新形势下我国水库大坝安全管理问题与对策

陈生水

（南京水利科学研究院，210024，南京）

一、概 述

水库大坝不仅在防洪保安全、保障水资源有效供给、服务经济社会发展等方面发挥着越来越重要的作用，其安全也是国家水安全和公共安全的重要组成部分，历来受到党和政府的高度重视。 党的十八大以来，习近平总书记多次就水库大坝安全作出重要批示，要求加强水库大坝隐患排查，确保水库大坝安全运行。 水利部党组更是将水库大坝安全作为头等大事来抓，多年来通过全面落实大坝安全责任制，建立健全水库大坝安全管理法规制度和技术标准体系，大力推动水管体制改革， 大规模开展病险水库除险加固工程建设， 强化水库大坝安全监管等一系列扎实有效工作，我国水库大坝已由经济社会发展的瓶颈制约转变为经济社会高质量发展的有力支撑，安全状况得到根本性改善，管理水平得到大幅度提升。 但面对新形势，我国水库大坝安全运行管理仍存在突出短板， 面临一系列挑战。

二、新形势下我国水库大坝安全管理面临的问题和挑战

根据第一次全国水利普查（2010—2012 年）、全国大型水库水电站大坝安全调研（2012—2014 年）、全国水库大坝安全监测调研（2016 年）、全国大坝安全隐患排查（2017—2018年）、 全国小型水库安全运行监督检查（2018、2019 年）掌握的资料，按照新形势新要求，我国水库大坝在安全管理理念、安全管理能力、技术保障能力等方面仍然存在不少突出短板。

1.统筹工程安全、公共安全、生态安全的水库大坝系统安全理念尚未形成

水库大坝安全理念和内涵是一个随着经济社会发展而不断拓展和丰富完善的过程。 1987 年国际大坝委员会（ICOLD）发布了《大坝安全指南》，将水库大坝安全定义为表征大坝工程性态的一种范围， 在这个范围内， 大坝不发生破坏和溃决。 反之， 如果一座大坝没有出现破坏和溃决等状态，大坝安全就得到实现。显然， 这个定义强调的是大坝工程安全。 20 世纪90 年代以来，水库大坝安全内涵不断拓展和丰富。 1994年澳大利亚国家大坝委员会（ANCOLD）发布《大坝安全管理指南》，取代1976 年发布的《大坝运行、维护和监测指南》，其中最重要的一个原因就是 “大坝溃决常常是一场毁灭性的灾难， 可能导致下游生命和经济损失以及环境破坏， 并使业主遭受难以承受的财产和收益损失”，水库大坝安全的内涵已拓展到公众生命和环境。 加拿大大坝协会(CDA)1999年发布了《大坝安全导则》，该导则定义安全的大坝：“不会将不可接受的风险强加给公众和财产， 能够满足政府、 工程安全和公众安全准则的大坝”。 与 1987 年 ICOLD 主要聚焦于工程安全的定义相比， 该定义已经增加了政府、公共安全、不可接受风险等重要对象和理念。 2002 年世界银行（WB）发布《大坝安全法律框架比较研究报告》，将大坝安全定义为 “不存在影响大坝建筑物和附属建筑物安全运行， 以及对公众生命、健康、财产及大坝周边环境可能造成危害的各种因素”，明确大坝安全内涵包括公共安全、 生态环境。2014 年美国陆军工程师团（USACE）发布 《大坝安全—政策与过程》，认为水库大坝安全不仅包括工程安全、公共安全、生态（环境）安全，还包括保障大坝安全的工程和非工程措施，进一步丰富了大坝安全内涵，形成了系统安全理念。 但是，我国水库大坝安全管理目前仍主要聚焦于工程安全， 系统大坝安全理念尚未形成，“重事后抢护、轻事前预防”的思想尚未得到根本扭转，制度化、规范化、 标准化管理要求仍存在很大差距，非工程措施建设仍然滞后。

2.现有水库管理体制和机制与新形势下水库大坝制度化、规范化、标准化的管理要求不相适应

目前发达国家普遍按照系统风险的理念建立了水库大坝风险等级（主要是溃坝后果）的确定方法，并据此来对大坝进行分类，确定大坝安全标准和运行管理制度。 而我国现行以水库库容为主的水库大坝工程等级分类方法和运行管理标准，以及片面考虑工程本身安全的病险等级确定方法， 未充分考虑溃坝后果的影响，加上水管体制改革尚未真正到位和彻底，职能清晰、权责明确的管理体制，管理科学、经营规范的运行机制，市场化、专业化和社会化的维修养护体系尚未形成，导致高风险的小型水库大坝安全标准和运行管理标准偏低，管理工作不到位，成为防洪保安体系的“心腹大患、第一风险”。

3.水库大坝除险加固长效机制、决策机制、技术标准、病险诊断技术仍存在明显短板

我国水库大坝建设先天不足，病险多而复杂， 除险加固任务繁重。1999 年以来，中央和地方政府投入数千亿元资金加固了数万座病险水库，但部分水库加固后仍未脱险， 少数水库甚至在加固过程中或加固后溃坝或出现重大险情。 究其原因：一是现行病险水库除险加固决策机制不尽科学， 不能确保高风险水库大坝优先得到加固处理； 二是病险水库除险加固长效机制尚未建立， 运动式加固导致前期工作质量不高，相关资源支撑能力不足， 难以保证除险加固效果； 三是除险加固采用新建工程技术标准， 导致部分先天工程质量缺陷和隐蔽工程安全隐患难以根治； 四是水库大坝病险问题复杂， 现有病险诊断技术仍存在突出短板， 对于一些复杂的安全隐患难以发现和准确定位。

4.水库大坝的功能、调度运用方式、管理模式和安全管理标准等未根据其运行环境变化进行及时调整

我国大规模的水库大坝建设是在20 世纪50—70 年代，防洪和灌溉是当时修建水库大坝的主要目的。经过数十年的发展， 特别是改革开放以来， 我国经济社会已经发生了巨大变化， 城镇化率从 1949 年的10.6%提高到现今超过60%，绿色发展、生态文明建设成为国家战略，社会主要矛盾和治水主要矛盾均已发生深刻变化， 有必要根据水库大坝运行环境变化，对其功能、调度运用方式、 运行管理模式和安全管理标准甚至水库大坝的空间布局及时进行调整， 以更好适应经济社会发展对水库大坝安全和运行管理的更高标准和要求。

5.水库大坝应急管理水平与技术能力有待提高

近年， 极端暴雨、 特大洪水、地震、地质灾害、异常干旱、超强台风等极端事件出现的频度和强度有所增加，加上非法超蓄、流域下垫面变化、疏于管理等人为因素影响，每年仍有少数水库出险甚至溃坝，造成重大损失和不良社会影响，反映当前应对水库大坝突发事件的水平和能力仍显不足。

一是突发事件的预见能力不足，水情和工情的监测设施不完善、预报精度不高、预警标准缺失，巡视检查和安全监测制度未严格执行。 二是突发事件应急预案的科学性和实用性不足，更新不及时，宣传培训不到位，有效性和可操作性差，大部分应急预案未能真正发挥科学指导水库大坝突发事件应急处置的作用。 三是水库主管部门、管理人员和公众风险意识淡薄，不能合理防范和规避风险。 四是应急避险设施建设和应急准备不足，影响工程抢险效果和人员转移效率。 五是高坝大库的深水隐患、深埋裂缝探测和修复技术等存在明显短板，绝大部分已投入运行的高坝大库缺少应急放空设施，安全保障能力明显不足，潜在风险大。

三、对策措施

新形势下水库大坝安全运行管理工作重心应转到 “水利工程补短板、水利行业强监管”上来，从侧重工程建设向运行管理、风险防控、功能提升、环境保护等方向转变，从传统的侧重工程安全向统筹工程安全、公共安全、生态安全的系统安全理念转变，进一步提升水库大坝安全管理水平和技术保障能力，守住水库大坝安全的底线，确保“设防标准内不出意外、超设防标准不打乱仗”。

1.大力倡导统筹考虑工程安全、公共安全、生态安全的水库大坝系统安全理念，加快建立与系统安全理念相适应的水库大坝风险等级确定方法和运行管理制度

一是改变现行片面强调工程本身安全的水库大坝安全管理理念，尽快与国际上先进的水库大坝安全管理理念接轨， 形成统筹考虑工程安全、公共安全、生态安全的水库大坝系统安全理念。

二是加快建立与系统安全理念相适应的水库大坝风险等级确定方法。 更加关注“小库高坝、头顶库”的安全风险，在保持现有标准体系完整性的前提下，科学确定水库大坝风险等级，完善水库大坝病险标准和安全管理标准。

三是借鉴国际经验，按照水库大坝风险等级确定其安全运行管理制度，实现对不同风险等级水库大坝的差别化管理，确保有限资源得到高效利用，高风险水库大坝得到重点关注和及时处置。

2.深化水管体制改革，创新水库大坝管理模式，全面提升水库大坝工程管理的专业化和标准化水平

一是深化水管体制改革，将水库大坝安全管理责任从政府全面负责，逐步转变为水库所有者（业主）或受益者负责安全、政府负责监督的管理模式。

二是借鉴部分发达国家水库大坝管理经验，对水库大坝采用区域集中管理、组合式资产管理、购买第三方专业公司服务等管理模式。

三是充分发挥中央预算内水工程管护补助经费对地方资金投入的撬动作用，确保公益性水库大坝管护经费得到长效足额保障。

四是完善水库大坝安全管理基础设施，加大水库大坝运行管理人员政策法规和专业技术培训，全面提升水库大坝的安全管理能力和水平。

3.加快构建水库大坝除险加固长效机制，根据水库大坝运行环境和功能变化调整其调度运用方式、管理模式和安全管理标准

一是要遵循水库大坝病险发生和发展规律，将除险加固作为其安全管理的经常性工作，加快构建水库大坝运行维护与除险加固长效机制。

二是应将水库大坝降等与报废作为除险加固、消除工程隐患的重要组成部分，对效益不明显的病险水库及时进行降等， 对功能基本丧失、没有明确受益对象、病险严重的水库大坝及时进行报废。

三是要适时对水库大坝的运行环境和功能进行评估，根据其运行环境和功能变化， 对其调度运用方式、管理模式和安全管理标准及时进行调整， 全面提升水库大坝的制度化、规范化和标准化水平。

4.加强应对水库大坝突发事件的工程和非工程措施建设，全面提升突发事件应急管理能力和水平

一是要完善水库大坝风险区规划与相关标准，加大应对水库大坝突发事件的应急避险设施建设力度，特别是高坝大库安全高效的应急放空设施建设。

二是要提高应急预案的科学性，并根据水库大坝的运行环境变化适时进行更新，确保应急预案能真正发挥科学指导水库大坝突发事件应急处置的作用。

三是要加强宣传、培训和应急演练，增强公众的水库大坝风险意识和应急避险能力。

5.加大水库大坝安全保障核心技术、装备和相关标准研发力度，为保障水库大坝安全提供坚实科技支撑

一是完善水库大坝水雨情、工情监测设施，加大水雨情、工情高精度监测预报理论、技术、装备研发力度，科学制定预警标准，进一步提升水库大坝风险的预见能力。

二是攻克水库大坝深埋、 深水、长距离等复杂隐患精准探测技术和装备等难题，提升水库大坝复杂安全隐患的发现能力；完善推广水库大坝智能巡检系统，进一步提升发现水库大坝安全隐患的时效和精度。

三是加大坝下埋涵等隐蔽工程、接触渗漏、坝基管涌、深水缺陷等复杂险情应急处置技术、材料、装备和施工工艺的研发力度， 进一步提升水库大坝复杂险情（深埋、深水、高水头、大流速、长距离）的处置能力。

四是攻克高坝大库溃决机理与过程、梯级水库群溃坝洪水演进规律模拟方法和预测预报理论等核心技术难题，加快高坝大库安全高效放空技术和设施研发，制定相关设计规范和运行标准，提升高坝大库安全保障能力。