论高质量发展政策体系的目标取向与执行环境营造

马润凡，刘子晨

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

中国特色社会主义进入了新时代，高质量发展是当前和未来我国确定发展思路、制定经济政策的基本方针。随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与之相适应的政策应尽快转向质量型发展政策。如何构建高质量发展的政策体系，从而推动经济社会不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展，成为当前亟待认真研究的重大课题。

一、高质量发展对构建相应的政策体系提出了新要求

政策体系是政府为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益而实施的一系列法律法规和行政规定。高质量发展的政策体系作为公共政策体系的重要组成部分，是由不同类别、不同层级组成的相互补充、相互配合、相互协调的政策系统，是促进经济发展实现质量变革、效率变革和动力变革的重要保障。为适应高质量发展的要求，必须系统梳理现有政策，调整或废止不符合高质量发展要求的政策，加快形成以激发内生动力为目标的政策体系。

(一)构建高质量发展政策体系是新时代的内在要求

党的十九大以来，我国已经开启了高质量发展的新阶段，这预示着高速增长作为一个历史阶段已成过去，经济发展进入新时代。由高速增长阶段转向高质量发展阶段，其实质是发展方式的转型，就是从“数量速度型”增长转向“质量效益型”发展，从“规模扩张型”增长转向“结构升级型”发展，从“依靠生产要素驱动型”增长转向“依赖科技创新驱动型”发展，中国经济正在从“有没有”转向“好不好”。在高质量发展阶段，发展的目标不再片面追求GDP规模和增长速度，而是对经济发展的结构、动力、效率提出了更高要求；发展的内涵不再一味强调经济效益，而是在对经济效益重视的同时，更加注重经济效益与社会效益、生态效益的统筹发展；发展的方式不再是高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式，而是低投入、低能耗、低污染、高效益的集约型发展模式；发展的目的不再是为了解决有与无的问题，而是要解决好与坏的问题、满意与不满意的问题、质量高与低的问题；发展的评价不再按照快和慢、多和少的标准判断，而是按照好和坏、优和劣、满意和不满意的标准进行价值判断。可见，与高速增长阶段相比，高质量发展阶段的内在要求发生了根本变化。与之相适应，促进高质量发展的政策体系也必须加快构建。

(二)构建高质量发展政策体系是适应社会主要矛盾变化的需要

改革开放四十年来，我国经济社会得到快速发展，经济总量稳居世界第二，解决了十几亿人的温饱问题，社会生产能力在很多方面进入世界前列，国内很多行业的产能出现了过剩，社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，主要任务是解决“好不好”的问题。社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对经济社会发展的各个方面都提出了新要求，不仅涉及经济、社会、文化、生态等领域质量的提升，也涉及理念、体制、政策等多方面的改革创新，可以说是一个宏大的系统性与整体性工程。政策体系作为经济发展的重要保证，构建高质量发展政策体系是其中的关键。只有这样，才能为持续提高发展质量和效益提供可靠保障，才能更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的美好生活需要，推动人的全面发展和社会全面进步。

(三)构建高质量发展政策体系是政策创新的必然选择

改革开放初期，我国经济社会发展严重滞后，各种物资匮乏。为了摆脱短缺状态，解决“有没有”的问题，我国主要通过资本、劳动力及自然资源等传统生产要素的大规模投入，采取高投入、高消耗、高速度的经济增长方式，促使生产能力快速提高，产出大量增多，解决了“无”的问题。客观地说，经济高速增长时期的相关政策，曾经在短缺时代发挥过重要作用，这是不可否认的事实。但与之相对应的是，其发展政策是数量型经济增长政策，衡量指标大多是单维度、数量型的，存在“四多四少”问题，即反映速度、总量的指标多，体现质量、效益的指标少；反映发展水平的指标多，体现人民群众可观可感的指标少；反映经济建设的指标多，体现其他领域建设的指标少；反映传统发展方式路径的指标多，体现新发展方式路径的指标少(1)何可:《加快建立高质量发展指标体系》，《中国质量报》，2018年3月20日。。在我国经济进入高质量发展阶段背景下，原来的许多政策越来越不适应发展的需要，应尽快构建与之相匹配的政策体系，为促进经济高质量发展、更好地满足人民群众多样化、多层次的需求提供有力支撑。

二、高质量发展政策体系的目标取向

高质量发展是贯穿于经济社会发展全过程的发展，涉及经济社会的各个层面和领域，因此，推进高质量发展的政策体系也应是综合性、全方位的，是由不同方面政策构成的相互联系的有机统一体。高质量发展实质上是践行新发展理念的发展，因此其政策体系必须按照创新、协调、绿色、开放、共享的要求，确立取向，构建框架，形成科学完善的政策体系。

(一)宏观政策要保持稳健

推动高质量发展，需要在保持一定经济增速的基础上大力提高发展质量和效益。在当前国内外环境复杂严峻的背景下，如果我国经济形成惯性下滑，会引发经济运行紊乱和系统性风险，甚至影响全面建成小康社会的进程。因此，稳是主基调，稳是大局。要保持经济持续健康发展和社会大局稳定，必须坚持稳中求进工作总基调，创新和完善宏观调控。要以供给侧结构性改革为主线，把握好经济发展的大方向，强化逆周期调节，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求。要更加重视人力资本政策、创新驱动政策的作用，加快由总量调控转向结构调控，由需求调控转向综合调控，由数量型调控转向质量型调控，由“强刺激”政策搭配调控转向货币政策和宏观审慎政策双支柱调控(2)师博：《中国特色社会主义新时代高质量发展宏观调控的转型》，《西北大学学报》(哲学社会科学版),2018年第3期，第14-22页。，在保持经济运行合理区间的同时着力解决结构性问题，不断增强我国经济的创新力和竞争力。

(二)产业政策要强化转型

当前我国要推动高质量发展，迈向产业强国，产业政策必须作出重大调整。要按照“围绕国家发展战略，弥补市场缺陷，强化功能性政策，优化选择性政策，兼顾政策协调性，实现共赢国际化”的原则(3)魏继刚：《如何调整新时代产业政策》，《新经济导刊》,2018年第6期，第72-75页。，以建设现代化经济体系、推动产业由大变强、实现高质量发展等国家发展战略为目标，培育与完善市场功能，减少政府对特定产业的直接干预，将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展的产业或领域，不断增强创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升。要把握全球产业发展趋势，积极引导战略性新兴产业发展和传统产业改造升级，把政策重点放在培育科技创新上，并以此促进战略性新兴产业发展与传统产业升级转型相结合，以数字化、网络化、智能化、绿色化促进产业转型升级。要根据世界新兴产业发展趋势和中国产业在全球价值链中的地位，确立升级战略，主动参与国际分工，广泛开展国际合作，在全球范围内配置资源，提升在全球价值链中的地位。

(三)创新政策要注重激励

创新政策是各国政府引导、激励和规范创新活动的措施和行为。在新时代，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系、实现高质量发展的战略支撑和根本要求。要推进中国制造向中国创造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌、制造大国向制造强国的转型升级，就必须尽快破解制约创新发展的瓶颈，建立健全支持创新驱动发展的政策措施。要完善以企业为主体的产业创新体系，把应用创新、集成创新、产业创新作为主攻方向，围绕重点产业发展中的关键核心技术问题，集中科研资源实施突破。要建立完善产学研协同、部门协同、区域协同的创新机制，推动企业与高校、科研院所、社会组织等携手构建创新联盟，突破制约重点产业发展的技术瓶颈问题。要增强政府在平台建设、人才培养、公共服务等方面的职能，发挥财政科技资金的引导和撬动作用，发展完善科技金融，综合运用贷款贴息、风险补偿、创投引导、保费补贴、科技服务补贴等多种方式，建设多元化、多层次、多渠道的科技投融资体系。要倡导创新文化，加强知识产权保护，健全人才保障机制，在全社会形成鼓励创新、包容创新、尊重创新的宽松环境，为促进高质量发展提供强大动力。

(四)协调政策要突出统筹

统筹城乡、区域协调发展，是解决发展不平衡不充分问题、推动经济高质量发展的关键，其核心是逐步缩小城乡间、区域间发展差距，实现城乡平衡、区域协调发展。当前，我国要推进协调发展，增强发展的协同性、联动性、整体性，就必须建立更加有效的城乡区域协调发展新机制。一是完善城乡区域要素流动政策。要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，清除各种显性和隐性的市场壁垒，打通国内资源配置的障碍，促进生产要素跨区域有序自由流动，提高资源配置效率和公平性，推动地区产业结构调整和新旧动能转换，进一步增强区域发展的协调性。二是完善城乡区域合作政策。要按照优势互补、互利共赢的原则，创新健全区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制，支持开展多层次、多形式、多领域的区域合作，支持产业跨区域转移和共建产业园区等合作平台，更加有效地深化区域合作。三是完善城乡区域互助政策。要加快实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，促进农村一、二、三产业融合发展，加快农业转移人口市民化。要建立健全城乡融合发展体制机制，探索共同繁荣的新型城乡关系的途径，促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，推进城乡融合发展，特别是打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，解决区域性整体贫困。要完善发达地区对欠发达地区的对口支援制度，增强欠发达地区自身发展能力，促进对口支援从单方受益为主向双方受益深化。要培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，实现区域良性互动、城乡融合发展(4)李雪松：《以城乡区域协调发展优化现代化经济体系的空间布局》，《区域经济评论》，2018年第4期，第9-10页。。

(五)开放政策要提倡包容

对外开放是我国的基本国策。改革开放四十年来，我国实现了从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。当前，要推动开放型经济由成本、价格优势为主向以技术、标准、品牌、质量、服务为核心的综合竞争优势转变，就必须实施更高水平的开放政策，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。一是加快提升贸易便利化水平。要顺应国内消费升级趋势，进一步降低关税，深入推动通关环节清收费、优流程，降低通关成本，提高通关效率，加快跨境电子商务等新业态新模式发展，促进对外贸易发展。要加快自由贸易试验区建设，加快探索建设中国特色自由贸易港进程，打造对外开放新高地。二是进一步放宽市场准入。要全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，实施“非禁即入”，减少投资限制，提升投资自由化水平。要稳步扩大金融业开放，加快推进银行、证券和保险业对外资全面放开市场准入，扩大增值电信、医疗机构、教育服务等现代服务业以及交通运输、基础设施、能源资源等领域对外开放。三是营造法治化、国际化营商环境。要尊重国际营商惯例，对在中国境内注册的各类企业一视同仁、平等对待，在政府采购、标准制定、产业政策、科技政策、资质许可、注册登记、上市融资等方面保障外资企业公平待遇。要完善外商投资法规，形成公开、透明的涉外法律体系，保护外资企业合法权益，提高知识产权审查质量和审查效率，引入惩罚性赔偿制度，显著提高违法成本。四是继续推进共建“一带一路”。要坚持共商共建共享，同相关国家一道推进重大项目建设，搭建更多贸易促进平台，支持生态、科技、文化、民生等各领域交流合作。要维护世界贸易组织规则，共同捍卫多边贸易体制，推动全球经济治理体系朝着更加公正合理的方向发展(5)习近平：《共建创新包容的开放型世界经济：习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，《对外经贸实务》,2018年第12期，第4-6页。。

(六)绿色政策要侧重共生

绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。当前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。推进绿色发展，目的是为了实现经济增长与资源环境负荷的脱钩，使生态优势转化为经济优势，让可持续性成为生产力。绿色发展的实现路径是产业生态化和生态产业化，构建绿色经济体系。要加快构建绿色发展政策体系，就必须坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持人与自然和谐共生的基本方针，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的宗旨精神，坚持山水林田湖草是生命共同体的系统思想，坚定用最严格制度最严密法治保护生态环境的决心，坚持共谋全球生态文明建设的大国担当(6)《习近平在全国生态环境保护大会上强调 坚决打好污染防治攻坚战 推动生态文明建设迈上新台阶》，《党建》,2018年第6期，第4-6页。。要深化生态文明建设的体制机制创新，构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。要推动外部环境成本内部化的政策创新，实施绿色认证制度，使绿色、生态成为附加价值的组成部分。要加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

(七)社会政策要体现托底

社会政策是政府和社会为解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的各种法律、条例、措施和办法的总称。新中国成立以来特别是改革开放四十年来，我国制定和实施了一系列社会政策，尤其是党的十八大提出“社会政策要托底”，表明了我国对社会政策本质特征及其重要性的认识提升到了新的高度。随着人民对美好生活期望和追求的提高，对社会政策创新发展提出了新的更高的要求。我国要建立新时代社会政策体系，就必须坚持以人民为中心的发展思想，尽快改变过去分门别类解决民生问题的思路，改革以往部门分割和地方分立的碎片化的社会政策决策和实施体制。要改变社会政策只是被动地去满足穷人的基本需要和被动应对社会问题的状态，采取积极的措施去预防和解决各种经济和社会问题(7)关信平：《当前社会政策的基本目标和本质特征》，《行政管理改革》,2016年第4期，第42-45页。。要坚持与我国国情和经济发展相适应的原则，既要与时俱进地满足困难群体的民生需要，也要注意不能影响经济发展的活力，循序渐进地推进。既要充分发挥市场机制的作用，也要针对市场和社会的不足，发挥政府的干预和弥补作用。按照“社会政策要托底”的要求，针对社会运行各个方面的实际需要，强化社会政策的托底保障功能，既要托民生保障的底，也要托经济发展的底，既要托社会稳定的底，也要托社会公平的底，在更高水平上推动经济社会全面协调发展。要推动社会政策由附属于经济政策的边缘化角色走向社会发展的中心地位，从原有的补缺式、差异式社会政策，转变为适度普惠型社会政策，使社会政策兼具解决社会问题与促进社会公平正义的双重职能，普惠性地增进社会成员福祉(8)李迎生,吕朝华：《社会主要矛盾转变与社会政策创新发展》，《国家行政学院学报》,2018年第1期，第67-73页。。

三、营造宽松的政策执行环境

为加快推进数量型政策向质量型政策转变，确保高质量发展目标的实现，就必须以新发展理念为统领，以竞争政策为基础，加强政策协同，创新体制机制，构建有利于高质量发展政策顺利实施的良好氛围。

(一)强化竞争政策的基础性地位

竞争是市场经济的本质特征，是市场制度的灵魂，公平竞争是市场经济的基本原则，也是市场机制高效运行的重要基础。竞争政策是保护和促进市场公平竞争的政策、法律和监管机制的总和，是更好地发挥政府作用的基本政策，其作用在于为市场在资源配置中起决定性作用提供保障，并依据市场规则、市场价格、市场竞争实现资源高效配置。在推动高质量发展过程中，由于各相关政策的有效实施都有赖于市场功能和竞争机制的健全，因此，必须“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”(9)《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》,2018年12月22日。。所有经济主体包括政府、企业和消费者，都要受到竞争政策的约束，现行的经济政策及法律法规，也都必须经过竞争政策的审查。比如，宏观调控政策作为总量政策，要以公平竞争为前提，遵守竞争政策，对所有经济主体一视同仁；而竞争政策要为宏观经济的健康运行提供公平的竞争环境，为宏观经济政策的有效传导提供可靠保障。创新政策既要为经济主体提供足够的创新激励，保护和鼓励创新，又不能为创新主体提供过多的垄断地位以至于妨碍竞争；竞争政策既要为市场的有效竞争创造氛围，又要为市场主体开展研发和创新提供必要条件，从而为经济的持续增长提供动力。

(二)加强有关政策之间的协同配合

构建并完善与高质量发展相匹配的政策体系，实现既定的政策目标，必须统筹各项政策，把数量型政策与质量型政策相结合，把宏观政策与微观政策相结合，把远期政策与即期政策相结合，加强政策沟通，协调好各项政策之间的关系，形成政策合力，共同推动高质量发展。在产业政策与宏观政策的协调上，宏观政策应符合产业中长期发展需要，合理确定企业的税负水平，为产业转型升级、技术创新、竞争力提升、国际化和可持续发展营造良好环境；产业政策要减少政府对特定产业的直接干预，将产业政策的作用严格限定在确实需要重点发展或解决问题的产业或领域。在产业政策与社会政策、生态环境政策的协调上，社会政策、生态环境政策要考虑产业发展阶段、产业战略目标以及发展实际，产业政策要考虑社会接受度、生态环境承载力，要根据经济、社会、生态统筹发展的要求，建立产业政策与社会政策、生态环境政策的有效协调机制(10)王尔德：《构建与高质量发展相适应的产业政策体系》，《21世纪经济报道》,2018年4月23日。。总之，通过建立健全以宏观、产业政策为基础，以绿色政策为引领，以开放、社会等政策为支撑，各方面政策协同配合、良性互动的政策体系，为提高经济效率、促进社会公平、增强可持续发展提供可靠保障。

(三)运用负面清单制度规范市场和政府行为

构建高质量发展的政策体系，发挥好政策的保障作用，既需要建设高标准的市场经济，又需要规范高效的法治政府，其中的核心问题是处理好政府和市场的关系。负面清单管理制度是一个国家对市场准入管理的一种模式，是实现对市场主体进入市场时的规制。我国的市场准入负面清单制度采取“非禁即入”的管理理念和模式，对于列入市场准入限制的事项，政府必须履行好相应“看门人”角色，根据市场主体的申请依法做好限制准入类事项的审批。对于负面清单中禁止和限制准入类以外的行业、领域、业务等，市场主体皆可依法平等进入，政府部门须出台相关规定对其进行限制。负面清单制度厘清了市场和政府在市场准入中各自应发挥作用的边界，重新塑造了市场和政府的关系。为适应高质量发展的要求，进一步健全市场准入负面清单制度，就必须尽快完善该制度。一是优化清单内容。市场准入负面清单制度，表现形式和作用载体是“清单”，清单所列出的禁止准入类和限制准入类条目，直接决定了市场准入的开放度、透明度、公平性。因此，为保证清单制定过程的科学化和精准化，应按照清单事项的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性原则，适时对清单内容进行“减”“补”“改”，把不符合市场准入负面清单定位的事项删除，把与清单定位相符且现行有效的事项补充进来，对已列入清单但根据改革发展形势需要加严或放松准入的作相应调整，使清单内容处于动态过程。二是完善配套制度。市场准入负面清单制度的实施需要许多措施的配套跟进，尤其是在审批体制、监管机制、准入机制等方面要积极探索。要把准入方式从传统的审批制逐步过渡到主要按条件、按程序准入，改变过去被动监管、运动式监管问题。要做好实行市场准入负面清单制度与法律、法规的衔接，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定，确保市场准入管理措施有法可依(11)郭冠男：《把握市场准入负面清单制度的实践重点》，《 经济日报》,2019年1月3日。。

(四)构建高质量发展的科学评价体系

高质量发展的政策措施制定之后，当务之急是通过构建高质量发展的评价体系，提高政策执行力。一是建立指标体系。经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济政策由数量型政策转向质量型政策，其中最显著的特征是更侧重于通过科技创新、结构升级、可持续发展、扩大开放等方面的作用，增强内生动力，促进经济社会高质量发展。因此，高质量发展阶段的指标体系，要坚持质量第一、效益优先的原则，充分体现创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的价值指向，把质量效率、创新能力、结构动力、区域城乡协调、生态环境建设、对外开放、民生福祉和风险防控等方面的指标作为重点，涵盖总量、增量、结构等多个维度，适时调整个别指标，形成科学判断高质量发展全过程的指标体系。二是完善统计体系。高速增长阶段的统计多以物为主，而高质量发展则应更多关注人的统计，比如对就业失业、消费行为、生态环境、城乡建设、医疗保健、教育养老等的统计(12)任保平，李禹墨：《新时代我国高质量发展评判体系的构建及其转型路径》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版),2018年第3期 ，第105-113页。，加快对数字经济、现代供应链、文化创意等新产业新业态新模式发展情况的统计，加强统计制度的改革与创新，充分利用大数据、互联网、云计算等新兴技术，完善部门统计数据共享机制，全面提升统计能力、数据质量和服务水平。三是加强政绩考核。为了引导地方政府和领导干部树立正确的政绩观，切实破除唯GDP论，就必须建立科学的高质量发展政绩考核体系，既要坚持考核的统一性，又要因地制宜，探索实行差别化与综合性相结合、定量与定性相结合、结果与过程管理相结合的评价方式，按照不同地区的发展定位，完善分类差异化考核机制，实行分类评价，充分发挥高质量发展的指挥棒作用。

(五)建立正向引导和反向约束的激励机制

正向引导和反向约束作为激励机制的两个方面，前者以物质和精神奖励的方式，对行为主体进行正面强化，后者通过批评、处罚、淘汰等强制性的方式，杜绝某类行为的发生，两者有机配合使用，能起到事半功倍的作用。在制定和实施高质量发展政策体系中，要广泛采取正向引导和反向约束相结合的方式，以正面导向催生内在动力，以问责督查划明底线，促进高质量发展取得更好的效果。比如，加强生态环境保护，打赢污染防治攻坚战，是实现高质量发展的重要内容。长期以来，由于生态环境作为一种公共资源，被竞争性地过度使用或侵占现象十分严重，在此领域产生了“公地悲剧”。为加强生态环境的保护和治理，从正向引导上，应通过加大对清洁生产、节能减排、节地节水项目和企业的奖励力度，促进企业改善生产方式，提高生产效能，降低环境压力，形成支持绿色发展的利益导向机制；从反向约束上，应通过增加高能耗、高污染等产品的税负，提高企业污染成本，倒逼企业改进生产工艺，减少污染排放，形成对污染企业的有效约束。通过正反两个方面的激励作用，尽快形成适应高质量发展的生产方式和生活方式，促进人与自然和谐共生。