论我国小额诉讼制度的缺陷及完善

刘卓越

(福建师范大学 法学院，福建 福州 350117)

小额诉讼制度凭借其高效率和低成本，迅速在各国审判制度中占据一席之位，并受到法官和普通民众的青睐。我国也在民诉法中确立了这项审判制度，并于2015年实施的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中，进一步对小额诉讼程序进行了细化和完善。

一、我国小额诉讼制度立法目的分析

(一)案件繁简分流，有效整合司法资源

随着日常经济纠纷的增多，以及普通民众法律意识的提高，人们处理日常经济矛盾开始选择向法院提起诉讼，使基层法院正面临着以十分有限的司法资源去应对不断增长的民事诉讼案件的困境。而小额诉讼制度的确立能够使基层法院及其法官摆脱这样的困境。通过适用小额诉讼程序，基层法院对接收的案件进行繁简分流，借助法律规定使各种复杂程度并不相同的民事诉讼案件，顺利地进入属于各自的诉讼通道，使诉讼当事人所追求的公平和正义在司法资源与司法需求的激烈对抗中获得现实的可能性。[1]这样，事实复杂程度低、标的额小的民事案件当事人，通过适用小额诉讼程序，能够快速解决日常经济矛盾，而基层法院也因此使有限的司法资源得到整合和优化，实现其最优的配置与使用。

(二)诉权平等保护，促进司法大众化

一般民事审判程序复杂、繁琐，一旦当事人提起民事诉讼，便要付出和花费极大的诉讼成本和较长的等待时间。面对这种情况，会有相当一部分事实复杂程度低、标的额小的民事案件当事人，因此对于通过法律途径解决日常经济纠纷失去信心，从而放弃自己的诉权。一种真正的现代意义上的司法制度所应具备的特征是，司法能够有效地被社会上所有的普通民众所接近，并非仅仅是理论上出现的，而应该是存在于司法实践中。[2]小额诉讼制度的建立，相当于为那些事实复杂程度低、标的额小的民事案件当事人搭建了一个顺利行使诉权的良好平台，也为他们接近司法铺平了道路。基层法官对于小额案件的审理程序，秉持能简化则简化的原则，当事人借助这种审判程序较快地解决纠纷获得救济，人们也因此重新开始使用法律手段来解决日常经济纠纷。所以我国确立小额诉讼制度能够为广大普通民众平等地行使诉权提供有力的保障，也较好地满足了司法要为大众所接近的要求。

二、我国小额诉讼制度存在的缺陷

我国小额诉讼制度立法者希望通过小额诉讼制度的推广适用满足预期的立法目的并解决有关问题，但因为制度本身存在的缺陷使得其适用状况并不乐观，没有达到理想的效果。

(一)当事人的程序选择权受阻

程序选择权，是指立法者在最大程度上尊重案件当事人意思自治的基础上，在进行诉讼的过程中，给予其一种可以依照自己的意志决定采用不同的审判程序来解决纠纷的诉讼权利。程序选择权应该是当代法治社会中公民的一种基本诉讼权利，也是用来衡量司法制度中司法大众化的一项重要指标。这项权利的意义在于，当事人不仅可以要求法院尽力查明事实的真相从而维护实体上的利益，而且有权利让法院适用依照自己的意志决定采用的审判程序以实现程序上的利益。

关于这项诉讼权利，现行规定是当基层审判机关审理符合简易程序条件的民事案件时，其标的额处于各个省级城市最近一年的劳动者年平均工资30%以下的，直接采用这项特殊的审判程序。由此可以看出，我国立法者并未赋予小额当事人本应当具有的基本诉讼权利，对这一类案件的审判程序是强制适用的，当事人不得依照自己的意志进行决定。而且，如果另一方当事人对于案件审判程序的适用存在不同意见，却因为缺乏法律上的依据而无法对程序的适用提出异议，只能被动地进行适用导致无法获得救济。这样的法律规定及其漏洞明显有违现代社会提倡的法治精神与理念，剥夺了小额诉讼当事人应具有的诉讼权利。而公民基本的诉讼权利应该涵盖两个不同层面：第一层是处分实体上的利益，第二层则是处理程序上的利益。我国小额诉讼制度设立的目的，原本包括保障小额当事人诉讼权利的平等实现和方便当事人的诉讼行为，但在实际规定中，淡化甚至漠视了这一立法目的，更多地站在法院角度来考虑解决司法资源紧张的问题。

在小额程序的适用标准上，只是以各省级城市最近一年的劳动者年平均工资的30%这一法定的标准数额为界限，低于这一标准数额的则适用小额诉讼程序，却将超过这一标准数额的所有民事案件排除在小额诉讼程序的适用之外，这种适用规定未免太过绝对。如果遇到超过法定标准数额的当事人为了尽快获得救济而愿意选择采用小额诉讼程序的情况，将会造成一种无法可依的尴尬境地，浪费了当事人的诉讼时间和成本。这种太过绝对的程序适用规定，不仅堵塞了当事人选择采用小额诉讼审判程序的通道，也偏离了立法机关期望确保公民基本诉讼权利受到平等保护的立法目的。况且，以法定的标准数额为界限也并不合适，毕竟不同的诉讼当事人对于“小额”这一词有着不同的主观理解。[3]

(二)当事人的救济模式被严格限定

普通审判程序中的审级制度实行两审终审制，即一旦当事人对于原审法院作出的民事判决或裁定存在异议时，有权利在法定的期限内向上一级审判机关提出上诉，以避免因为错判导致法院执行损害当事人的利益。而小额诉讼中的审级制度与一般的审判程序大不相同，实行一审终审。这样一来，如果当事人采用小额诉讼程序来解决纠纷，一旦对法院的判决结果存在异议，将会丧失向上一级法院上诉的权利，无法维护自身的利益。

小额诉讼中的救济模式过于单一，若当事人对原审法院作出的判决结果存在异议，只能在原先判决生效后的三个月内向法院提出再审申请。这种单一的救济模式，将会导致再审这一救济途径被频繁地使用，增加上一级法院的工作量，浪费司法资源。不仅如此，诉讼当事人如果一旦形成了“只要是遇到适用小额诉讼程序审理的情况就提起再审”的惯性思维，势必会严重影响这项审判程序在广大民众心中的公正程度，也会让它的适用遭遇严峻的考验。这项审判程序中救济模式的单一与救济途径的堵塞，会降低当事人对借助小额诉讼获得公正判决的信心。一旦当事人对实体上的公正心存怀疑，那么程序上的效率和成本将不会是当事人首要的考虑因素，这将使其不愿意也没有勇气适用小额诉讼程序。一般来说，当事人申请再审的条件本来就十分严格，能够成功再审并改变原先判决结果的更是凤毛麟角。在这一期间，如果法院继续执行原先的判决结果，那么当事人付出的诉讼成本和时间或许与普通审判程序并无区别，小额诉讼制度所令人称道的方便与快捷将不复存在。

小额诉讼一律实行一审终审，这样的审级制度有利于实现中央提出的把矛盾纠纷化解在基层法院的要求。[4]这项审判程序所强调的是效率与成本的双赢，况且我国设立的主要目的是为了使案件分流，让小额案件集中在基层法院解决，使中级法院摆脱此类案件的束缚。可是实行再审的做法却无形中增加中级法院法官本就不堪重负的工作压力，一旦当事人对判决结果不服只能提出再审，而再审条件苛刻且过程漫长，将会导致其将不满发泄给原审法院及其法官。例如向法院进行信访，或者投诉办案法官等，原审法院则又要花费时间和成本去处理这些事情，不仅严重浪费了紧张的司法资源，而且对于基层审判人员的个人业绩考核与职位升迁也影响重大，也会降低基层审判机关对于小额诉讼程序的适用率。

(三)法官的职权运行缺少制约和监督

在小额诉讼制度中，无论是审级的减少还是审理环节的就简等，其实都突出了这项审判制度的高效率。再加上小额诉讼程序在我国的出现时间较晚，法律规定大都十分宽泛、不够细致，而普通民众对于小额诉讼的了解更是欠缺，这些原因极大地提高了基层法官在小额诉讼案件的审理过程中具有的主动性和裁量权，也带来了一些弊病。

关于适用小额程序审理的民事案件性质，现行规定是事实清楚、权利义务关系明确并且争议不大，对于案件性质进一步的判断标准没有更加细致的法律规定，那么在审理之前判断民事案件性质这个重要复杂的任务只能落在办案法官身上。对于基层审判人员来说，在判断民事案件性质过程中，针对案件的事实、关系或者争议等各方面，他们获得了前所未有的极大的自由裁量权。而这种自由裁量权是建立在法官自身的审判业务水平和经验的基础之上，这也意味着小额诉讼程序的顺利运行在很大程度上则取决于法官自身对法律的敬畏以及对职业的使命感。[5]但在我国现阶段，法官群体的素质在整体上处于参差不齐的状况，有待于提高，难免会在审理过程中出现滥用自由裁量权的现象，影响案件审理结果的公平与正义，损害当事人的权益。现阶段缺少关于制约和监督小额案件法官职权运行的规定，当事人对其行使自由裁量权的不信任会导致大量司法纠纷的发生，那么基层法院对于适用小额诉讼程序也会持有犹疑的态度，将导致原先的立法目的无法实现。

正是由于小额诉讼制度中对程序的简化没有进行严格细致的规定，加之基层法官很可能会受到以往审判习惯和经验的影响，在案件审理过程中，对程序的处理上会发生一定程度的偏差，甚至会回到过去采用一般审判程序进行审理时的既定运作模式上。不仅如此，有些基层审判人员为了追求小额诉讼制度提倡的高效率，也为了个人审判业绩考核，会运用自身的职权不断加快小额诉讼的程序进程，导致放弃对双方当事人进行调解，进行“以判压调”，强迫当事人接受最后的审判结果。上述提及的缺陷都是由于法官在小额诉讼程序中的职权运行缺少法律上的监督和制约所造成的，当法官的职业行为和公正性受到当事人的怀疑时，那么小额诉讼制度也将会受到称为“二流司法”和“廉价正义”的嘲讽。[6]当小额诉讼制度无法保证公平正义时，人们自然会考虑放弃对效率的追求，宁肯选择采用普通审判程序来确保最后公平正义的实现，尽管这要付出极大的代价。

三、完善我国小额诉讼制度的对策

(一)给予当事人一定限度的程序选择权

考虑到设立小额诉讼制度的立法目的，不仅要平等保护普通民众的诉讼权利，也要促使基层法院进行案件的繁简分流，整合和优化司法资源。所以针对我国小额诉讼制度中当事人程序选择权受阻的问题，较为合理的完善途径应当是给予诉讼当事人一定限度的程序选择权，简单来说就是分不同的具体情况来看待：第一，针对标的额处于法定标准数额以下的简单民事案件，立法上必须要求强制采用小额诉讼程序，当事人不得依照自己的意志进行决定。尽管程序选择权被认为是法治社会中诉讼当事人的一项基本诉讼权利，但是也不可以放任当事人自由地选择案件的审判程序。顾及到基层法院目前所面临的困境，必须对这一类案件当事人的程序选择权作出限定。如果不进行限制，一旦他们依照自己的意志要求采用一般的审判程序进行审理，导致案件纷纷进入普通程序的诉讼通道，就会违背当初立法者想要通过设立小额诉讼制度解决司法资源紧缺的立法目的，降低小额诉讼程序的适用率。第二，针对标的额处于法定标准数额以上的简单民事案件，立法者应该允许这一类案件当事人行使这项基本的诉讼权利，即可以依照自己的意志决定采用不同的审判程序。最高法院曾经表明，司法实践中如果遇到虽然标的额超过法定标准数额但是符合简易程序规定的民事案件，在法律没有绝对禁止的前提下，可以考虑在一定程度上对当事人的程序选择权进行放宽。[7]这一类案件的性质较为简单，如果仅仅是以标的额大为理由，排除当事人的程序选择是不合理的，因为标的额大这一因素只会愈加促使原告当事人尽快解决纠纷获得救济，所以针对这一类案件给予当事人程序选择权不仅合理，也同时实现了立法者原先的立法目的。第三，考虑到当事人对于另一方依照自己意志选择审判程序不服时的救济问题，立法者应该给予其申请异议的权利，这样才能够较好地维护双方之间的平等诉讼地位。在立法上应当对被告行使异议申请的权利作出一些规定，例如，当事人应当在另一方的决定作出后几日内向基层法院提出异议申请，一旦异议被法院裁定驳回，被告当事人不得再进行申请等。

(二)建立多元化的纠纷处理模式

审级制度的不合理制约了小额程序中救济途径的发展，不仅使渴望得到救济的当事人在考虑采用小额诉讼程序时犹豫不定，也让基层审判机关对其避而不用。要解决这一问题，就要突破原先较为单一且限制严格的救济方法，着手构建多元化的小额诉讼纠纷处理模式，并贯穿整个工作过程。

调解作为较为有效处理诉讼纠纷的方式，在小额诉讼审判程序中应当被大力推广和使用。基层法官处理小额诉讼案件过程中，在双方当事人自愿以及程序合法的基础上应当积极进行调解，尽力化解双方存在的分歧，力求达成共识从而获得救济。这种处理纠纷的方式不仅应存在于案件审理前的准备工作中，也同样要延续至其后续过程。所以基层的审判人员在审理小额诉讼案件时，应遵循“调解先行”这样一个基本原则。调解并不意味着限制或者剥夺当事人的诉讼权利，它与判决一样都可以解决当事人的诉讼纠纷，而且比判决更容易让人接受与信服。调解在双方充分自愿的基础上，缓解当事人之间的争议与对抗，可以有效降低因为小额诉讼的审级制度导致当事人无法上诉请求救济的风险，也可以较好推进判决结果的执行。除此之外，还应当建立和完善小额程序中诉讼与调解之间的衔接协调机制，促进二者之间的快速转化，推动法院调解工作的顺利进行，避免因为小额诉讼带来的审级缺陷导致当事人丧失权利救济的机会，更好维护其合法权益。

针对结案之后发生当事人存在异议的情况，更为了避免因审级制度的缺陷而带来权利上救济的风险，立法者应当给予案件当事人对于原审结果提出异议的权利。这项权利有点类似于当事人针对原审结果不服时提出上诉的权利，但考虑到小额诉讼这项审判程序的特殊性，需要法律对它限定一些行使条件。首先是时间上的限制，任何一方当事人如果对原审判决或裁定不服，应当在判决或裁定作出后的五日内提出异议申请；其次是异议理由的限制，双方当事人只有在原审判决或裁定严重违反法律或程序规定时，才能向法院提出异议申请；最后当事人必须向原审的基层法院提起异议申请，如果申请成立，则适用普通程序进行审理。[8]上述行使条件，一方面，较大程度地拓宽了当事人在遇到错误判决或裁定时寻求权利救济的途径，缓解了其对于采用这项特殊审判程序时的担心，由原基层法院采用普通程序进行审理也能够较好地保证最后结果的公正；另一方面，则依然能够确保小额诉讼制度所提倡的高效率与低成本，规定当事人在较短时限内按照法定理由向原审法院提出异议申请，可以较好地实现将小额案件集中在基层法院进行解决，避免诉讼程序中环节的增加，减轻当事人的诉讼负担。

除了上述法院调解和当事人的异议权，基层法院及其法官应当在司法实践中积极探索更多处理小额诉讼纠纷的方法，解决小额诉讼制度中审级规定所带来的问题。

(三)构建有针对性的监督与考评机制

由于现行法律对小额诉讼制度规定较为宽泛，加之在追求效率价值的影响下，不可避免地导致有些基层法官滥用自由裁量权，损害当事人合法利益，那么对基层法官在诉讼过程中的行为进行具体和有针对性的监督，且在事后对其行为予以客观的考核与评价，是对法官的职权运行进行制约的必要手段。

强化检察机关对于小额诉讼案件的监督职能是建立这项机制的关键，而最主要的是搭建一个良好的监督平台。应当在基层检察机关设立专门针对小额诉讼的监督部门或者小组，对基层法官的职权运行进行监督和制约。而检察监督的运行方式可以分为当事人提出和审判监督机关主动提起两种。[9]具体来说，一种是当事人如果在小额诉讼案件的审理过程中，发现基层审判人员存在任何滥用自由裁量权的行为或其他瑕疵的，有权利向基层检察机关提出申请，无需通知同级的审判机关；另一种则是基层检察机关可以主动依职权对基层法官的业务行为进行不定期检查。当然法律上也要明确规定，一旦基层法官在基层检察机关检查监督的过程中被发现滥用权力或其他瑕疵的，应当及时予以纠正并且将情况反馈给检察院，如果情况严重的，必须承担法律责任。构建专门针对小额诉讼案件的监督机制，能够较好地约束和管理基层审判人员的滥权行为，确保案件审理结果的公平与正义，提高人们适用这项审判程序的信心，维护当事人的正当利益。

除了构建针对小额诉讼案件的监督机制以外，还应当建立符合小额诉讼制度特点的法官考核评价机制。[10]小额案件不同于一般的民事诉讼案件，现行法律规定小额案件当事人不得进行上诉并且再审困难，导致投诉、信访数量的不断增加，再加上小额诉讼的审理期限较短，使得法官的工作负担较重。所以在具体的考核评价机制中，应当以当事人提出的异议申请，或者向基层检察院提出的监督申请作为主要依据。要注意的是，不能简单地以办案法官审结案件数量作为标准，而是要结合具体案件的性质、难易程度进行综合评价。而这项对于基层法官的考核评价工作，可以让基层检察机关中专门针对小额诉讼的监督部门或小组承担，利于这项工作的顺利进行。针对小额诉讼法官的考核评价机制，不仅能促使基层法官自觉合法地行使自由裁量权，认真审慎地进行案件审理，也能在一定程度上打消基层法官对于采用这项审判程序的担忧，避免因为信访或投诉而左右法官自身的职业判断，也能较为客观公正地评价基层法院法官的审判业务能力及职业素养。