度设计，而代之以人民代表大会制度下“四位一体”的宪制新型格局(15)参见陈尧：《从“三位一体”到“四位一体”：监察体制改革对我国政体模式的创新》，《探索》，2018年第4期。。

从宪法修正案所确立的宪制格局看，获得宪法支撑的监察权同传统意义上的行政监察权有着质的区别。首先，从权力属性看，宪法修正后确立的监察权不再仅仅是一种隶属于行政权的辅助性权力，而是有别于立法权、行政权、司法权独立的宪法权力。八二宪法第五次修正案最为核心的内容之一即在于，在宪法的“国家机构”一章中新增“监察委员会”一节，从根本法的层面对监察委员会的性质、地位、组成、产生、任期、工作机制等相关问题作出明确规定。监察委员会的成立乃是自八二宪法施行以来最为重大的国家权力结构变化，它使得我国传统的全国人大领导下的“一府两院”模式转变为“一府一委两院”模式，赋予监察权以同行政权、审判权、检察权同等重要的宪法地位(16)参见林彦：《从“一府两院”制的四元机构论国家监察体制改革的合宪性路径》，《法学评论》，2017年第3期。。

其次，从职权范围上而言，监察权是党领导下的统一监察机构，实现监察对象全覆盖。从《宪法修正案》关于监察权的设计可以看出，当下宪法层面的监察权整合了既往行政机构的行政监察职能、预防腐败职能以及检察院的侦办贪污贿赂犯罪、失职渎职犯罪以及预防职务犯罪职能，其监察监督对象包括党的机关、人民代表大会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、政协、民主党派、工商业联合会中的公务员，以及国有企业、公办教育与科研机构、基层群众自治组织中从事管理工作的相关人员(17)参见《中华人民共和国监察法》第15条。。不仅如此，监察委员会在实际运作中还采取与党的纪律检查委员会合署办公的方式，将国家监察权同党的监督权组合在一起行使，进一步提升了国家监察权的权力威慑力。

最后，从权力行使的限度而言，监察委员会依法独立行使监察权，不受其他权力机关以及任何个人的干涉。监察权的独立性是其法律地位与权力能量提升的必然结果，这一结果反过来亦有助于监察权地位与职权的提升。修正后的《宪法》第一百二十七条规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉(18)参见《中华人民共和国宪法》第127条第1款，《中华人民共和国监察法》第4条第1款。。这就从宪法层面确立了监察权的独立性与完整性，有助于避免既往由于多部门反腐所形成的权力交叉重叠而导致的“灯下黑”的弊病，有助于保障监察权运行的公正性与实效性(19)参见华小鹏：《监察权运行中的若干重大问题探讨》，《法学杂志》，2019年第1期，第57页。根据我国现行相关监察法律的规范文字显示，这里所谓的监察权的独立行使是从监察机关意义上来阐述的，亦即强调的是监察机关依法独立行使监察权，而并非监察人员享有权力行使的独立性。。

监察权的上述特征表明，当下中国政治体制改革宪法层面所创设的监察权是一种不同于传统行政监察权的新型权力。对监察权的宪法属性，学术界存在着不同的观点。有学者认为，不能将监察权归类为传统意义上的行政权或司法权，监察权乃是立法权、行政权、司法权之外的第四权力，在权力地位上同行政权和司法权是平行的(20)参见陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》，2017年第4期；张建伟：《监察至上还是三察鼎立：新监察权在国家权力体系中的配置分析》，《中国政法大学学报》，2018年第1期。；也有学者从监察权实际运作中在监督、调查与处置等方面的职能出发，认为监察权与时俱有行政权和专门调查权的二元属性(21)参见郑曦：《监察委员会的权力二元属性及其协调》，《暨南学报》(哲学社会科学版)，2017年第11期。；还有学者认为，监察权应当被定性为一种混合型权力，它“既包括了代表制民主下的代表责任(传统的议会监督权)，又掌握了一定的行政调查处置权，甚至包括了一定的司法性权力”(22)秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》，2017年第6期。。有的学者则认为，监察权是一种从法律性上讲具有国家权力属性、从政治性上讲兼具党的权力属性的新型权力(23)参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》，2018年第1期。。

界定监察权的属性，不仅要考虑监察体制改革的目的，更为重要的是要从宪法文本中理解监察权的属性和定位。虽然监察机构的反腐败工作需要接受党委的领导，且在工作机构上也采取同党的纪律检查机构合署办公的形式，但在学理上不宜将监察权理解为一种政治性权力。一方面，与党的纪律检查机构的相关职能、权力、组织方案主要由中共党章和其他党内规范加以界定的方式不同，国家监察委的产生、职权、人员构成皆是以《宪法》的规定为依据的，其在本质上应当是也只能是一种“国家机关”。也正是在此意义上，我们说我国的政权组织形式由“人大领导下的一府两院制”转化为“人大领导下的一府一委两院制”；另一方面，从宪法层面而言，我国的国家机关被分为立法机关、行政机关、监察机关、司法机关四个方面，法律层面并不存在所谓的“政治机关”，即便对党的纪律检查机构也不存在“政治机关”的说法(24)参见陈瑞华：《论国家监察权的性质》，《比较法研究》，2019年第1期。，政治机关一说只能是政治学视域下的概念。

结合监察体制改革的目标和宪法文本的规定，要准确界定监察权的宪法属性及其在国家权力结构中的地位，妥当的做法是将监察权理解为一种兼具政务监察职能和刑事监察职能的复合型监察权，在权力的本质属性上将其归类为国家宪制结构中的法律权力而非政治性权力。所谓的“政务监察”是相对于之前的“行政监察”而言的。与原本存在的行政监察机关只能将行政机构的工作人员列为监察对象不同，宪法新设监察委员会的监察监督对象包括所有依法履行公职的“公职人员”。与人大监督主要针对行政机关、监察机关、司法机关及其主要负责人和检察监督主要针对侦查机关、法院、司法执行机关不同，监察委员会是以“公职人员”而非国家机关本身作为监察对象的，监察的重点在于公职人员是否依法履行职权、是否廉洁从政等。除此之外，监察委员会还有权对涉嫌贪污受贿、滥用职权等职务犯罪的公职人员进行调查取证，并将其移送检察机关审查起诉。因此，宪法修正案新设的监察委员会行使的监察权既不属于行政权，也不属于司法权，而是具有独立宪法属性和法律地位的国家监察权。

三、以法治思维和法治方式推进监察权运行机制的法治化

宪法层面创设监察委员会乃是党和国家基于中国特色社会主义的时代需求而作出的伟大决断，体现了重大改革于法有据的法治思维。监察委员会行使监察权作为中国特色社会主义权力监督体系的创新之举，不仅切合了当代中国全面依法治国政治生活的客观现实，而且充分体现了监察改革全面深化的法治逻辑。但是，监察体制改革深化推动宪法修改并确立了行使监察权的监察委员会的宪法地位还远不能实现监察权运行的法治化。规制监察权运行的法治化必须有基本法律规范对于行使监察权的监察机构设置、权限范围、行使方式以及监察权与立法权、行政权、司法权之间的边界关系进行细化规定，以保障监察权运行机制的法治化。基于此，在十三届全国人民代表大会第一次会议《宪法修正案》通过之后，《中华人民共和国监察法》也随之通过并颁行。《监察法》不仅规定了监察权行使的主体、监察委员会的法律属性、监察对象、监察权行使的原则(25)参见陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》，2017年第4期。，而且详尽地规定了监察机关的职责、监察范围和监察案件的管辖、监察委的权限、监察机关行使权力的程序、反腐败国际合作的工作要求，以及如何对监察机关和监察人员行使监察权进行有效制约监督及其违反职权规定应负的法律责任(26)参见《中华人民共和国监察法》各章节条文具体内容。。可以说，《监察法》的制定为宪法确立的新型监察权运行体制以及监察工作机制提供了较为详尽的规范规定，对于促进监察权运行机制的法治化奠定了基本法的法治保障。《监察法》的制定体现了监察体制改革深化的法治思维，同时《监察法》也具体规定了监察委员会行使监察权力的法治方式，实践了法治思维和法治方式的统一。

首先，《监察法》的内容从目的条款到原则条款贯彻了权力监督与制约权力的法治理念。从《监察法》第一条规定的立法目的与具体内容看(27)参见《中华人民共和国监察法》第1条：为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。，监察法立法是为了确保对于所有行使公权力的公职人员履职行为进行监督，实现国家监察对象全面覆盖，保障反腐败工作有效开展。监察法的制定一方面是为了构建集中统一权威高效的反腐败体制、机制，另一方面是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为边界，防止其滥用职权(28)参见姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》，2018年第4期。。

《监察法》制定的首要动因目的是为了保障国家监察体制改革的深化推进于法有据。监察体制改革深化的前提是原有的权力监督体制和监督工作机制存在不完善、不衔接、力量分散、惩处不力的弊端；腐败滋生泛滥凸显了国家治理能力的弱化和治理体系的落后。基于法治国家建设的现实背景，监督公权力行使、强化腐败治理乃是法治之本意，因此就要深化推进国家监察体制改革。现代法治要求深化监察体制改革不能无法而为，因此，制定法律为改革保驾护航就成为监察体制改革的现实需求，而改革不适宜形势发展的监察体制就必然成为监察立法的目的动因。然而，改革仅仅是手段不是目的。监察立法的直接目的乃是基于公权力行使的无序无度和滥用导致的腐败得不到有效治理和惩治，为了监督所有公权力行使的限度与边界，实现监察行使公权力的公职人员全覆盖，保障公权行使者廉洁自律和遵守法制，就需要及时制定基本法律加以规范。监察体制改革深化的终极目的不仅仅是严厉惩治腐败，而是通过监察立法实施监督形成公职人员不想腐不能腐不敢腐的治理状态。这就是说监察立法的终极目的乃是通过监察立法、深化改革、实施监督提升腐败治理能力和治理体系的现代化。监察立法的目的条款充分体现了治理腐败依法治理的法治思维，遵循着法治国家建设首先要监督公权力的基本准则。

从《监察法》的原则条款看(29)参见《中华人民共和国监察法》第3-6条。，监察机关进行监察活动要遵循依法监察、独立行使监察权、与司法机构及行政机关分工协作、以事实为根据以法律为准绳、监察平等、监察责权对等、惩戒与教育相结合、宽严相济、标本兼治等等基本原则进行。监察法规定监察工作遵循的各项原则一方面体现了保障监察机关独立行使监察权以确保反腐败工作的有效进行，另一方面又规范了监察机关要依据法律的规定依法行使监察权。监察机关享有监察权但又要依法行使，体现了权力监督与制约权力的一致性。这一理念不仅在《监察法》目的条款和原则条款中得以规定，而且在关于监察机关的职责、监察权限、监察程序以及对监察机关自身的监督等章节中都得以明确规定。

其次，监察法兼具组织法与行为法的功能。《监察法》关于监察机关及其职责一章不仅规定了各级监察机关由人民代表大会产生的方式和接受人大监督向人大负责的制度，还规定了监察委员会主任副主任委员产生的方式、任期(30)参见《中华人民共和国监察法》第7-10条。。这些都体现了《监察法》所具有的组织法特点。从当前我国《宪法》和《监察法》关于监察委员会的规定来看，国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。同时，国家监察委主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免(31)参见《中华人民共和国宪法》第3条、《中华人民共和国监察法》第8条、第9条。。从此规定来看，监察体制改革虽然改变了传统的“一府两院”的政治格局，但监察权的设定没有改变和冲击宪法所规定的人民代表大会制度，而是一定程度上契合我国宪法所确立的人民代表大会根本政治制度。此外《监察法》关于监察机关的职责、监察范围与案件管辖范围以及监察机关的法律权限(32)参见《中华人民共和国监察法》第10-34条。等章节规定监察机关如何行使监察权的相关内容，具有行为法的特点。监察法对于监察机关的组织和行为的规范内容，充分体现了《监察法》对于监察机关监察权力的职权授予并规制监察机关依据监察法履行监察职责的法治理念。

再次，监察法是程序法与救济法的统一体。《监察法》作为一部规范监察制度的综合性法律，不仅是组织法和行为法的统一，而且是兼具程序法和救济法的功能。《监察法》对于监察机关行使监察权、履行监察职责、办理监察案件应当遵循的法定时限、法定时序以及法定方式、方法和手续的规定(33)参见谢尚果、申君贵：《监察法教程》，法律出版社，2019年，第154页。，体现了监察法的程序性，也是国家法治建设所要求的程序正义的规范表现。此外，《监察法》不仅对于监察机关行使监察权的作序作出规制，而且规定了对于监察机关和监察人员的履职监督和履职失误、违法履职的行为应承担相应的法律责任。同时，《监察法》还规定了监察机关及其工作人员违法行使职权滥用职权造成冤假错案时，应当依法给予国家赔偿。对于被监察人的救济性规范充分体现了《监察法》的救济法属性，也是现代法治对于权力监督和权利救济统一保障的题中应有之义。

通览《监察法》的内容，详尽表达了新时代国家监察体制改革深化所遵循的法治思维。《监察法》依循《宪法》规制监察体制改革和监察权运行机制的法治化也充分体现了法治方式在监察改革法治化中的运用和表达。以法治思维和法治方式推进和深化国家监察体制改革也表明了《监察法》制定实施的正当性和科学性。在既往的人类政治生活中，权力制约的制度设计主要可以分为“以权制权”“以民制权”“以德制权”等路径，其中尤以“以权制权”受到人们的关注，且在政治实践中展现出相较于其他方案的优越性。然而，如果我们对权力分立制度进行更为细致的考察则不难发现，权力分立只是解决了不同权力之间的制约问题，或者说分工问题，而并没有解决权力的规范运作，或者说权力监督问题(34)参见陈尧：《从“三位一体”到“四位一体”：监察体制改革对我国政体模式的创新》，《探索》，2018年第4期。。更具体地说，权力分立其实是针对权力间的“进”“退”关系的，那些被分立的权力仍旧被掌握在具有欲望和情感的人手中，这就使得原本以制约为目的的权力分立容易畸变为权力主体之间的争斗，进而损害整体政治生活。我国关于监察权的设计的优越之处在于，它在传统的行政权、立法权、司法权之外增设了监察权这一独立权力，并赋予其应有的法律地位。这就使得我国的政治结构内部不仅存在权力分工，也存在独立的监督制约，亦即兼顾了权力制约与权力监督两个方面。这种模式设计上的合理性与科学性，赋予了新时代国家监察体制改革以制度的正当性。

四、新起点深化监察改革法治化的实践路径

监察体制改革在实践中的成效进一步印证了改革本身的正当性与合理性。然而，与此同时，随着监察体制改革工作的不断推进和深化，一些潜在的改革问题也相继引发学界的担忧与探讨。如何破解监察体制改革的现实困境，推动监察体制的后续完善与发展则成为法理研究之必然。严格来说，对传统反腐败力量的重构与整合仅仅只是完成了我国监察体制改革的第一步。任何通过理性设计的制度在诞生之初都难言完美，而必须通过实际的运作来对其进行磨合与精细化。因此，在国家监察体制改革已经初步完成的当下，如何确保改革发挥实效，如何协调监察权同其他权力之间的相互关系，以及如何实现对监察权的有效制约，就成为我国监察体制改革深化阶段需要进一步思考的问题。

监察体制改革深化的首要问题在于，如何确保监察委的独立性。我国监察体制改革的最核心内容之一即在于赋予监察委以独立行使监察权的法律权能。这一改革破解了既往行政监察既监督公权力而又依附公权力的逻辑悖论，大大增强了政治系统内部的反腐败力量。然而问题在于，我国《宪法》《监察法》只是在较为宽泛意义上规定“监察委员会依照法律独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”(35)参见《中华人民共和国宪法》第127条第1款，《中华人民共和国监察法》第4条第1款。，而没有就监察权独立行使的制度保障给出明确的回答，这就必然引发人们关于如何确保监察权独立行使的思考。要实现监察权独立行使并获得正当性，应当制定和完善具备操作性的程序性规范，确保“监察权独立行使”这一原则性规定得到切实贯彻。独立性是监察权作为我国新型权力监督制约机制的核心要素之一，也是确保实现监察权反腐败效能的关键。但监察权之独立性却无法仅仅通过抽象的原则性规定获得实现，而必然依赖相关配套机制的细化完善。对此，习近平总书记强调指出：“要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。”(36)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》，2019年第5期。关于监察权独立行使的问题，在理论上可以借鉴参照我国既有的关于审判权、检察权独立行使的相关规定与经验，建立起监察权独立行使的保障性制度。其具体内容包括但不限于监察委的机构独立、人事独立、财政独立、办案独立以及对干涉监察权独立行使的处罚性机制等(37)参见白皓、杨强强：《国家监察体制改革进路研究》，《河北法学》，2017年第5期。。不仅如此，由于我国反腐败法治采取党纪与国法共治的形式，这就要求我国监察机构的任职人员应当同时具备执纪与执法的双重素养，需要打造兼具执纪与执法能力的复合型监察队伍，进而参照现有的检察官、法官制度，建构符合监察职业规律的监察官制度则，具有内在的合理性与现实必要性(38)参见吴建雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》，2017年第2期。。

监察体制改革的第二个问题，也是当前学界探讨最多的问题在于如何协调监察权同人权保障之间的相互关系。对传统反腐权力的整合使得监察权得以最大限度地免受外在阻力的干涉，实质性地提升了我国反腐败机制的工作效能。但与此同时，这种权力能量的大幅提升也同时引发人们对“超级权力”的担忧，这种担忧又以对调查权的担忧为主。对此，有学者指出：“在监察委员会权力体系配置中，调查权属于最具争议的权力之一，调查权的性质、调查结论的法律效果以及调查权与刑事侦查权的关系等问题，都直接或间接挑战刑事法理上的人权保障原则。”(39)刘艳红、夏伟：《法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第1期。之所以会产生这种担忧，是因为根据我国《监察法》的相关规定，监察机关有权对涉嫌职务犯罪的人员进行调查，并制作起诉意见书，连同案卷材料和证据一并移送人民检察院进行审查和提起公诉。这一规定显然是以监察委员会调查权取代了检察机关侦查权。问题在于，与我国《刑事诉讼法》中存在大量关于“侦查权”“侦查人员”的限制性规定不同，我国《监察法》中对“调查权”“调查人员”的限制性条款相对较少，这就自然引发人们对相关限制性条款被架空，进而同刑事诉讼中人权保障原则相抵触的担忧(40)参见刘艳红、夏伟：《法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第1期。。另一方面，对于《监察法》所赋予监察委的留置权问题，有学者认为，监察强制候审措施的单一化立法配置，仅留置能够发挥候审羁押的效果，既不符合人权保障的法治理念，也将过多消耗国家有限的诉讼资源(41)参见魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》,《南京师大学报》(社会科学版)，2020年第1期。。因而，如何保障监察机关调查权、留置权行使过程中的人权问题则成为新时代监察体制和工作机制改革深化的一个重要问题。对待监察权的人权保障问题，应当在监察体制改革深化中恪守人权保障这一法治底线，避免对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障的忽视。人权保障既是现代法治的核心要素，也是我国全面推进依法治国的价值基础(42)参见李龙、余渊：《全面推进依法治国视域下的人权保障》，《现代法学》，2015年第2期。。从学理上而言，我们可以对反腐作政策反腐与法治反腐之两分：前者注重反腐的力度，以严厉政策来惩治腐败，相对忽视人权保障；后者在实施反腐败举措时则以对人性的尊重和人权的保障为前提(43)参见刘艳红、夏伟：《法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第1期。。确定无疑的是，监察反腐乃是法治反腐，人权保障则是法治的应有之义。因此，监察权的制度设计也应当建立在人权保障这一基础上，强化和完善监察体制关于人权保障的相关内容。一种可行的做法是，参照原有对刑事侦查权的制约性设计，明确监察委员会在开展犯罪调查和运用各种监察措施时所应遵循的法定程序与限制。同时，还应当致力于建构对监察权腐败的再监督机制，建立健全监察责任体制。这是因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”(44)孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1961年，第154页。。

监察体制改革的第三个问题在于，如何处理监察权同司法权的衔接问题。从监察权的权力属性与运作逻辑来看，当前监察权在实际运作中存在着同其他权力相冲突的关系。从我国当前关于监察体制改革的制度设计来看，监察委员会有权依法对涉嫌职务犯罪的案件开展独立调查和处置，但却并不享有最终的定罪量刑权。对于监察委员会认为构成职务犯罪的，需要移送检察院审查起诉，由检察院决定是否逮捕和提起公诉，如果提起公诉，则最终由法院依法进行审理和裁断。可以看到，这一完整流程同时涉及监察机关、检察机关和审判机关。问题是，前者主要受《监察法》的规范，而后两者则主要接受《刑事诉讼法》的规范，不同的法律规范和工作机制必然引发如何衔接三者之间关系的问题(45)参见陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》，2017年第4期。。更具体地说，监察委员会同检察院之间的协调涉及调查证据的移送问题、留置与逮捕的衔接问题、决定起诉问题等；监察委员会同法院之间的协调则涉及证人出庭问题、非法证据排除规则的适用问题、留置的法律效果问题等方面。监察体制改革的深化应当厘清监察权同其他权力之间的相互关系，完善监察权同其他权力的协调衔接机制。在腐败案件的处理中，如果不能妥善协调调查权与侦查权、留置权与逮捕权之间的关系，就会出现权力内容重叠、权力运作冲突的问题。因此，如何实现监察权同其他反腐败力量之间的统筹协调，使反腐败工作更加协同高效则成为进一步深化监察体制改革的重点任务。对监察权的制度完善应当放置于整体国家权力的宏大图景中加以思考，明确监察权与其他关联权力的权力边界，同时完善不同权力之间的协调对接机制，避免出现不同权力之间的相互博弈。具体而言，监察权同司法权之间的相互衔接机制可能包括以下几个方面：其一，案件移送工作机制；其二，信息共享机制；其三，协同配合机制；其四，介入支持机制等(46)参见吴建雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》，2017年第2期。。

结语

监察体制改革的提出发端于十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，经由《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》展开试点，至党的十九大将监察试点工作全面展开，最终以宪法修正案和监察法颁行确认监察体制改革的成果。新时代的监察体制改革十分注重从改革试点中吸取经验，并始终强调改革举措的合法性。也正是这种试点先行、立法先行的法治化改革举措使得当下中国监察体制改革的深化富有正当性。作为我国当前政治体制改革的核心内容之一，监察权体制改革的制度设计既具有现实的必要性，也具备学理上的合理性。以《宪法修正案》《监察法》以及党和国家的相关监察法规和规范性文件为指导，我国监察体制改革由试点走向深化，建立起覆盖全国各层级、各地区的新型监察体制。从实践来看，我国监察体制改革已经取得初步成效。其一，监察体制改革实现了对人大监督、司法监督、舆论监督等传统反腐败力量的有机整合，形成了集中统一、权威高效的反腐败体制，这为我国全面推进依法治国目标的实现和治理能力的提升确立起严密的法治监督体系(47)参见马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》，2016年第6期。；其二，监察体制改革解决了既往党内监督与国家监察不同步、不均衡的问题，将全体行使公权力人员纳入统一规范的监督体制内，实现了对公权力的全方位、全覆盖式监督(48)在我国既往的反腐败体制中，党内监督与行政监察是作为两条并行的监督渠道而分别存在的。相比较而言，党内监督早已实现了对全体国家机关、社会团体以及事业单位党员的覆盖监督，而行政监察部门作为政府的组成部门，则只针对行政机关的工作人员，有学者将这一现象称之为“一条腿长一条腿短”的尴尬局面。参见马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》，2016年第6期。；其三，我国监察体制自确立以来重拳出击，集中处理了一系列腐败要案，一批腐败分子被绳之以法，展现了监察体制改革的实践成效。作为我国反腐败工作的创新之举，监察体制改革的深化构成了新时期全面推进依法治国的重要内容之一。监察反腐本质上是法治反腐的一种表现形式，是党和国家运用法治力量解决腐败问题的法治手段。在前期的实践中，监察体制改革既取得了显著的初期成效，也同时浮现出许多新型的改革问题，这表明监察体制改革的深化工作乃是一项长期工程。借助党和国家前期的统筹规划与先导性立法工作，在新的起点我国监察体制改革的深化应当进一步深入推进。对此，应当在坚持改革目标的同时，不断完善改革工作的配套法规、协调机制，规范监察机关正确合理地依法行使国家监察权，促进监察改革深化的法治化。