大运河河道水系治理管护思路与对策

李原园，黄火键，杨晓茹，张宜清，邢子强，姜大川

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

一、大运河水系特征与功能

大运河开掘于公元前5 世纪的春秋时期，已有2 500 多年历史。隋唐时期在疏浚既有河道基础上建成以洛阳为中心的隋唐大运河；元朝时期通过通济渠、永济渠裁弯取直和开凿会通河、通惠河，形成京杭大运河骨架；明清时期京杭大运河逐渐成为南北水运主干线。 新中国成立后通过江河整治、归顺河系，大运河成为纵贯我国东部沿海地区的水运主通道，也是世界上最繁忙的运输航道之一。

大运河以水为魂、以河为脉，在两千多年发展过程中形成以北京为目的地的京杭大运河和以洛阳、开封为中心的隋唐大运河以及浙东运河，京杭大运河包括通惠河、北运河、南运河、会通河、中运河、淮扬运河、江南运河7 个河段；隋唐大运河包括永济渠、通济渠。

1.水系分布特征

（1）地理空间跨度大

大运河全长3 200 多 km， 跨越10 个纬度2 个气候带，纵贯我国东部平原，地跨北京、天津、河北、山东、河南、安徽、江苏和浙江 8 个省（直辖市），沿线地形差别大，气候变化明显， 多年平均年降水量从500 mm 到1 400 mm， 是世界上跨越纬度区最多和最长的运河之一。

（2）沟通众多河湖水系

大运河贯穿南北，连通海河、黄河、淮河、 长江和钱塘江五大自然水系，串联高邮湖、洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖等湖泊，通过千百年来人工干预和调控，开凿和疏浚多个自然河段，连接了原有河道、湖泊、洼地人工水运渠道，是沟通我国南北水系的重要通道。

（3）文化遗产资源丰富

大运河是世界水利工程史上的伟大创造，汇聚了古代众多先进水利思想与水工技艺精华， 沿线各类水工遗存、运河故道、名城古镇等物质文化遗产超过1 200 项，已列入世界文化遗产的河道遗产、水工遗存、附属遗存及相关遗产共85 处。 大运河是沿岸沧州、聊城、济宁、徐州、淮安、扬州等城市的母亲河，形成京津、燕赵、齐鲁、中原、淮阳、 吴越等地域文化以及多种文化形态， 凝聚着中华文明数千年灿烂文化，是传承中华历史文化的重要载体。

（4）经济地位重要

大运河纵贯我国东部平原6 个省和2 个直辖市，沿线地区以占全国不足1/10 土地承载了超全国 1/3 人口， 贡献了全国近一半经济总量，是我国经济社会最发达、发展动力最强劲区域之一。 虽经几千年来朝代交替和历史变迁，大运河作为各个时代政治、经济、文化大动脉的地位一直保持至今，把中华民族追求统一富强文明的精神有机汇聚在一起，始终是连接我国政治经济中心的重要纽带。

2.功能与作用

大运河经过两千多年的发展演变，经历了军事时代、漕运时代，既是沟通南北航运的重要通道，又是跨流域行洪排涝骨干河道，同时还承担着南水北调输水任务，除具有文化传承功能外，还发挥着防洪排涝、供水灌溉、内河航运、生态景观等多种功能。

（1）防洪排涝功能

大运河纵贯大江大河中下游平原地区，防洪排涝是其主要功能。 多个河段承担城市防洪排涝功能，黄河以南段沿途与平原河网诸水系交汇，承载淮河、太湖流域腹地的防洪排涝功能， 不仅保障着运河自身安全，还保障着沿线主要城市、重点区域及文化遗产的保护任务。

（2）输水供水功能

大运河部分河段承担了南水北调东线调水输水任务， 在构建我国“四横三纵、南北调配、东西互济”水资源配置格局中发挥了重要作用，南水北调东线一期工程1 156 km 输水线路中， 利用大运河河道750 km，二期工程也规划利用南运河等部分河道输水。 此外大运河部分河段还承担着区域性调水或应急调水任务，如江苏省江水北调、浙东引水、引黄济津等。

（3）内河航运功能

水运是大运河重要功能之一，其中山东东平湖以南的京杭大运河，通航河段长1 050 km， 是我国仅次于长江的“黄金水道”。黄河以南除江南运河浙江段及浙东运河外， 其他河段为Ⅱ～Ⅲ级航道。黄河以北段自20 世纪70 年代后逐渐断航，仅有部分河段保留旅游通航，北运河北关闸至甘棠橡胶坝和天津部分河段为季节性旅游通航。

（4）生态景观功能

悠久的大运河漕运历史形成了以大运河为核心的文化带，如北京城市水系格局就是在元代郭守敬开辟通惠河的基础上形成。 江苏苏州、扬州和浙江杭州、绍兴等都是依托大运河成为富有江南水乡韵味的典型城市代表。 随着大运河成为世界文化遗产，通州大运河森林公园、北运河郊野公园、江都水利枢纽、邵伯湖等水利风景区以及运河博物馆等文化遗址宣传展馆相继建成，大运河的生态和文化功能日益凸显。

二、大运河治理管护现状

习近平总书记指出， 大运河是祖先留给我们的宝贵遗产， 是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好，为大运河治理管护指明了方向。 2019 年2 月中办、国办印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》（以下简称 《纲要》）， 要求以建设大运河文化带为核心，打造璀璨文化带、绿色生态带、缤纷旅游带，延续壮美运河的千年神韵，使之成为新时代宣传中国形象、 展示中华文明、彰显文化自信的亮丽名片，并提出围绕大运河不同河段的功能定位，统筹兼顾，合理布局，加快推进河道水系治理管护，重塑大运河“有水的河”现实载体，明确了大运河河道水系治理管护总体思路。 2019 年12 月中办、国办印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，大运河进入国家文化公园重点建设行列， 为建设国家文化公园、 打造大运河成为中华文化重要标志， 开展河道水系治理管护提出了具体要求。近年，沿线各省市和国家有关部门围绕大运河保护与利用开展了大量工作，取得了明显成效，但面对保护好、传承好、利用好大运河的新形势新要求， 大运河河道水系系统治理和管护仍显不足。

一是黄河以北段水资源严重短缺，导致部分河段断流。 大运河黄河以北段所在的华北地区是全国水资源最紧缺的地区之一，随着经济社会快速发展、 城镇化水平不断提高，区域用水量逐步增长，水资源开发利用严重超载，导致华北地区地下水严重超采，形成多个地下水位降落漏斗，北运河、南运河等河道长期断流，卫河、卫运河等河道呈现季节性断流甚至长期干涸， 即使南水北调中线和东线一期工程通水后，仍不能填补亏空。

二是防洪排涝体系尚不完善，存在突出薄弱环节。 大运河所经海河、黄河、淮河、太湖流域是我国洪涝灾害频发并发地区，为根治水患，国家不断加大流域防洪排涝治理力度，大部分河段达到规划确定的防洪排涝标准，但仍存在突出薄弱环节，黄河以北段普遍存在河道淤积、堤防不达标、行洪能力不足等问题；黄河至长江段沿线地势低洼、 排水条件差，区域防洪排涝能力不足；长江以南段由于沿线城市大包围和圩区建设条件发生变化，汛期大量洪涝水排入运河，导致运河水位过高， 亟须扩大运河洪涝水外排出路，缓解运河防洪压力。

三是水域岸线保护不足， 影响运河功能发挥。为加强河湖管理与保护，水利部统一部署开展了全国河湖 “清四乱”专项行动，大运河沿线各省市对管辖范围内的运河“四乱”问题进行了集中清理整治，运河面貌明显改善。随着大运河沿线城镇化进程加快， 部分河段存在岸线无序开发、 侵占河湖水域问题。部分河段非法采砂时有发生，影响行洪、输水、通航等功能发挥，对大运河文化遗产保护造成一定威胁。

四是水体污染负荷较重，水资源保护压力大。 近年，沿线各省市不断加强大运河水资源保护和水生态环境治理，取得了良好效果。 但是，大运河黄河以北部分河段曾作为排污纳污河道， 村镇段河道部分被垃圾侵占，水环境容量大大降低；黄河至长江河段沿线湖泊较多，南四湖湖内围网和湖岸围圩养殖，使得水体不同程度富营养化； 长江以南段两岸工厂、企业集聚， 部分企业污水排入河道，入河污染量大。

五是航运体系尚不健全，绿色发展水平有待提升。 大运河黄河以南段通航水平不断提升，货运规模快速增长，在完善我国综合交通体系，发挥内河水运经济与绿色环保优势等方面发挥了重要作用，但存在局部航道不达标、 部分桥梁通航净空不足、部分船闸通过能力趋于饱和、港口专业化集约化程度不高等问题，黄河以北大部分河段目前处于断航状态，航运效能及服务水平有待进一步提升。

六是治理管护职责不明晰，管理协调机制待提升。 除部分省界河段由流域机构直接管理外，大运河河道实行属地管理， 建立了水利、 交通、文物、 旅游等多部门参与的管理体制。由于跨地区、跨部门，大运河管理长期以来存在区域分割、部门职责交叉等问题，亟须在国家层面建立协调机制，统筹协调大运河防洪、供水、遗产保护、通航、生态等功能。

三、大运河治理管护思路

按照习近平总书记关于保护好、传承好、利用好大运河的指示要求和国家文化公园建设总体部署， 遵照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，以不同河段的功能定位为导向， 以改善河道水资源条件、完善防洪排涝保障功能、促进岸线保护和服务提升、 强化大运河管护为主要任务， 恢复和提升大运河防洪排涝、输水供水、内河航运、生态景观、文化传承等各项功能，把千年运河打造成“流动的河、安全的河、美丽的河、智慧的河”，让大运河成为造福人民的“幸福运河”。 大运河河道水系治理管护亟须结合新形势新挑战，立足保护好、传承好、利用好大运河的高度，按照生态文明理念，坚持人水和谐、绿色发展，坚持节水优先、量水而行，坚持因地制宜、分段施策，坚持统筹兼顾、综合平衡，坚持改革创新、协调联动，并统筹好以下方面关系。

1.处理好保护传承利用的关系

河道水系治理管护工作应坚持共抓大保护、不搞大开发，既要保护好大运河及其设施与水文化遗产，又要发扬光大和传承运河综合功能，同时还要提升大运河河道水系的利用水平。

2.处理好需要与可能的关系

既要考虑绿色生态廊道建设和适宜河段实现旅游通航对水资源的需求， 又要充分考虑水资源条件，统筹区域水资源配置的可行性；既要提升防洪除涝安全标准， 也要尊重自然，合理安排洪水出路；既要有序推进水生态环境保护修复治理，又要加强对河道水域岸线的管控。

3.处理好“四水”统筹治理

强化水资源水环境承载能力刚性约束，既要考虑节水、配水、输水、调水与水生态环境改善、航运功能提升的关系，也要考虑水环境治理保护与清洁水资源供给的关系，还要处理好防洪排涝与水资源配置、水资源与水生态保护的关系。

4.处理好治理与管控的关系

治理与管护是做好大运河水文章两个重要手段，也体现“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的要求，治理与管护应并重，以治理保障大运河功能牢靠，以管控实现大运河长效运行。

四、大运河治理管护重点及对策建议

1.治理管护重点

①改善河道水系资源条件，把大运河建成“流动长河”。 面对黄河以北地区水资源紧缺的形势，针对大运河不同河段水资源条件及用水需求，紧密衔接京津冀协同发展、雄安新区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略要求， 落实以水定需、量水而行，把水资源作为最大刚性约束，强化大运河沿线地区水资源节约集约利用， 加强取用水总量控制， 加快沿线地下水超采综合治理，以本地水资源、 城镇再生水等为主，以南水北调、引黄等工程调水为适当补充，优化配置水资源，积极推进南水北调东线二期工程建设，力争实现大运河正常来水年份全线有水。

②完善防洪排涝保障功能，把大运河建成“安全长河”。 为确保大运河防洪安全，需要以保障大运河及沿线城镇和重点文化遗产点安全为核心，依托大运河所在流域及区域防洪减灾体系， 以大运河河道整治为重点，统筹协调防洪与输水、航运，河道整治与文化遗产保护等关系，通过优化防洪排涝布局、完善防洪排涝工程体系、强化洪水风险管理，对大运河及与其有水力联系的河道进行综合整治，全面提升防洪减灾能力。

③加强水生态保护与修复， 把大运河建成“美丽长河”。 为保护好大运河水生态环境，需要以强化南水北调输水通道水源保护、保障河湖生态需水、沿运重点河湖生态保护与修复为重点， 改善大运河水生态环境状况，保护和恢复大运河河湖基本形态，恢复大运河绿色生机，提升大运河水生态服务功能，构建贯通南北的绿色生态廊道。

④促进岸线保护和服务提升，把大运河建成“生态长河”。 管好大运河“盛水的盆” 需要严格大运河水域岸线空间管控，明确岸线功能分区和管控要求， 规范运河岸线开发利用，严格采砂管理，推进水利基础设施网络建设，强化水利工程维修养护，加强水利遗产保护与利用，着力恢复河道干净、整洁的面貌，使驳岸成为大运河文化生态系统的重要组成部分。

⑤提升航运效能及服务水平，促进航运绿色发展。 为进一步促进大运河航运绿色发展，需要以稳妥推进京杭大运河黄河以北段适宜河段通航、黄河以南段及浙东运河航运提质升级、 隋唐大运河适宜河段旅游通航为重点，通过航道达标治理、港口提质升级、发展绿色船舶等手段，全面提升航运效能及服务水平。

⑥创新水管理体制机制，把大运河建成“智慧长河”。 为进一步完善大运河河道水系管护协调联动机制，需要以河长制湖长制为依托，以落实最严格水资源管理制度为抓手，以实施河道水系智能管护为手段，以强化水安全风险防控为底线，加快构建协调联动、智慧管控、监测预警、应急响应于一体的大运河河道水系管护机制。

2.政策建议

（1）加快推进南水北调后续工程建设

山东、 河南两省黄河用水指标已全部分配并许可，只依靠本地水，大运河黄河以北段将难以满足《纲要》提出的全线有水及水生态保护修复的目标，必须依靠外调水。 建议在充分发挥南水北调东线一期工程供水能力的基础上， 加快实施东线一期北延应急供水工程，合理调度引江水、引黄水和当地水资源， 加快南水北调东线二期工程建设。

（2）深入推行河长制湖长制

推进各级河长湖长从 “有名”到“有实”，明确大运河沿线河湖的河长及职责，督查河长制实施情况和河长履职情况。 编制大运河“一河一策”治理方案和行动计划，明确在水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面任务，提出细化实施计划和管理保护措施。 建立大运河串联湖泊以省、市党政领导负责制为核心的湖长制责任体系，落实管护人员、经费及考核机制， 构建湖泊管护长效机制，建立跨行政湖长协调机制。

（3）加快大运河水法规政策制度体系建设

加快大运河水法规建设， 建议制订出台大运河水利法规文件，沿线省市政府完善地方大运河保护、管理的地方性法律法规，实现大运河水治理的制度化、规范化、程序化。建立大运河统一执法机构，借鉴苏伊士运河、巴拿马运河、法国米迪运河等管理经验，统筹大运河沿线水政执法力量， 以沿岸违法排污、岸线侵占、“黑码头”、 非法采砂等作为执法重点，组织开展跨省、市和跨部门的联合执法活动，保持大运河沿线违法行为高压严打态势。 加强沿线省市级主管部门对管辖地区行政执法工作的指导和检查， 建立水事纠纷和涉水违法案件的挂牌督办和通报制度。

（4）借助新技术打造“智慧运河”

充分运用物联网、云计算、大数据等新技术，构建大运河沿线统一监控网络平台，建设各层级、各专业和相关行业的大数据，以及建立业务支撑、决策支持、公共服务支持的大系统，建设“智慧运河”，加强感知能力，拓展网络覆盖范围和支撑能力，推进信息共享，不断提高大运河治水管水科学化决策水平。