立足生态优先绿色发展科学编制内蒙古水安全保障规划

赵长青

（内蒙古自治区水利厅，010020，呼和浩特）

水是生命之源、生产之要、生态之基。 水利事业不仅事关民生福祉、经济发展、社会进步，而且事关全面建成小康社会、 实现高质量永续发展。 内蒙古自治区目前依然面临着水资源短缺、水环境恶化、水生态退化等诸多问题， 有效解决这些问题、推进水利事业持续健康发展，是一项十分迫切的任务。 要从根本上解决这些问题，既要着眼当下，又要谋划长远。

2020 年是“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划谋篇布局之年。 实现内蒙古水利绿色发展，要坚守发展战略定力，在水安全保障规划中突出生态优先、绿色发展思路。

一、坚持问题导向，把准水利安全保障短板

多年来， 内蒙古自治区水利系统认真贯彻党中央、 国务院和自治区党委、政府的决策部署，按照新时期水利工作思路认真落实各项改革发展任务， 在构建水安全生态体系方面成效显著， 主要体现在防汛抗旱减灾取得重大胜利、重大水利工程加快实施、民生水利发展有序推进、 水生态文明建设不断加强、 全面建立了河长制湖长制，重点领域水利改革取得积极进展、行业管理能力明显提升， 水利在自治区经济社会发展和人民生活改善中发挥了重要作用。但与生态优先、绿色发展要求相比，差距和不足仍十分明显。

1.水资源匮乏问题依然十分严重

内蒙古自治区大部分地处干旱、半干旱地区，水资源短缺且时空分布不均，年际变化大。 内蒙古地跨黄河、辽河、嫩江、海滦河、额尔古纳河和内陆河流域，不同流域水资源状况差别很大。 虽然人均水资源占有量达到了全国平均水平，但水资源分布极不均衡且与人口、 经济布局不相匹配，呈现从东到西大幅度递减趋势：人口占全区18%、耕地占全区28%的松花江流域水资源量占到全区67%； 人口、耕地较多的辽河流域、 黄河流域，人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/2、1/3，耕地亩均水资源占有量仅有 149 m3、100 m3，均不到全国平均水平的1/10。 另外受气候变化和人类活动影响， 近年地下水资源衰减严重，更加剧了水资源短缺情势，水资源供需矛盾突出已成为内蒙古自治区高质量发展的重要瓶颈。

2.水生态环境恶化问题突出

内蒙古自治区近年水生态环境状况虽持续改善， 出现稳中向好趋势，呼伦湖、岱海、乌梁素海等重要湖泊“十三五”期间加快了生态环境综合治理，但治理和保护成效仍需进一步巩固。 达里湖、居延海、哈素海等重要湖泊水生态空间保护、河湖生态环境用水保障、水质改善和生物多样性保护等面临着严峻挑战。 西辽河流域受自然降雨减少、流域下垫面条件改变和山丘区大量发展地下水灌溉等自然及人类活动双重影响，水资源开发利用超出承载能力，导致河道断流时长明显增加、 断流情况明显加重，甚至上中游也出现断流。 通辽市境内河道常年干涸，流域内多座水库水位降至死水位以下，部分水库多年未能蓄水，水生态环境治理任重道远。

3.水工程建设存在明显短板

通过多年的建设，内蒙古自治区干流防洪工程体系初具规模并不断完善，但由于治理河段长、任务重、资金有限，大江大河特别是黄河洪水持续时间长、凌汛频发，对工程造成破坏并淤积河道，水旱灾害防御依然是一项长期而艰巨的工作。 中小河流治理方面，由于内蒙古河流众多，治理任务重和工程后续管护不足，治理任务依然十分繁重。 水资源配置方面，自治区资源性缺水和工程性缺水并存，由于跨度大、工程投资高，大规模长距离引调水工程建设滞后，水资源配置短板突显。 水土保持方面，虽然经过长期不懈的水土保持综合治理，多数地区水土流失状况已显著好转，但易发生水土流失的天然本底条件及总体生态环境退化的客观现实，决定了内蒙古自治区水土保持工作任重道远。 农村牧区安全饮水方面，虽然目前全区基本解决农村饮水安全问题，但部分地区水质仍然未达到标准，苦咸水问题尚未彻底解决，供水设施维修养护十分关键。

4.管水治水思路不宽、创新不够

内蒙古水资源集约节约利用水平有待进一步提高， 需要强化水资源刚性约束，大力提高用水效率，优化用水结构。特别是农业用水比重居高不下，地下水灌溉面积快速增长， 井灌区区域性超采严重， 地下水资源承载能力已经无法支撑现有农业灌溉规模，农业用水管理亟待加强。 受自然禀赋条件限制、 不合理开发利用以及气候变化等影响，部分流域区域生活、生产和生态用水矛盾仍然突出， 河湖生态流量难以保障，河流断流、湖泊萎缩、生物多样性受损、生态服务功能下降等问题依然严峻。水利投资多年来以政府单一投资为主， 社会资金参与较少，资金管理体制机制不完善，需要不断拓宽思路、创新途径。

二、坚持目标导向，立足生态优先绿色发展科学编制水利发展规划

习近平总书记在考察内蒙古和参加内蒙古代表团审议时多次强调要保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度， 打好污染防治攻坚战，守护好祖国北疆这道亮丽风景线。 这为内蒙古推动绿色发展、高质量发展指明了前进方向，为编制“十四五”水安全保障规划提供了基本遵循。

一是要保持生态优先、绿色发展战略定力，将“绿色水利”作为自治区水利改革发展“十四五”规划的主线，坚持从生态文明建设高度，牢固树立绿水青山就是金山银山发展理念，始终把生态环境保护放在优先考虑位置，按照系统工程思路，全方位、全地域、全过程开展水生态文明建设。

二是要秉持量水而行、以水定需原则， 处理好水与社会经济发展关系、与其他生态要素的关系和与政府及市场间的关系，严格水资源承载能力刚性约束，强化需求管理，以水定需、量水而行、因水施策，扼制不合理用水需求，通过水资源的有序调配带动经济社会合理、均衡布局，推动形成绿色生活方式和发展方式，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，充分发挥生态屏障功能。

三是要坚持三水共治、综合治理思路，严守水资源水环境水生态红线，加强水资源节约、水环境保护和水生态修复，综合施策、精准发力，助力绿色内蒙古建设。 水害防治要探寻各种自然灾害间的内在规律，采取综合措施，力求从根本上解决，而不限于一时、局部的效果。 水资源利用要考虑各部门用水需要和特点， 相辅相成、相互结合，充分发挥水利工程和水资源的综合效益，变水害为水利。

四是坚持统筹兼顾、系统治理方法。 处理好水利建设和国土整治全局的关系， 使水利建设和其他建设密切结合、扬长避短，用最小投资取得最大社会效益和经济效益；处理好上下游、左右岸、各地区、各部门关系，最大限度地协调解决矛盾；处理好需要与可能、近期与远景关系，有重点地解决当前最迫切的问题；处理好干支流治理与面上治理关系、主体工程与配套工程关系，充分发挥工程应有效果；处理好水资源利用与水资源保护的关系，做到既能充分利用水土资源又能保护和建立良好的生态环境。

三、坚持结果导向，为绿色发展、高质量发展提供支撑保障

自治区“十四五”水安全保障规划要为自治区生态优先、 绿色发展、高质量发展提供支撑，为构筑祖国北方重要生态安全屏障、建设北疆亮丽风景线提供保障。

1.加强水生态水环境保护修复与治理

一是加强河湖生态流量确定和保障工作。 “十四五”期间要坚持以维护河湖生态系统功能为目标，科学确定生态流量， 严格生态流量管理，强化生态流量监测预警，加快建立目标合理、责任明确、保障有力、监管有效的河湖生态流量确定和保障体系，加快解决水生态损害突出问题，不断改善河湖生态环境。 二是修复改善草原生态， 对现有草原水库进行摸底调查，研究调整和完善草原水库生态功能，重点发挥防洪和生态作用，丰水期分洪蓄水，枯水期通过自然渗漏或下泄库水滋养草场；科学论证草原水库可行性和必要性，严格限制批准新建草原水库。 三是继续加强水土保持治理，抓好淤地坝建设管护，重点推进黄河十大孔兑治理及黄河多沙粗砂区集中来源区治理，实施一批拦沙换水工程、河湖连通工程，配合有关部门推进水污染防治，努力使黄河水更清。 四是强化乌梁素海、岱海、呼伦湖、达里诺尔湖等重点湖泊水污染防治和水生态修复，通过补水、节水等综合措施，努力恢复湖泊生态功能。

2.强化水资源节约集约利用

一是加强节水，提高水资源利用率。 推进加强农业节水增效，加快重点大中型灌区配套建设与现代化改造；加强工业节水减排，对超过取用水定额标准的企业限期实施节水改造；加强城镇节水降损，推进节水城市建设，提高污水处理率与再生水利用水平，城镇生态景观、工业生产、城市绿化等优先使用再生水。 二是大力提高用水效率，优化用水结构，将有限水资源用到高质量发展产业项目上。 实施水资源总量和用途管制，严守三条红线， 优先保证生活用水，将再生水、疏干水、雨水等非常规水源纳入水资源统一配置，确保生态基本需水； 持续推进地下水超采治理，全面完成地下水超采区治理任务。 三是实行以水定需、量水而行，突出抓好农业用水，优化草、林、田布局，科学调整种植结构，合理确定粮食生产目标，以水定粮，下大力气压减农业用水，在水资源短缺尤其是地下水超载地区，决不再走“以水换粮”老路。

3.实施一批重点水利工程

一是西辽河流域，在“引绰济辽”一期工程建设基础上积极推动二期工程建设， 打通供水管线最后一公里，将优质水资源输送至城市和工业园区； 加快推进通辽赤峰调水工程进度，争取尽快开工，尽早解决通辽市南部和赤峰市市辖区等地缺水问题。 二是在内蒙古北部高原地区加快锡盟和霍林郭勒调水工程前期论证， 推动工程早日立项和开工建设， 为解决北部干旱地区缺水问题、 有效保护极其脆弱区生态安全提供水量保障。 三是黄河流域及乌兰察布高原地区， 加强跨盟市水权转换二、 三期工程建设，“黄河87”水权分配调整时积极争取增加水量， 持续推进鄂尔多斯市“以沙换水”工程实施，争取更多生态水指标实现乌梁素海常态化补水， 加快岱海生态应急补水工程建设进度， 大力推进乌梁素海生态补水专用通道等生态工程立项， 为解决黄河流域及周边地区缺水问题、 治理和恢复水生态提供保障， 实现黄河流域生态安全与高质量发展。

4.坚持行业强监管，实行系统治理

围绕自治区河湖、水资源、水利工程、水旱灾害防御、水土保持等重点领域，按照水利部“建机制、强能力”思路，针对监管薄弱环节建立健全法制机制， 强化重点领域全过程、全要素监管，实现制度治水、制度管水。 一是自上而下建立健全监管法治机制，制定管理办法，构建务实高效的管理制度体系。 二是以河长制湖长制为抓手， 严格河湖岸线用途管制，深入推进“清四乱”常态化规范化，加强河道采砂监管， 持续改善河湖面貌。三是全面加强全区水资源节约、开发、利用、保护、配置和调度各环节监管，实现水资源高效合理利用。四是坚持建管并重， 推行水利工程全生命周期监管，压实责任，加强运行管理，实现水利工程综合效益最大化。